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    江蘇各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作的實效分析

    2016-11-24 18:24:21曾凡證
    法制與社會 2016年30期
    關(guān)鍵詞:監(jiān)督

    摘 要 在我國全面深化改革依法治國的現(xiàn)代化進程中,江蘇地方各級人大常委會相繼成立,實施對地方行政和司法的橫向監(jiān)督。我國的《憲法》中明確規(guī)定了地方各級人大常委會的政府專項工作監(jiān)督職能。然而,地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作的失范矯正作用有限。針對當(dāng)前各級人大常委會監(jiān)督工作的現(xiàn)狀,本文認為需要在人大監(jiān)督工作中加強對監(jiān)督實效的分析。注重具體的監(jiān)督程序,引入民主因素,從而達到各級人大常委會監(jiān)督約束公權(quán)力、保護私權(quán)利的價值實現(xiàn)。

    關(guān)鍵詞 各級人大常委會 監(jiān)督 政府專項工作

    基金項目:江蘇省高校人文社會科學(xué)研究一般項目:《江蘇省各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作研究》(編號:2015SJB204)和江蘇省法學(xué)會科研一般項目:《江蘇省各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作研究》(編號:SFH2015D02)的階段性研究成果。

    作者簡介:曾凡證,南京審計大學(xué)法學(xué)院講師,博士,研究方向:憲法與行政法。

    中圖分類號:D630.9 文獻標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.369

    我國的改革開放以來,地方各級人大常委會對地方政府權(quán)力的橫向監(jiān)督正在不斷完善,在實踐的過程中,摸索出一系列的工作機制和方法,在《監(jiān)督法》用法律的定義界定了“專項工作”的概念之后,地方各級人大常委會對政府的監(jiān)督也有了法律意義上的規(guī)范稱謂,然而,盡管從法律概念的界定角度上,可以說地方人大的監(jiān)督職能的運行是有法可依,卻并不能說明地方各級人大常委會對政府的權(quán)力機制的約束真實順暢,在地方各級人大常委會對政府專項工作的案例否決率,寥寥無幾,這種監(jiān)督上的不利有損于政府的公信力,也使地方各級人大對政府監(jiān)督的實效性缺乏。鑒于這種現(xiàn)狀,本文,以江蘇省為例,對江蘇省各級人大常委會對政府專項工作的監(jiān)督進行研究,提升地方人大常委會的監(jiān)督實效。

    一、各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作的涵義及范圍

    地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作主要指一府兩院接受各級人大常委會監(jiān)督的專項工作報告,還包括人大常委會對專項工作議題的確定、專項工作前期調(diào)研等工作,這項監(jiān)督工作的依據(jù)是我國的《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,在這兩個法律性文件之中,明確了地方各級人大常委會與地方人民政府之間是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系,常委會可以對地方政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令進行監(jiān)督和撤銷。

    地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作的范疇主要從工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩個角度實現(xiàn),從工作監(jiān)督的角度而言,地方各級人大常委會對于政府的監(jiān)督主要是監(jiān)督政府是否嚴格依法辦事,“注重對地方政府工作上的重大原則問題的監(jiān)督,具體的行政執(zhí)行工作問題則由地方政府辦理。從法律監(jiān)督的角度而言”。

    二、地方人大常委會監(jiān)督政府專項工作的近況——以江蘇省人大常委會為例

    在黨的“十三五”開局之年,江蘇省全面落實習(xí)近平總書記的系列重要講話精神,“在依法治國為宗旨的黨的領(lǐng)導(dǎo)之下”,全面推進“四個全面”戰(zhàn)略布局和“邁上新臺階,建設(shè)新江蘇”的目標(biāo)任務(wù),在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念引領(lǐng)下,充分發(fā)揮憲法法律賦予人大的各項職權(quán),為建設(shè)“強富美高”新江蘇做出新貢獻。具體可以從以下幾個方面的工作進行考察:

    (一)為了進一步加強江蘇的立法工作,江蘇省委堅持立法決策與改革決策相融合,于2016年計劃擬定和修改14件法規(guī),并對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例等18件法規(guī)案進行立法調(diào)研

