新型農村社區(qū)建設經驗分析

陳新

摘 要：2011年河南省南陽市在《關于大力推進新型城鎮(zhèn)化的意見》指導下，開始新型農村社區(qū)試點的建設。在建設過程中，出現了種種問題。政府無法保證建設資金到位、同時行為存在偏差。對農民而言，難以承受財政負擔、從農民向市民轉型步履維艱、就業(yè)困難、利益受到損壞。而社區(qū)建設問題同樣層出不窮，建設規(guī)劃差、服務缺失、自我管理困難。由于問題眾多以及難以解決，南陽新型農村社區(qū)試點建設步履維艱。本文以河南省南陽市新型農村社區(qū)建設為例，分析總結建設過程中問題經驗，以更好地推動新型農村社區(qū)建設。

關鍵詞：新型農村社區(qū)建設；河南省南陽市試點；政府社區(qū)農民；經驗

農村社區(qū)不同于傳統的行政村，也不同于城市社區(qū)，是若干或一個行政村，統一規(guī)劃、統一建設、統一管理而成的新型社區(qū)。[1]新型農村建設是為實現縮小城鄉(xiāng)差距、打破城鄉(xiāng)二元結構、營造新的生活狀態(tài)、共同享受經濟發(fā)展、社會進步成果、享受更好的公共服務、改善農民生活條件的產物。它主要依靠實行集約化經營管理，讓農民主動到社區(qū)購房建房，同時交出原有舊宅用于復耕實現。這樣農民既可以不離開土地，又能享受城市的生活環(huán)境。

一、河南省南陽市新型農村社區(qū)建設

2011年9月，《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區(qū)的指導意見》指出了中原經濟區(qū)發(fā)展的核心任務“積極探索不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化”協調發(fā)展的路子”。 [2]

河南省在《中原經濟區(qū)建設綱要》的指導下，以新型農村社區(qū)建設為切入點，全面推進城鄉(xiāng)建設，開展新型農村社區(qū)建設試點，促進土地集約利用、農業(yè)規(guī)模經營、農民就近就業(yè)、農村環(huán)境改善，同時堅持“政府引導，規(guī)劃先行，就業(yè)為本，群眾自愿，量力而行”的原則來指導建設。[3]

至今5年時間過去，南陽市宛城區(qū)新型農村社區(qū)試點建設的工作取得了部分的成就，但建設過程中所存在的問題同樣令人擔憂，而新型農村社區(qū)試點的完成也并沒有達到預期既要發(fā)展、又要保證糧食生產、還要保護生態(tài)環(huán)境的目標。農村社區(qū)建設亟待再審視、再出發(fā)。

二、新型農村社區(qū)建設問題及分析

（一）政府層面

1、建設資金問題

從當前的情況來看，資金短缺是新型農村社區(qū)建設面臨的主要問題之一。

（1）對于南陽這個農業(yè)大市來講，搞新型農村社區(qū)建設的試點區(qū)域，經濟社會發(fā)展水平較為落后，資金不足，村民也大都以農業(yè)為生，收入較低，沒有能力獨立完成當地的社區(qū)建設。

（2）我國實行的是城鄉(xiāng)二元化的公共財政收入體制，對農村財政投入不足，各級政府對新型農村社區(qū)建設所投入的資金遠遠不能滿足當地的實際需求。

（3）由于上述兩個原因，因而南陽市各試點已經實施的項目大部分依靠房地產商或建筑商搞建設，然后再出售給村民，這種情況就不符合新型農村社區(qū)建設的指導精神，反而成為一種變相的房地產開發(fā)，而高昂的房價也在逼迫農民消費。[4]

2、政府行為有偏差

政府在建設新型農村社區(qū)過程中應占據主導地位，有效行使其行政職能，引導各地企業(yè)、人民等共同建設好社區(qū)。然而在實際過程中，政府在推進建設過程中行為存在偏差，并沒有有效行使職能，不作為甚至亂作為，對建設過程不起作用甚至反作用。

（1）模式單一阻礙了新型農村社區(qū)的多樣化。南陽市各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間發(fā)展并不平衡，但在推進社區(qū)建設過程中，各級政府以市內外個別社區(qū)建設為樣本，一味模仿，搞一刀切，并不注重當地實際發(fā)展情況，同時也抹煞了當地的特色，延緩了當地社區(qū)建設，甚至影響了當地原有特色產業(yè)的發(fā)展。

