普遍建立法律顧問制度的實(shí)踐與探索*——以江西省為例

江西省司法廳課題組

普遍建立法律顧問制度的實(shí)踐與探索*——以江西省為例

江西省司法廳課題組

我國法律顧問制度是隨著法治建設(shè)的進(jìn)步而不斷發(fā)展完善的?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出的“普遍建立法律顧問制度”，既是推進(jìn)全面依法治國的重要舉措，也是推動(dòng)形成全社會(huì)辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境的具體行動(dòng)。

一、江西省法律顧問制度的現(xiàn)狀及問題

（一）法律顧問制度的現(xiàn)狀

1. 推進(jìn)黨委政府法律顧問制度，提升依法執(zhí)政、依法行政工作水平。一是省領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)率先建立法律顧問制度。2014年7月，江西省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于組建江西省法律顧問團(tuán)的通知》，同時(shí)出臺了省法律顧問團(tuán)工作規(guī)則，組建省法律顧問團(tuán)。顧問團(tuán)由省內(nèi)法律專家、執(zhí)業(yè)律師等24人組成，司法廳廳長、副廳長分別兼任團(tuán)長、副團(tuán)長，專門為省領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)（省委、省人大及其常委會(huì)、省政府、省政協(xié)）重大決策提供法律專業(yè)咨詢服務(wù)。為規(guī)范顧問團(tuán)工作，提高服務(wù)質(zhì)量，省法律顧問團(tuán)辦公室制定了《江西省法律顧問團(tuán)承辦事項(xiàng)集體討論制度（試行）》《江西省法律顧問團(tuán)受理事項(xiàng)辦法（試行）》《江西省法律顧問團(tuán)成員承辦事項(xiàng)的辦法及流程（試行）》《江西省法律顧問團(tuán)成員工作業(yè)績考核辦法（試行）》等工作制度。自成立以來，省法律顧問團(tuán)成員參加了省委、法治江西建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組織的征求意見會(huì)6次，為省委辦公廳擬出臺的6件重要規(guī)范性文件和省政府法制辦6件地方性法規(guī)提供法律論證，代理省政府行政復(fù)議辦公室2件行政復(fù)議案件，參加省人大組織的立法論證會(huì)11次， 3名顧問團(tuán)成員參加了省委政法委組織的省級評查案件活動(dòng)，效果良好。二是深入推進(jìn)三級政府法律顧問制度建設(shè)。江西省政府法制辦、省司法廳、省編辦、省財(cái)政廳制定《關(guān)于建立政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見》（贛府法辦字〔2015〕45號），將健全政府法律顧問制度作為普遍建立法律顧問制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在各級黨委、政府的重視下，截至目前，全省11個(gè)設(shè)區(qū)市、100個(gè)縣（市、區(qū)）黨政機(jī)關(guān)均已建立法律顧問制度，1530個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、781個(gè)設(shè)區(qū)市黨政機(jī)關(guān)、4982個(gè)縣直部門建立了法律顧問制度，分別占單位總數(shù)的99.74%、99.62%、97.51%。其中，南昌、宜春、吉安市全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立法律顧問制度；鷹潭市全部縣（市、區(qū)）、市直部門建立法律顧問制度。省司法行政機(jī)關(guān)做好表率，帶頭建立法律顧問制度，2014年8月，江西省司法廳印發(fā)了《關(guān)于在全省司法行政系統(tǒng)普遍建立法律顧問制度的通知》。2014年底，全省司法行政系統(tǒng)133個(gè)單位已經(jīng)全部聘請了法律顧問。在服務(wù)保障社會(huì)公正、促進(jìn)社會(huì)誠信、維護(hù)社會(huì)秩序“三大重點(diǎn)任務(wù)”中，法律顧問積極跟進(jìn)，通過介入重要立法活動(dòng)、重大決策事項(xiàng)、疑難矛盾糾紛，當(dāng)好參謀助手。近兩年來，全省法律顧問參與重大決策法律咨詢、服務(wù)6400余件，審查規(guī)范性文件和合同草案7200余件，參與重大矛盾糾紛調(diào)解4100余件，參與重大信訪案件處理3100余件，開展較大型法治宣傳活動(dòng)5600余次。