    推進經(jīng)濟立法,修改江蘇省的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣辦法,強化社會和生態(tài)立法,完善和健全立法工作機制,深入推進民主科學(xué)立法,健全立法聽證、咨詢、論證制度,整體提升江蘇立法水平。

    (二)強化監(jiān)督工作

    江蘇省委圍繞改革發(fā)展大局展開監(jiān)督工作,結(jié)合審議組織二次專題詢問,對物業(yè)管理條例展開了四次執(zhí)法檢查,聽取和審議計劃、預(yù)算、審計方面五項報告。并關(guān)注人民群眾普遍關(guān)注的熱點問題,積極回應(yīng),并聽取和審議“一府兩院”七個專項工作報告、審議計劃、預(yù)算、審計等方面的專項報告,“強化了對經(jīng)濟平穩(wěn)運行和轉(zhuǎn)型升級的監(jiān)督,注重以改善民生工作保障和生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督,并強化人大代表的主體作用,開展專項督查,在加強自身建設(shè)的過程中,不斷提高依法履職能力,提升江蘇省人大工作的整體水平”。

    在江蘇地方人大常委會專項工作模式不斷實踐發(fā)展的過程中,不斷趨于成熟,專項工作監(jiān)督成為了普遍性的、常態(tài)化的、有計劃的監(jiān)督方式,在多年的監(jiān)督實踐中,形成了經(jīng)常性監(jiān)督、例行監(jiān)督、特殊情況啟動的監(jiān)督三種不同監(jiān)督方式,這就使地方人大常委會監(jiān)督處于隨時可能監(jiān)督的狀態(tài),具有一種威懾力。同時,地方專項工作監(jiān)督的操作性更強,更有利于政府權(quán)力的監(jiān)督。

    (三)充分發(fā)揮代表主體作用

    擴大代表對常委會活動的參與,主要在立法調(diào)研、執(zhí)法檢查、重點督辦代表建議時,采用小組聯(lián)組、上下聯(lián)動的方式,推動常委會聯(lián)系代表聯(lián)系群眾工作,并辦好代表議案建議,在更為完善的全省代表履職服務(wù)平臺上,增強代表的履職意識。

    三、江蘇地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作存在的問題分析

    江蘇省地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作,在規(guī)范和實踐的層面上正在趨于完善和成熟,然而,這其中也存在一些瑕疵和缺憾,還需要全面、細致地加以分析:

    (一)監(jiān)督制度設(shè)計的偏向還存在一定的問題

    在江蘇地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作內(nèi)容中,還存在監(jiān)督制度設(shè)計的偏向問題,具體表現(xiàn)為:

    1.對于審議意見的法律性質(zhì)還不夠明確。對于監(jiān)督的審議意見的法律效力,官方的解釋為:審議意見的性質(zhì)并不具有法律約束力;部分學(xué)者的觀點則認為這是不準(zhǔn)確的,學(xué)者認為監(jiān)督法對“一府兩院”對審議意見的研究處理,是具有法律效力的,而不是議議而已。從這些不同的意見可以說明一個問題,即監(jiān)督法的法律效力性質(zhì)并未完全確定,不是一種硬性約束機制,而有相互協(xié)商溝通在成分,這使得審議意見喪失了基本的“剛性”約束。

    2.專項工作決議啟動的條件還不清晰。監(jiān)督法并沒有對專項工作報告的“必要性”進行規(guī)定,由于人大常委會對審議意見的方式無法引起后續(xù)的決議監(jiān)督方式,也無法對決議作出的“必要性”作合理的解釋,因而,監(jiān)督舉措過于偏軟。

    (二)民生的社會關(guān)注問題還沒有成為監(jiān)督的強制性范疇

    隨著人們生活質(zhì)量水平的不斷提升,社會關(guān)注的民生問題成為日益突顯的問題,在當(dāng)代社會事件頻發(fā)的現(xiàn)象之中,我們可以看到涉及民生的公權(quán)力執(zhí)法等問題的存在,而對這些政府公權(quán)力進行約束的機關(guān)大多為上級政府,人大常委會似乎不參與其中,盡管人大常委會對于政府專項工作的監(jiān)督屬于事前監(jiān)督,然而,當(dāng)社會民生問題頻發(fā)、屬于事先無法避免的問題出現(xiàn)時,人大常委會卻也沒有實施事后監(jiān)督手段。