（2）部分基層干部素質影響了社區(qū)建設。作為農業(yè)大市的南陽，基層干部大都農民出身，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部知識結構不合理，知識水平偏低，對新型農村社區(qū)建設相關政策把握不夠到位。

（3）當前，南陽市新型農村社區(qū)建設的補償制度不夠完善。主要體現在：一補償標準不同。大部分地方補償金都明顯過低。二補償方式不合理。許多地區(qū)單采用一次性補償方式。

（4）政府觀念未作轉變?；鶎诱蠖纪Ａ粲诠芾韺用娑欠諏用?。政府觀念未作轉變，因而某些地方政府推行社區(qū)建設，提倡撤存并居，“醉翁之意”只在農民的宅基地和農村建設用地，只關注“土地財政”、“地產開發(fā)”。

（5）監(jiān)督機制不健全。社區(qū)建設法律方面的監(jiān)督尚屬空白，僅有一些國家政策性法規(guī)、規(guī)章制度支撐。而行政方面的監(jiān)督也面臨困境。過多的管理機構、上級的過渡放權、基層管理的不作為，都造成了監(jiān)督不夠的結果。

（二）農民層面

1、難以承受之重

過上和城里人一樣的生活，是農民的夢想。然而有的社區(qū)建成后卻長久無人居住，成了“鬼樓”。糾其原因在于，社區(qū)的房子要以農房和宅基地補償后差價購買，通常要花數萬元到20萬元。比起在村里自己翻蓋樓房的幾萬元，20多萬的社區(qū)房，靠種幾畝地和打零工，實在承受不起。

其次，社區(qū)的環(huán)境好，交通也方便，但是，社區(qū)方便生活是以高昂的生活費用換取的，這對于農民也是一大負擔。

2、農民到市民步履維艱

從農民到市民，不僅是單純身份上的變化，更是一種生活觀念和方式的轉變。建設新型農村社區(qū)，并不是簡單的合村并居，散院變高樓，村落變社區(qū)，更多的意味著傳統社會的解體，從熟人社會到陌生人社會的過渡、城鎮(zhèn)化發(fā)展、農民職業(yè)的非農化、農民身份的轉變，也都是一份份擺在眼前的考驗。

轉變大都意味著曲折和阻礙。老一輩的人們大多數不愿離開習慣了的土地，沒有了承載記憶的事物，老人們的回憶無處安放。同時一些實施撤村并居的農村居民存在生產與生活方式的明顯不適應。不少村民仍從事農業(yè)生產，卻要走出社區(qū)很遠種田，沒地方飼養(yǎng)牲畜、存放農機具和晾曬糧食，地下室儲糧也很麻煩。

3、利益受損就業(yè)難尋

目前南陽市新型農村社區(qū)大都采用“合村并點”的方式，這樣的模式就涉及到土地的占用和原有存在的拆遷問題，由此也產生了一系列的矛盾。放棄被征用的土地，拿到的補助卻不足以維持長期的生活需要。更有一些基層政府，為了政績不顧農民利益，采取暴力、脅迫、強制等手段征用和拆遷，更衍生了大量的失地農民。[5]

更重要的問題在于農民的就業(yè)。大部分地方社區(qū)建設的工作僅停留在新型社區(qū)建設的完成，并不能妥善處理好社區(qū)農民的就業(yè)問題。就業(yè)轉型問題不能解決，社區(qū)帶來的將更多是問題而不是便利。

（三）社區(qū)層面

1、社區(qū)建設問題多

社區(qū)的選址是建設能否開展、百姓是否滿意的關鍵。社區(qū)選址在自然條件滿足基礎上，還要考慮到交通情況、產業(yè)能力、地緣關系、農業(yè)產業(yè)勞作半徑、國家宏觀布局等因素，同時還要征求百姓的意見。

社區(qū)“合村并點”的組合過于簡單隨意。依托于集鎮(zhèn)的社區(qū)還具有較強的吸引人，而遠離集鎮(zhèn)的則相對缺少吸引力，簡單隨意的搭配，就過于牽強，也有失公平。建設過程中同樣存在各種問題：建設準備工作不充分、管理制度不健全、施工企業(yè)技術差、質量監(jiān)管不嚴、檢查監(jiān)工不到位等，導致社區(qū)住房存在質量管理漏洞。

