淺析戈爾報告

田媛

摘 要：戈爾報告的發(fā)表是新公共管理運動的一個重大事件。我國目前正處在改革的攻堅階段，讓市場發(fā)揮決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用這個度，政府需要正確把握和理解，從而轉變政府職能，創(chuàng)建一個靈便、高效率、清廉的政府形象。而戈爾報告的發(fā)表和實行，對于我國市場經(jīng)濟發(fā)展和行政改革的深化，對于處理好政府與市場，以及社會的關系，加強宏觀調控機制，形成促進我國發(fā)展的管理模式，提高政府行政效率都具有巨大的參考價值。

關鍵詞：戈爾報告；重塑政府

一、時代背景

（一）國際背景

20世紀后二十年代，財政危機、管理危機和信任危機倒逼大多數(shù)西方國家必須進行政府改革，重新定位政府角色。其中改革理念具有代表性、普遍性的國家有英國（1979）、美國（1980）澳大利亞（1983）、新西蘭（1984）。[1]進入20世紀90年代以后，許多國家快速加入到新的產(chǎn)業(yè)革命的進程中，信息化、社會化、知識經(jīng)濟化的、經(jīng)濟全球化的時代已悄然到來。在新的歷史條件下，政府寄希望于行政改革從而提高公共政策和公共管理的質量。通過行政改革，割除體制、機制弊端，使政府管理不僅能夠順應時代的變遷，而且能夠在其中發(fā)揮重大的作用，自然而然地成為了政府必不可少的職能。恰是在這樣的歷史條件下，重塑政府運動在西方各國開始普遍開展。

（二）國內背景

20世紀80年代末，龐大的聯(lián)邦赤字、冗雜的程序、機構臃腫、反應遲頓等給各州套上了枷鎖，而華盛頓政府卻對此沒有采取任何措施，得過且過無所作為。當時《時代》周刊封面高掛：政府死亡了嗎？[2]可見美國民眾對華盛頓政府的信任度已經(jīng)成為歷史最低。因此，政府急需改革。1993年克林頓政府上臺，順應時代要求，政府開始大規(guī)模改革即“重塑政府運動”，其背后指導性文件就是由戈爾所主持的國家績效評價委員會報告——戈爾報告。

二、重塑政府的特點、價值標準、十大原則

重塑政府的特征可以從以下三個方面看：第一，政府角色和職能的重新定位；第二，重塑政府的方向標是成為企業(yè)化政府；第三，提升政府行政效率是重塑政府的目的。重塑政府的價值標準也可以從以下三個方面談：第一，注重政府行政效率；第二，把企業(yè)部門體制納入到政府績效管理中；第三，將企業(yè)職業(yè)化的管理、績效評估和顧客導向等理念引入公共行政理念中。而重塑政府的十大原則，是新的政府典范和標準，即：（1）政府宏觀調控而不是參與各個行政環(huán)節(jié)中；（2）政府需要放權給下級部門；（3）引入競爭機制，提高行政效率；（4）改變照章辦事，死板的行政方式；（5）注重政府投入效果；（6）重新定位政府角色，滿足顧客需求；（7）做有責任心、廉潔自律的政府；（8）注重各大事件的預防；（9）政府成為參與和協(xié)作的角色；（10）成為市場化運營的政府。[3]

三、戈爾報告

（一）戈爾報告的內容

美國總統(tǒng)比爾.克林頓說，《改革政府》這本書值得每個當選官員閱讀，它給了我們很多政府改革的指導性意見。戈爾副總統(tǒng)領導一個小組花了6個月時間研究才發(fā)表了戈爾報告，是克林頓政府精簡機構計劃的第一個措施。戈爾報告通過對比英國、新西蘭和澳大利亞的革新舉措，表明發(fā)展新公共管理方面美國在已經(jīng)遠遠落后于這些國家。瞬息萬變的世界、高速發(fā)展的信息技術，使得臃腫的等級制度的官僚作風，已經(jīng)不適應全球性、競爭性的世界，若要再次復興整個國民政府，那么政府向企業(yè)化運營改革已經(jīng)勢不可擋。戈爾報告中最重要的內容就是政府改革的四個方面的原則：