    同時,從監(jiān)督議題的法律來源層面來看,社會民生問題納入監(jiān)督的強制性范疇有多重阻礙,首先由于監(jiān)督議題內(nèi)容較多,要進行輕重緩急區(qū)分的時候,民生社會議題未必能夠被確定;其次,民生社會問題要實現(xiàn)由選題到監(jiān)督議題的轉(zhuǎn)變,還需要地方人大常委會主任會議通過,然而審議不具備法律效力;最后,社會民生問題作為議題還要受到反映渠道、反映數(shù)量的限制,一些社會民生問題是否能夠進入監(jiān)督范疇還需要相應(yīng)的民意基礎(chǔ),這就顯現(xiàn)出目的性權(quán)力和手段性權(quán)力之間的差距,反映了社會總體法權(quán)的失衡狀態(tài),由權(quán)利損害而產(chǎn)生的社會糾紛便難以遏止。

    事實顯示,人大常委會在對政府專項工作的監(jiān)督權(quán)運作過程中,呈現(xiàn)“偏軟”的狀態(tài),其運行狀態(tài)顯示出以支持為主、監(jiān)督為輔的問題,這使人大常委會監(jiān)督政府的專項工作沒有起到應(yīng)有的剛性程度,導(dǎo)致政府部門對于人大常委會的監(jiān)督出現(xiàn)敷衍,使人大的監(jiān)督權(quán)趨于弱化。人大常委會監(jiān)督權(quán)剛性不足的問題原因,主要可以從以下幾個方面進行分析:

    1.《監(jiān)督法》對專項工作審議意見的法律性質(zhì)模糊。在《監(jiān)督法》中對人大審議意見的法律效力存在爭議,一些觀點認為審議意見的實質(zhì)不是人大常委會正式通過的文件,因而不應(yīng)當(dāng)具備法律約束力,這就顯現(xiàn)出人大常委會監(jiān)督政府專項工作的剛性缺失,它既不是硬性約束,也不是毫無效力,而是一種溝通和協(xié)商之后的結(jié)果,顯示出中國政治制度的特征,也喪失了最為基本的法律“剛性”約束。

    2.對專項工作報告實施決議的啟動前提沒有明確的界定。在人大常委會監(jiān)督政府專項工作報告的監(jiān)督過程中,要對專項工作報告作出決議,這本是無可厚非的剛性監(jiān)督方式,“然而,在《監(jiān)督法》中卻對決議的必要啟動前提存在疑惑,相關(guān)法律并沒有對‘必要性做出明確的規(guī)定”。

    3.在政府專項工作被人大否決后,沒有要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在實踐之中,“述職評議”的方式落實到了個人,可以起到良好的監(jiān)督效果,然而,在立法過程中,卻沒有對“述職評議”進行規(guī)范,而只是將“述職評議”融入“工作評議”之中,使人大常委會對政府干部的監(jiān)督權(quán)淪為形式。

    4.人大常委會的審議、決議結(jié)果并沒有對責(zé)任主體進行明確。人大對政府專項工作的審議結(jié)果的最后歸責(zé),還留有法律上的空白,它并沒有真正表現(xiàn)出一種監(jiān)督,而是一種支持,這就使專項工作報告機關(guān)無須有過多的擔(dān)憂,因為這些審議、決議最終不會到達追責(zé)層面,不會影響到專項工作負責(zé)人本人。

    5.對于監(jiān)督的時限要求缺乏規(guī)則保障。人大常委會對政府專項工作監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)有期限和實效,然而,在實踐中這些時限卻成為形式,違反時限規(guī)定也不會帶來任何法律后果,這就使監(jiān)督的時限要求成為了一種口號性的宣誓。