2、社區(qū)建設規(guī)劃差

新型農村社區(qū)建設大都沒有一個明確且科學的規(guī)劃。大部分地區(qū)建設只注重住宅及社區(qū)，而忽視教育、醫(yī)療等配套設施發(fā)展。而為完成指標的規(guī)定人數，基層政府不考慮當地實際，不惜犧牲農民的利益，相繼在各地打造“超級村”，不僅沒有發(fā)揮社區(qū)的效果，更對當地經濟、環(huán)境、農民造成沉重負擔。

3、建設不易服務更難

新型農村社區(qū)的建設不僅是流于表面形式的轉變，更在于生活觀念和方式、農村社會管理體制的根本變革。關鍵在于社區(qū)成員平等享有基礎設施、教育醫(yī)療衛(wèi)生保障、生態(tài)環(huán)境保障、社會福利和更加完善的社會保障體系。

保障問題同樣關乎社區(qū)建設成敗，從南陽市各地區(qū)實地出發(fā)，社區(qū)的社會福利和社保完善程度遠低于城市，新社區(qū)教育、公共衛(wèi)生、文化、精神文明等的欠缺，意味著農村社會并沒有實質性的變革，農村社會發(fā)展問題和所要實現的城鎮(zhèn)化也并沒有得到解決。

4、自我管理難實現，情理之間難轉換

社區(qū)是基本的自治單位，應該實行“自我管理、自我服務、自我教育”的農民自治。但農村社區(qū)建設從開始之初就依靠的是上級的行政命令，而上級的行政干預在社區(qū)建成后依然長期存在。這就造成了社區(qū)居委會并沒有實權，依然依附于上級而存在，期望的自我管理難以實現。而且管理主體不明確，一旦出現問題，更會產生責任主體不明、相互推諉的弊端。

傳統農村社會是以血緣為基礎形成的，“親情”、“人情”舉足輕重，在宗法制為基礎的熟人社會，族長、有聲望的人的管理并不太依靠法律，更多的是依靠聲望、典范、勸導為主。村民法律意識較為單薄。而新型農村社區(qū)打破了這一傳統社會，城市化的管理手段以法律為準繩，更注重于程序和理性，沒有什么“人情味”。在“情”與“理”的轉換之間，差異和矛盾就此產生。

三、新型農村社區(qū)建設經驗總結

綜上所述，新型農村社區(qū)建設過程中出現了諸多問題和漏洞，政府、農民、社區(qū)建設構想本身各有緣由。在新型農村社區(qū)建設“五年計劃”即將到期的今天，南陽新農村社區(qū)建設各試點的情況不容樂觀。各試點到處是經費不足爛尾的社區(qū)大樓、整潔的樓房但沒人住得起的“鬼樓”、因土地被征用而失地失業(yè)的農民、中飽私囊趁機牟利的基層干部、問題層出不窮的社區(qū)生活、于此居大不易的人民。種種問題的產生，以及大部分問題沒有也不能夠得到妥善的解決。

雖然試點并不成功，但其中所暴露的問題值得深思。對試點建設工作經驗的全面分析總結，則有利于更好地指導接下來的實踐活動，為進一步推進新型農村社區(qū)建設提供經驗和教訓。同時也只有真正處理好建設過程中的各種問題，才能更好地建設社會主義新農村、改善農民生活條件。（作者單位：浙江財經大學）

注釋：

① 曲頌.農村社區(qū)管理模式的分析與評價[D].北京：中國農業(yè)科學院，2012.

② 河南省新型農村社區(qū)規(guī)劃建設導則（試行）[S].河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳，2012-04

③ 中原經濟區(qū)建設綱要[S].河南省人民政府，2011.

④ 楊會勉.河南省新型農村社區(qū)建設實證分析[J].河南科技大學學報（社會科學版），2012（6）.

⑤ 喬自成.新型農村社區(qū)規(guī)劃建設若干問題探討——基于南陽市新型農村社區(qū)試點規(guī)劃建設分析[J].南陽師范學院學報，2012（9）

參考文獻：

[1] 曲頌.農村社區(qū)管理模式的分析與評價[D].北京：中國農業(yè)科學院，2012.

[2] 河南省新型農村社區(qū)規(guī)劃建設導則（試行）[S].河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳，2012-04

[3] 中原經濟區(qū)建設綱要[S].河南省人民政府，2011.

[4] 楊會勉.河南省新型農村社區(qū)建設實證分析[J].河南科技大學學報（社會科學版），2012（6）.

[5] 喬自成.新型農村社區(qū)規(guī)劃建設若干問題探討——基于南陽市新型農村社區(qū)試點規(guī)劃建設分析[J].南陽師范學院學報，2012（9）