2.引導(dǎo)企事業(yè)單位建立法律顧問制度，助推企事業(yè)單位健康發(fā)展。一是全力推進(jìn)國有企業(yè)法律顧問制度。截至2015年10月，省出資監(jiān)管企業(yè)及其子公司實(shí)行法律顧問制度的企業(yè)達(dá)到40家（出資監(jiān)督管企業(yè)18家，重點(diǎn)子企業(yè)22家），各企業(yè)共有專職法務(wù)人員118人，具有企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格或法律職業(yè)資格的92人，其中省國資委出資監(jiān)管企業(yè)已基本建立完善的法律顧問制度。二是認(rèn)真做好事業(yè)單位法律顧問工作。2015年6月，江西省教育廳、省司法廳聯(lián)合出臺《關(guān)于全省教育系統(tǒng)建立學(xué)校法律顧問制度的意見》，截至2015年10月，全省95所普通高校均已建立法律顧問制度。衛(wèi)生、文化等系統(tǒng)的事業(yè)單位也紛紛采取多種形式推進(jìn)法律顧問工作。三是成立專業(yè)團(tuán)隊(duì)服務(wù)企業(yè)。組建“百名律師服務(wù)團(tuán)”為非公企業(yè)提供普法宣傳、法律咨詢、法律維權(quán)以及法律會(huì)診等服務(wù)。全省各級司法行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)廣大律師以法企聯(lián)姻、企業(yè)大走訪、為創(chuàng)業(yè)實(shí)體提供定點(diǎn)服務(wù)、與創(chuàng)業(yè)者結(jié)對子開展法律服務(wù)等方式為主要載體，積極服務(wù)企業(yè)健康發(fā)展。

3.探索村（居）社區(qū)建立法律顧問制度，健全公共法律服務(wù)體系。深入推進(jìn)村社區(qū)法律顧問制度。省司法廳于2016年6月召開全省村（社區(qū)）法律顧問工作推進(jìn)會(huì)，省法治江西建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省司法廳、省財(cái)政廳、省民政廳于2016年7月聯(lián)合出臺《關(guān)于建立村（社區(qū)）法律顧問工作制度的意見》，加快推進(jìn)村（社區(qū)）法律顧問工作。截至目前，全省17077個(gè)村、居（社區(qū)），有8351個(gè)建立了法律顧問制度，建成率為49%。萬年縣探索開展“一村一顧問”工作，每名律師擔(dān)任2～3個(gè)村居法律顧問，各駐村（居）律師經(jīng)常深入村居了解情況，掌握群眾訴求，每月至少到村居服務(wù)一天（不少于8小時(shí)），義務(wù)為村（居）開展法制宣傳、提供法律咨詢。江西紅陽光律師事務(wù)所律師9名律師與南昌市東湖區(qū)滕王閣街道9個(gè)社區(qū)結(jié)對,成為社區(qū)居民的“法治娘舅”。新余市試點(diǎn)設(shè)立“法律診所”志愿服務(wù)站，招募18名執(zhí)業(yè)律師組成法律服務(wù)志愿者，進(jìn)駐全市各社區(qū)“法律診所”志愿服務(wù)站，常年定期定點(diǎn)（每周六上午9:00-11:00）為來訪群眾提供法律咨詢和進(jìn)行法律宣傳教育，給社區(qū)群眾送去最實(shí)惠的法律大餐，打通法律服務(wù)最后一公里。

（二）普遍建立法律顧問制度存在的問題

當(dāng)前，我省普遍建立法律顧問制度工作穩(wěn)步推進(jìn)，法律顧問通過介入重要立法活動(dòng)、重大決策事項(xiàng)、疑難矛盾糾紛、企業(yè)經(jīng)營管理和公民個(gè)人生活，發(fā)揮了積極作用。但在推進(jìn)過程中，普遍建立法律顧問制度還面臨著一些困難和問題。