    四、提升各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作的實效舉措

    (一)要將民主因素融入專項工作監(jiān)督之中,提升實效性

    1. 確定人大常委會的職責(zé)不能由主任會議替代的意識。在對《監(jiān)督法》的理解出現(xiàn)偏差之后,我們首先需要明確人大常委會的職責(zé)不能由主任會議替代,這是對《監(jiān)督法》進行正本清源的首要觀念。在人大常委會審議過程中,主任會議只是參與主體,它不能擁有獨立的審議權(quán)和否決權(quán),這是我國政治制度的民主性所決定的,因為它會干擾審議的民意基礎(chǔ),“而演變?yōu)椴糠秩藢φ畬m椆ぷ鞯谋O(jiān)督,這就會產(chǎn)生權(quán)力的過度集中,使監(jiān)督實效掌控在部分人的覺悟和修養(yǎng)之中,并由隱藏在背后的身份級別的主任所決定,這無法顯現(xiàn)出專項工作的民主性”。

    2.人大常委會的議題要由民主決定。我們認為,人大是我國的最高權(quán)力機關(guān),應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民主權(quán)和民意,人大常委會的議題也應(yīng)當(dāng)由民主決定,它對于集中的權(quán)力的監(jiān)督要體現(xiàn)出民主性,并主要由三個層面體現(xiàn)出人大常委會的監(jiān)督權(quán):監(jiān)督權(quán)的啟動的民主性、監(jiān)督權(quán)運行的民主性、監(jiān)督權(quán)決議的民主性。監(jiān)督權(quán)的計劃制定是啟動的關(guān)鍵前提,要體現(xiàn)出監(jiān)督權(quán)的民主性,對于議題的確定可以由人大常委會提案決定,可以將具有社會重大影響的問題形成各項議題,“在人大常委會會議表決之后通過,進入翌年的監(jiān)督計劃,同時要明確這些通過計劃的參與政府部門,用連帶責(zé)任的方式對參與政府部門實施歸責(zé)”。

    (二)細化人大常委會監(jiān)督公開的方式

    1.所有的專項工作監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)公開。在《監(jiān)督法》之中,對于公開的原則進行了規(guī)定,并將年度計劃作為了公布的最基本要求,然而,這似乎與社會意見征集無關(guān),依照法律規(guī)定,專項工作的每一項監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)公開征求意見,這項工作的關(guān)鍵在于專項工作涉及的對象是否能夠得知,它相較于公民信訪、群體性事件的實情反映而言,可以讓公民主動地參與到監(jiān)督中來,在公開的方式下,公民可以通過直接的渠道反映意見,并真正檢驗出政府專項工作是否與民眾利益相聯(lián),是否脫離了民眾,這就使監(jiān)督權(quán)得到了更多的表達,也才更有可能防止權(quán)力被規(guī)制、制衡的現(xiàn)象,防止權(quán)力過度集中的現(xiàn)象。

    2要有針對性地選擇公開方式,拓寬民眾信息反饋路徑。在現(xiàn)代媒體紛繁復(fù)雜的情境下,公開方式的選擇也至關(guān)重要,可以通過新聞發(fā)布或公告發(fā)布的方式,為民眾提升和拓寬信息反饋的渠道,可以開通熱線電話、專題網(wǎng)頁、專題媒體討論等形式,反映民眾的意見。另外,還可以通過地方實踐總結(jié)的方式,直接就某一個議題進行探討和互動,聽取公民的意見。

    (三)增添各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作的“剛性”成分

    1. 實施民主前提下的專項工作“剛性”監(jiān)督的“票決制”。在民主的前提下,人大常委會可以實施對政府專項工作的“剛性”監(jiān)督,由于人大的公權(quán)力從規(guī)范而言,是一種有限度的委托,它是民主作出決定和民主決策的要求,它對政府專項工作的監(jiān)督,是民主決策的過程,只有在民主的過程之下才能體現(xiàn)其效力,因而,可以說,民主是人大實施“剛性”監(jiān)督的起點。

    就各級人大常委會和政府之間的關(guān)系而言,兩者之間是一種政治關(guān)系,從責(zé)任來說,也僅僅是一種政治責(zé)任,而不是法律責(zé)任,這就使一些專項工作監(jiān)督流于形式,沒有實質(zhì)性的效果,對于專項工作中發(fā)現(xiàn)的問題,也通常采用協(xié)商的方式解決,沒有進行表決和決議,這就降低了人大的監(jiān)督實效性。因而,要提倡實施“票決制”,要增加對專項工作的表決和決議,要將這種政治責(zé)任轉(zhuǎn)化為法律責(zé)任,增加其“剛性”化的內(nèi)容,從而實現(xiàn)有效的監(jiān)督。