1、消除冗雜多余的行政環(huán)節(jié)。政府需要從以前重視過程轉向以注重效果的系統(tǒng)，不再糾結于特別繁瑣卻沒有任何作用的行政環(huán)節(jié)，通過簡化政府辦事程序，提高政府行政效率，從而脫離主要依靠規(guī)制的系統(tǒng)成為以效率和效果為目標的企業(yè)化運營的政府。

2、顧客領先。顧客領先原則，就是把人民當做顧客對待。政府需要重新定位自己的角色，拋棄以往官僚式作風，以我為主的行政方式，而是將人民的舒適度和滿意度為第一位，通過民意調查等手段來聆聽人民的真實想法，修整和完善各個基礎操作乃至整個行政體制。顧客領先，其主要就是運用市場激勵，來促使政府將民眾擺在第一位。

3、權利下放。[4]高效的企業(yè)型政府不再將權利緊緊抓在自己手里，而是不斷下放權利給各個層級，使切近民眾的一線工作人員能夠發(fā)揮更多的自主性，更多的解決實際中碰到的難題。

4、簡化政府工作流程。高效的企業(yè)型政府始終在努力尋找能讓政府少花錢、多辦事的方法，像重新設計工作流程，檢查項目和流程存在的問題，這都是政府一般使用的方法。通過資金貸款和長期的資本投資來提高生產(chǎn)力，先進科學方法和工具的應用，也是減少花費的有效途徑。

以上這些原則是政府改革聯(lián)邦官僚體制根基的基本，也是組織行事的原則。這些原則相互適應配合，少了哪一款就會失去整個的效用。要創(chuàng)造一個能造福納稅人的政府，我們必須履行這四條原則。

（二）戈爾報告的成就

我們可以從四個方面來談戈爾報告的成就：

成就一：戈爾報告的發(fā)表和運行時克林頓政府改革的重大舉措，克林頓政府重塑政府的改革注重基層平民、創(chuàng)造就業(yè)機會、開展信息技術革命與保守的政治勢力斗爭，在美國的現(xiàn)代政府改革中，濃重地寫下了自己的篇章。它提高了美國人民的士氣，平衡了預算，造就了美國史上最長的經(jīng)濟增長期，充分提高了民眾的就業(yè)率。

成就二：戈爾報告的發(fā)表也是新公共管理運動的一個重大事件。新公共管理是當代社會前進的必然所經(jīng)歷的一個過程，為以后的管理實踐模式做了深厚的積淀。企業(yè)化政府機制的運營、政府由臃腫到精簡，政府層級的重新建構，顧客優(yōu)先理念的確立，以績效考核為基礎的政府的出現(xiàn)等方面創(chuàng)造性的舉措，無疑，無論戈爾報告在新公共管理理論還是實踐模式中都是不可遺忘的一筆。

成就三：在這個時期，戈爾報告的改革理論、改革思維、改革政策的影響，拉丁美洲、亞洲、東歐以至非洲的許多發(fā)展中國家和轉型期的國家處于追趕發(fā)達國家，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的目的，以及受國內矛盾的驅使，也都啟動了相同或相近的各種政策。

（三）戈爾報告的批判

自從戈爾報告的發(fā)展以及新公共管理的出現(xiàn)，便一直受到來自各方面的批評，經(jīng)過總結，主要有以下幾個方面：第一，批評者認為，公共生活中的“顧客”不是簡單的購買商品者，他們是這個國家的人民，是政治的參與者，也是政府的授權人，所以把人民簡單的看成“顧客”是不合理的。而且公共部門作為公共產(chǎn)品的提供者，不可能滿足人民提出的任何要求，而是滿足大多數(shù)人民的公共訴求。第二，批評者認為，政府的公共社會價值是政府存在的基礎，若將公共部門和企業(yè)部門的“逐利價值”混淆，那么就已經(jīng)背離和扭曲了政府部門的社會公益價值。新公共管理的通則論根本性地、錯誤性地忽視了公共行政的最基本的民主政治的“公共性”，而這種做法必然導致公共行政的價值背離社會公益性的本質屬性。而若政府社會公益性的遺失將直接造成政府管理正當性的遺失，最終導致整個公共管理的價值喪失。第三，批評者認為，新公共管理主義本質就是“新泰勒主義”[5]，只是形式上花哨而已，只不過是將其他各個學派的理論融合的升級版而已。