第一，社會(huì)整體法治意識有待進(jìn)一步提高。近年來，伴隨著法治建設(shè)的進(jìn)程，全社會(huì)的法治意識不斷增強(qiáng)。但必須看到，在法律顧問領(lǐng)域，“有事找律師”的習(xí)慣還沒有建立，對法律顧問制度的價(jià)值和作用的認(rèn)識還不到位。這在某種程度上影響了普遍建立法律顧問制度的全面推進(jìn)。2014年，全省內(nèi)資企業(yè)40.1萬家，但律師和基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任企業(yè)法律顧問僅有9856家，占比2.5%。

2012～2014年全省內(nèi)資企業(yè)與聘請法律顧問比較圖（單位：家）

第二，法律顧問的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。少數(shù)單位存在對法律顧問“顧而不問”“聘而不用”的情況。一是一些行政人員因害怕擴(kuò)大法律顧問工作范圍會(huì)給自己造成不必要的麻煩，而往往將法律顧問工作局限在為政府提供法律咨詢、參與行政復(fù)議及行政訴訟等一些簡單、傳統(tǒng)法律服務(wù)事項(xiàng)上。二是極少數(shù)行政人員把普遍建立法律顧問制度當(dāng)作提高政績的手段，把實(shí)施法律顧問制度簡單地等同于出臺一個(gè)法律顧問文件，常常出現(xiàn)“雷聲大雨點(diǎn)小”的現(xiàn)象，法律顧問制度流于形式。三是部分企事業(yè)單位聘請法律顧問是為了所謂的“面子”，覺得那么大規(guī)模的單位沒有一個(gè)法律顧問有點(diǎn)說不過去。少數(shù)企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對法律顧問抱有戒心，擔(dān)心法律顧問泄露企業(yè)商業(yè)秘密。四是一些單位領(lǐng)導(dǎo)輕視法律顧問的作用，認(rèn)為法律顧問就是打官司，擔(dān)任法律顧問也就是在必要時(shí)充當(dāng)一下“消防員”的角色，被動(dòng)的提供一些法律服務(wù)，限制了法律顧問專業(yè)性的有效發(fā)揮。

第三，法律顧問隊(duì)伍素質(zhì)有待進(jìn)一步提升。我省律師和基層法律服務(wù)工作者等法律服務(wù)隊(duì)伍偏弱，少數(shù)法律服務(wù)人員綜合素質(zhì)不高，難以適應(yīng)普遍建立法律顧問工作需要。一是法律服務(wù)隊(duì)伍規(guī)模難以滿足法律顧問市場需求。江西省現(xiàn)有11個(gè)設(shè)區(qū)市、100個(gè)縣（市、區(qū)）、1395個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處），近3000個(gè)省、市、縣三級政府職能部門，1.7萬個(gè)社區(qū)和行政村，還有幾十萬個(gè)企事業(yè)單位，而2015年度我省的執(zhí)業(yè)律師和基層法律服務(wù)工作者加起來僅有6000余人，若全面推進(jìn)法律顧問制度建設(shè)，法律服務(wù)隊(duì)伍規(guī)模將難以滿足實(shí)際需求。二是法律服務(wù)人員綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。法律顧問工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，擔(dān)任法律顧問應(yīng)當(dāng)具備較高的法律知識、專業(yè)水準(zhǔn)，要求有較強(qiáng)的執(zhí)業(yè)能力及豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，這就對法律服務(wù)人員擔(dān)任法律顧問所應(yīng)當(dāng)具有的綜合素質(zhì)提出了高要求。如，江西省懂外語、懂經(jīng)濟(jì)、懂外貿(mào)的高端律師人才極度缺乏，2015具有碩士或雙學(xué)士以上學(xué)歷的只有400余人，能以外語為工作語言的律師人才更是缺乏。三是律師業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾突出。南昌、贛州律師占江西省律師的51%，業(yè)務(wù)收入占全省的40.3%，我省縣區(qū)律師無論是人員數(shù)量還是業(yè)務(wù)收入所占比例都不到20%，還有20多個(gè)縣僅有一家律師事務(wù)所，部分縣區(qū)長期沒有新律師加入，斷層較為嚴(yán)重，縣區(qū)法律顧問人員較少與法律顧問需求量大的矛盾較為突出。