    “票決制”的監(jiān)督實施方式,可以采用舉手表決的方式,也可以采用“無記名投票”的方式,并且還可以引入電子表決器的方式實施。

    2.各級人大常委會對政府專項工作的監(jiān)督要落實到法律責(zé)任。在各級人大常委會和政府之間由政治責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榉韶?zé)任之后,這就牽涉到是否應(yīng)當(dāng)歸責(zé)、具體歸責(zé)的路徑、歸責(zé)的主體及承擔(dān)方式等問題,下面進行詳細的說明:

    (1)首先,應(yīng)當(dāng)確定人大對政府專項工作的監(jiān)督肯定要實施歸責(zé)。現(xiàn)有的《監(jiān)督法》對于人大的監(jiān)督責(zé)任沒有明確其法律責(zé)任,那么,人大對政府的專項工作的監(jiān)督是否應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任,我們認為,回答是必然的,就其實質(zhì)而言,人大對政府專項工作的監(jiān)督,是最高權(quán)力對行政權(quán)的監(jiān)督,這種公權(quán)力應(yīng)當(dāng)以承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任為法理基礎(chǔ)和前提,在公權(quán)力范圍之內(nèi)的被認定為合法,而違反法規(guī)的行為,就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

    (2)責(zé)任承擔(dān)的主體。對違反法規(guī)的行為,要追究其法律責(zé)任,然而,如何理解責(zé)任承擔(dān)的主體,在一些采用地方性法規(guī)體例的省市,將法律責(zé)任承擔(dān)的主體統(tǒng)稱為“工作人員”,如果是部門則稱為“部門負責(zé)人”,他們由于地位的特殊性,只需要承擔(dān)公法上的責(zé)任,這是不合適的。要將撤職和質(zhì)詢作為對責(zé)任承擔(dān)主體的否定性評價,與專項工作的監(jiān)督合并使用,這將在實踐中取得良好的監(jiān)督效果。

    (3)設(shè)置具體可操作的追責(zé)條款。要用具體、可操作的追責(zé)條款,主要有:一是通報批評;二是責(zé)令書面檢查;三是責(zé)令限期整改;對于負責(zé)人,則還可以設(shè)置撤銷職務(wù)和提請罷免案。對于上述方式經(jīng)過表決之后,形成的審議意見和決議,是實體性的責(zé)任,在第一次審議結(jié)束之后,無須對負責(zé)人進行歸責(zé),然而進入到第二次表決時,就要引發(fā)負責(zé)人的承擔(dān),啟動撤銷職務(wù)的處罰。對于審議意見的處理書面報告,人大常委會也要進行表決,如果表決不通過,則可以對工作機關(guān)作出決議,這樣,就可以將對行政機關(guān)的支持和工作監(jiān)督相統(tǒng)一,也才能夠增強人大常委會監(jiān)督的“剛性”作用。

    (四)增強和完善人大常委會對政府專項工作的審議流程

    要不斷完善人大常委會對政府專項工作的審議流程,具體包括:

    1.召開主任會議。人大常委會聽取和審議政府專項工作報告內(nèi)容和要求,并對實地調(diào)研活動進行安排和部署,進入審議流程的程序化軌道。

    2.規(guī)范會議報告。對政府三個部門的專項工作報告,要進行格式規(guī)范、文字簡練的敘述,體現(xiàn)出合法性和嚴肅性。

    3.審前調(diào)研。對于政府專項工作報告的內(nèi)容,要進行集體的審前調(diào)研,深入現(xiàn)場進行察看,遴選出適合的調(diào)研項目,并撰寫調(diào)研報告,要注重對社會關(guān)注的民生問題,進行仔細而全面深入的分析。

    五、結(jié)語

    總而言之,各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作是一種橫向監(jiān)督的機制,在改革開放的進程中,人大常委會監(jiān)督政府專項工作的職能正在不斷完善,然而,我們要正視其中存在的問題,從法規(guī)制度和體系建設(shè)等方面加以完善,增強人大常委會監(jiān)督政府專項工作的剛性,提升人大常委會監(jiān)督權(quán)的實效性。

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