歸根結底，對于這些批評性分析在某些方面是成立的，但并不讓人信服，至少新公共管理為政府改革注入了新的血液。但新公共管理模型已經(jīng)創(chuàng)建起來，人們將朝著更加優(yōu)化新公共管理的方向前進。公共部門人員需要創(chuàng)造新的提供商品的模式和服務方法，為實現(xiàn)狀況的結果負責。他們將進行風險管理而不是回避風險，而回避風險是行政的特征之一。[6]

四、對中國行政改革的啟示

啟示一：我國目前正處在改革的攻堅階段，讓市場發(fā)揮決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用這個度，政府需要正確把握和理解，從而轉變政府職能，創(chuàng)建一個靈便、高效率、清廉的政府形象。目前我國政府部門機構臃腫，官僚作風盛行，管理體制中存在許多詬病，而且存在嚴重的向上而不向下的作風，嚴重損害到了政府的公眾形象，急需進行政府改革，轉變現(xiàn)有的政府職能和政府角色，做人民真正需要的服務者。而戈爾報告的發(fā)表和實行，對于我國市場經(jīng)濟發(fā)展和行政改革的深化，對于處理好政府與市場，以及社會的關系，加強宏觀調控機制，形成促進我國發(fā)展的管理模式，提高政府行政效率都具有巨大的參考價值。

啟示二：有大量財政經(jīng)費的部門以及尋租機會很大的職位，都會成為權力追逐的對象和目標，這是目前我國行政部門中普遍存在的問題，歸根結底，造成這種局面的緣由是因為我國法律體制不健全，不能有效牽制權力的運用過程。目前我國的法治建設往往跟不上經(jīng)濟建設，行政建設的步伐，現(xiàn)存在的許多法規(guī)已經(jīng)不能適應形勢的需要，許多問題甚至無法可依。我國的行政法建設比較落后，這與傳統(tǒng)政府觀念密不可分。這使得行政相對人的權益不能得到保證。戈爾報告中的許多措施是賦予下級政府更多的裁量權，目的是為了提高行政效率，提供更優(yōu)質的服務。在我國行政法制不健全的情況下，容易造成缺乏約束力，政府行為及政府決定有較大的隨意性，追求個人利益的最大化，因此，十八屆四中全會提出依法治國是很有必要的。

啟示三：提倡公共決策民主化，借鑒參與模式。[7]參與模式主要就是強調基層工作人員和人民在公共決策中發(fā)揮的作用。公共決策中的民主主要體現(xiàn)為公民對公共決策的影響和參與，是將公民自己的利益問題轉化為決策問題，或者是在行政決策中能夠發(fā)出自己的聲音，被采納到?jīng)Q策意見中。

啟示四：公共服務部門中推行競爭機制，值得借鑒。公共服務是政府為滿足公眾利益需要從事的活動，它是公共行政最直接的價值體現(xiàn)，在此意義上，公共服務中的民主不應該成為主觀上的障礙，適當引入競爭機制有利于提高行政效率，改變官僚式作風，更切近和滿足人民的利益。

總言而之，由一個國家得行政環(huán)境歸納出來的管理模式，不可能馬上得以普遍實行，或者照搬到另外一個國家行政環(huán)境中。一個理論或一種管理模式，必須要因地制宜，與實際情況相結合，因此建立和改革中國的行政體制就必須立足中國國情，以開放姿態(tài)吸收國外的先進管理思想，有選擇的吸收利用，建立起適應中國國情的行政管理。（作者單位：陜西師范大學政治經(jīng)濟學院）

參考文獻：

[1] 楊博，謝光遠：論“公共價值管理”：一種后新公共管理理論的超越與限度[J].政治學研究， 2014，（5）：22-26.

[2] 周曉麗：新公共管理：反思、批判與超越——兼評新公共服務理論[J].公共管理學報， 2005，（5）：52-53.

[3] 陳振明：評西方的“新公共管理范式”[J].中國社會科學， 2000，（11）：9-11.

[4] 黃健榮，楊占營：新公共管理批判及公共的價值根源[J].中國行政管理， 2004，（2）：25-27.

[5] 譯周敦仁：（美）戴維.奧斯本、特德蓋布勒：改革政府[M].上海譯文出版社，2006 .

[6] 張國慶：公共行政學（第三版）北京：北京大學出版社 ，2008.