2014年各設(shè)區(qū)市律師人數(shù)一覽表（單位：人）

2014年各設(shè)區(qū)市基層法律服務(wù)工作者人數(shù)一覽表（單位：人）

第四，法律顧問工作保障水平有待進(jìn)一步提高。一是總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)不夠明確具體，從目前實(shí)踐來看，還主要停留在地方和基層探索的層面，客觀上制約了法律顧問制度的普遍建立和作用發(fā)揮。二是執(zhí)業(yè)環(huán)境有待加強(qiáng)。部分顧問單位不能提供基本的辦公條件，法律顧問查閱有關(guān)文件資料困難，極少數(shù)法律顧問在履行顧問職責(zé)時(shí)得不到應(yīng)有的安全保障。同時(shí)，法律服務(wù)市場不夠規(guī)范，法律服務(wù)人員執(zhí)業(yè)權(quán)利得不到應(yīng)有的保障，法律服務(wù)人員執(zhí)業(yè)權(quán)益保障有待進(jìn)一步加強(qiáng)。三是經(jīng)費(fèi)保障有待加強(qiáng)。雖然江西省《關(guān)于在全省普遍建立法律顧問制度的意見》中明確“落實(shí)法律顧問工作經(jīng)費(fèi)，法律顧問按服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量領(lǐng)取服務(wù)報(bào)酬，并由聘用單位報(bào)銷差旅費(fèi)用等，法律顧問經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)務(wù)預(yù)算”。但實(shí)踐中，由于沒有建立明確的法律顧問經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，部分單位法律顧問費(fèi)用較低，甚至有極個(gè)別單位把法律顧問工作當(dāng)成律師的公益活動(dòng)。部分顧問律師特別是社會(huì)執(zhí)業(yè)律師的工作量與顧問費(fèi)用明顯不對等，一定程度上挫傷了法律顧問的工作積極性。

二、普遍建立法律顧問制度的目標(biāo)和主要任務(wù)

普遍建立法律顧問制度的目標(biāo)應(yīng)由黨委政府主導(dǎo)、有關(guān)單位積極參加，以建立法律顧問制度為抓手，建立覆蓋省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府及其部門和國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、村（居）民委員會(huì)組織的法律顧問網(wǎng)絡(luò)，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公眾法律需求相適應(yīng)的法律服務(wù)體系。

（一）黨委、政府法律顧問制度的目標(biāo)和主要任務(wù)

目標(biāo)：通過3年努力，實(shí)現(xiàn)法律顧問制度在黨委、政府及其部門的全覆蓋。推動(dòng)法律顧問介入各級黨委、政府執(zhí)政決策、行政執(zhí)法等各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，推進(jìn)黨委依法執(zhí)政、政府依法行政，實(shí)現(xiàn)法治江西。

主要任務(wù)：1．加快推進(jìn)法律顧問制度在各級黨委、政府的全覆蓋。目前，江西省11個(gè)設(shè)區(qū)市、100個(gè)縣黨政機(jī)關(guān)已全部建立了法律顧問制度。但各市、縣級黨政部門建立法律顧問制度進(jìn)度不平衡，有的市、縣對執(zhí)法部門建立法律顧問制度工作比較重視，而對在黨委、政府部門普遍建立法律顧問制度重要性認(rèn)識不足，加上經(jīng)費(fèi)保障等方面限制，導(dǎo)致工作進(jìn)展離我省3年全覆蓋目標(biāo)還有較大差距。各級黨委、政府要進(jìn)一步引導(dǎo)各黨政部門通過外聘律師或建立公職律師制度等多種形式，進(jìn)一步加大推進(jìn)力度。2．充分發(fā)揮法律顧問服務(wù)黨委、政府依法執(zhí)政行政的職能作用。江西省的黨委、政府法律顧問職責(zé)主要包括九個(gè)方面：對重大行政決策、重大決定提供合法性、合理性審查意見或進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評估；對規(guī)范性文件草案進(jìn)行合法性、合理性審查或法律論證并提供法律意見和建議；為對外交往和重大項(xiàng)目洽談中涉及的重要法律問題提供咨詢、論證意見；起草或協(xié)助起草、修改、審查行政合同、協(xié)議以及其他法律事務(wù)文書；代理訴訟、仲裁和其他非訴法律事務(wù)，維護(hù)黨委、政府的合法權(quán)益；參與重大、疑難行政復(fù)議案件的處理并提供法律意見、建議；參與重大、疑難涉法信訪問題的接待和協(xié)助辦理工作，提供法律咨詢服務(wù)；協(xié)助開展法律知識教育培訓(xùn)和法制宣傳工作；承辦黨委、政府交辦的其他涉法事務(wù)。

（二）企業(yè)法律顧問制度的目標(biāo)和主要任務(wù)

目標(biāo)：以進(jìn)一步健全完善企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制為核心，通過推動(dòng)企業(yè)建立法律顧問制度提高依法治企的能力水平。

主要任務(wù)：1.服務(wù)企業(yè)依法治理。依法治企是市場經(jīng)濟(jì)的需要，也是企業(yè)管理能力和管理水平現(xiàn)代化的基本要求。企業(yè)管理層在企業(yè)治理過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。一旦企業(yè)管理層漠視法律風(fēng)險(xiǎn)，看法、判斷失誤或者違反法律法規(guī)經(jīng)營管理，將會(huì)給企業(yè)帶來無法挽回的損失。法律顧問通過參與企業(yè)經(jīng)營管理和決策，提出法律意見，為企業(yè)依法規(guī)范管理提供可靠的法律支撐。2.健全完善法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。企業(yè)的經(jīng)營管理涵蓋并購合作、重組整合、項(xiàng)目投資、員工管理、知識產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密保護(hù)等多個(gè)方面，時(shí)時(shí)刻刻面臨著法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，健全完善法律風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制是企業(yè)建立法律顧問制度的核心目標(biāo)。一是建立法律風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防機(jī)制。在企業(yè)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和重大經(jīng)營管理決策前，引入法律顧問法律審查機(jī)制，將法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)在前，化解在前；二是建立法律顧問的事中控制機(jī)制。法律顧問參與到企業(yè)業(yè)務(wù)流程和經(jīng)營管理活動(dòng)中，梳理識別操作過程中可能隨時(shí)出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)；三是建立法律顧問的事后救濟(jì)機(jī)制。對于企業(yè)面臨的法律問題和法律糾紛，法律顧問通過代理訴訟、仲裁、調(diào)解等形式維護(hù)企業(yè)合法利益。3。維護(hù)國有資產(chǎn)安全。國有企業(yè)改革是事關(guān)企業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的重大決策事項(xiàng)。目前我省國企改制重組正在有序進(jìn)行，如何避免因企業(yè)改革工作中出現(xiàn)因違法違規(guī)決策或經(jīng)營不善造成的國有資產(chǎn)流失，保護(hù)國有資產(chǎn)安全是法律顧問的重要職責(zé)。法律顧問參與到國有企業(yè)改革全過程，通過參與決策、監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行、處理可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，依法保護(hù)國有資產(chǎn)出資人的合法權(quán)益，維護(hù)國有資產(chǎn)安全。

（三）村居法律顧問制度的目標(biāo)和主要任務(wù)

目標(biāo)：通過法律顧問為村、居（社區(qū)）基層群眾提供各類法律服務(wù)，將法律服務(wù)、法治宣傳與促進(jìn)村、居（社區(qū)）依法管理相結(jié)合，使廣大基層組織和人民群眾法治意識不斷增強(qiáng)，依法維權(quán)能力不斷提高，從而促進(jìn)村、居（社區(qū)）和諧穩(wěn)定發(fā)展。

主要任務(wù)：1.積極開展法治宣傳教育、培育法治文化。法律顧問通過開展以案釋法等群眾喜聞樂見的活動(dòng)進(jìn)行有針對性的法治宣傳教育，在潛移默化中樹立并養(yǎng)成群眾的法治觀念，在村、居（社區(qū)）群眾中培育辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治文化氛圍。2.化解矛盾糾紛，提高依法管理的水平。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，村、居（社區(qū)）矛盾糾紛呈現(xiàn)復(fù)雜性和艱巨性的特點(diǎn)，老百姓傳統(tǒng)文化價(jià)值理念的局限，很多群眾不愿意“對簿公堂”，訴訟的司法形式并不能解決所有的矛盾糾紛。法律顧問秉著“以和為貴”“禮先法后”的原則，動(dòng)之以情、曉之以理，用通俗易懂的方式進(jìn)行調(diào)解，既化解了矛盾，又不傷感情，從而維持公序良俗。3.提高村、居（社區(qū)）依法管理水平。村、居（社區(qū)）作為基層自治組織，一舉一措都直接關(guān)系廣大群眾的根本利益。如村、居（社區(qū)）集體資產(chǎn)的管理、村、居（社區(qū)）集體企業(yè)的經(jīng)營管理、村、居（社區(qū)）征地拆遷工作、集體土地的流轉(zhuǎn)都可以直接找法律顧問咨詢法律意見，實(shí)現(xiàn)村、居（社區(qū)）重要決策可以足不出戶，請法律顧問“把脈”，提高村、居（社區(qū)）依法管理的水平。

三、充分發(fā)揮普遍建立法律顧問制度的作用

普遍建立法律顧問制度是一項(xiàng)全新的制度設(shè)計(jì)，更是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。要通過提升認(rèn)識、健全制度、強(qiáng)化保障等方式，以強(qiáng)化法律顧問作用的有效發(fā)揮作為重要抓手，不斷推動(dòng)普遍建立法律顧問制度。

（一）強(qiáng)化全社會(huì)樹立法治意識，提高對普遍建立法律顧問制度的思想認(rèn)識

要深入開展法治宣傳教育，注重對法治理念、法治思維和法治信仰的培育,通過多種形式和途徑,弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神,培育社會(huì)主義法治文化,使人民群眾充分相信法律、自覺運(yùn)用法律,形成遇事找法、解決問題靠法的行為習(xí)慣。

要推動(dòng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部、國家公職人員帶頭運(yùn)用法治思維、法治方式管理一切社會(huì)事務(wù)，為全社會(huì)作出示范、樹立標(biāo)桿。完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法守法用法考評機(jī)制，把依法決策、依法管理、依法辦事能力和個(gè)人遵守黨紀(jì)國法的情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部年終綜合考評的重要內(nèi)容。

要加強(qiáng)普遍建立法律顧問制度的宣傳。通過各種渠道和途徑，廣泛宣傳普遍建立法律顧問制度的重要意義，宣傳法律顧問制度在推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)中的重大作用，使公民、法人和其他組織提高對法律顧問的重視程度，逐步實(shí)現(xiàn)運(yùn)用法治思維和法治方法化解社會(huì)矛盾，持續(xù)展示法律顧問的作用和價(jià)值，增強(qiáng)全社會(huì)對法律顧問工作重要性的認(rèn)識。

（二）推動(dòng)頂層制度設(shè)計(jì)，把普遍建立法律顧問制度納入總體規(guī)劃

實(shí)踐中，通過黨委政府的高位推進(jìn)，是推進(jìn)普遍建立法律顧問制度的有效方法和路徑。從江西省來看，《中共江西省委關(guān)于全面推進(jìn)法治江西建設(shè)的意見》提出，“普遍建立法律顧問制度。建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的政府法律顧問隊(duì)伍。完善和推廣建立法律顧問團(tuán)制度。各級黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師或聘請法學(xué)專家、學(xué)者、律師擔(dān)任法律顧問，推動(dòng)律師和法律工作者擔(dān)任村（居）等基層組織法律顧問。鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立公司律師。加快實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位和村（居）委會(huì)法律顧問制度全覆蓋?！笔∥k公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在全省普遍建立法律顧問制度的意見》明確要求，“通過2至3年的努力，形成覆蓋省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府及其部門和國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、村（居）民委員會(huì)組織的法律顧問網(wǎng)絡(luò)。其中，2014年底，省、市、縣（市、區(qū)）三級黨政機(jī)關(guān)全面建立法律顧問制度；2015年底，黨委政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國有企事業(yè)單位普遍建立法律顧問制度；2016年底，實(shí)現(xiàn)法律顧問制度在全省黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位和村（居）委會(huì)全覆蓋?！闭鞘∥≌母呶煌苿?dòng)，江西省普遍建立法律顧問制度才得以快速發(fā)展，進(jìn)入快車道。要深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，將普遍建立法律顧問制度納入法治建設(shè)的重要內(nèi)容，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、高位推動(dòng)，加快法律顧問制度立法步伐，為推進(jìn)普遍建立法律顧問制度提供法制保障和政策支撐。

（三）強(qiáng)化工作機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)普遍建立法律顧問制度落實(shí)

1.建立遴選機(jī)制，嚴(yán)格法律顧問的任職條件和選聘程序。一是在任職資格方面。選聘不同類型的法律顧問有不同的要求，但應(yīng)設(shè)立基本條件。如，江西省《關(guān)于在全省普遍建立法律顧問制度的指導(dǎo)意見》對擔(dān)任法律顧問的基本條件提出了明確要求，“遵守憲法法律，擁護(hù)黨的路線方針政策，有強(qiáng)烈的法律意識、大局意識和社會(huì)責(zé)任意識；具有良好的品行修養(yǎng)和職業(yè)道德操守；受過系統(tǒng)的法學(xué)專業(yè)知識教育，熟悉聘任單位所涉業(yè)務(wù)的法律法規(guī)，在行業(yè)內(nèi)有一定的專業(yè)影響力；具有履行法律顧問職責(zé)的良好體質(zhì)和心理素質(zhì)；黨政機(jī)關(guān)不得聘請受過處分、處罰或有不良行為記錄的律師、法學(xué)專家、基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任法律顧問?！倍窃谶x聘程序方面。不同的單位可以采取不同的選聘方式和程序。如，江西省《關(guān)于在全省普遍建立法律顧問制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，法律顧問由聘任單位采取定向邀請、公開選聘和行業(yè)推薦、個(gè)人申報(bào)等方式，按照法律顧問基本條件擇優(yōu)聘任。但對于黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位而言，由于其聘用法律顧問的費(fèi)用為政府財(cái)政資金，法律服務(wù)等公共服務(wù)將普遍納入政府采購范圍，應(yīng)通過招標(biāo)等公開程序選聘，增加選聘透明度。同時(shí)，對違反有關(guān)規(guī)定，不能按協(xié)議履行職責(zé)的法律顧問，要建立并暢通退出機(jī)制。

2.建立工作參與機(jī)制。法律顧問工作職責(zé)必須法定化，顧問工作必須量化，且能依法參與顧問工作。各地推進(jìn)普遍建立法律顧問制度過程中，都對法律顧問的職責(zé)作了規(guī)定，但具體到各單位工作實(shí)際，不是所有的涉法事務(wù)都需要法律顧問的參與。一般來說，法律顧問工作職責(zé)可考慮確保“四個(gè)介入”：一是介入地方立法。就是各級人大、黨政機(jī)關(guān)在地方性法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件的起草、審議過程中，要注重發(fā)揮法律顧問的作用。這是法律顧問最重要的職責(zé)。二是介入重大決策。就是黨政機(jī)關(guān)在作出重大決策前，要充分聽取法律顧問的意見建議。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》也明確要求，要“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”。三是介入重點(diǎn)案件。針對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，如，征地拆遷、環(huán)境污染、集體土地流轉(zhuǎn)等涉及民生和公眾利益的重大問題，應(yīng)該主動(dòng)征求法律顧問的意見，必要時(shí)還應(yīng)要求法律顧問參與。四是介入重要信訪。法律顧問作為獨(dú)立的第三方參與重點(diǎn)信訪案件處理，更容易使信訪當(dāng)事人產(chǎn)生信任感，有利于把涉法涉訴信訪案件導(dǎo)入法律程序，引導(dǎo)老百姓由“信訪不信法”變成“信法不上訪”。與此同時(shí)，在明確法律顧問職責(zé)的基礎(chǔ)上，要建立法律顧問工作操作規(guī)程，明確具體操作程序嚴(yán)格按操作規(guī)程辦事，真正做到未經(jīng)法律顧問審查的重大決策不出臺、未經(jīng)法律顧問審查的重要合同不簽訂、未經(jīng)法律顧問審查的法規(guī)性文件不審簽。

3.建立績效考評機(jī)制。要落實(shí)考評工作責(zé)任，科學(xué)設(shè)置考評內(nèi)容，認(rèn)真研究制定考評具體標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新改進(jìn)考評方式，將推進(jìn)普遍建立法律顧問制度情況納入目標(biāo)管理，注重日常跟蹤問效與年底集中考評相結(jié)合，注重考評結(jié)果運(yùn)用，將普遍建立法律顧問制度情況納入法治建設(shè)考評。如，江西省《關(guān)于在全省普遍建立法律顧問制度的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)要制定考核考評辦法，將普遍建立法律顧問制度工作納入法治江西建設(shè)年度目標(biāo)責(zé)任考核體系，嚴(yán)格考核，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。為此，江西省司法廳根據(jù)不同類型單位分別制定了普遍建立法律顧問制度考核辦法，設(shè)計(jì)了年度工作目標(biāo)、考核內(nèi)容、評分標(biāo)準(zhǔn)以及考核方式，明確普遍建立法律顧問制度工作納入全省綜治考核范圍，作為其中一項(xiàng)內(nèi)容，增強(qiáng)各地、各單位對普遍建立法律顧問制度的重視，推動(dòng)工作發(fā)展。

（四）加大保障力度，增強(qiáng)普遍建立法律顧問制度活力

1.落實(shí)組織保障。當(dāng)前，各地普遍建立法律顧問制度的管理體制各不相同。基于法律顧問工作的性質(zhì)和獨(dú)立性要求，宜由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)普遍建立法律顧問制度的牽頭責(zé)任，負(fù)責(zé)法律顧問的聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)、管理，對法律顧問的聘任及工作開展情況進(jìn)行指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督。同時(shí)，要落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化組織保障，建立工作責(zé)任部門。黨群機(jī)關(guān)普遍建立法律顧問制度應(yīng)由各級黨群辦公室（廳）負(fù)責(zé)，政府及其所屬部門普遍建立法律顧問制度應(yīng)由政府法制辦公室負(fù)責(zé)，學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位普遍建立法律顧問制度應(yīng)由其主管部門負(fù)責(zé)，國有企業(yè)普遍建立法律顧問制度應(yīng)由所屬的國資、財(cái)政等主管部門負(fù)責(zé)，村（居）委會(huì)普遍建立法律顧問制度應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)。

2.落實(shí)職業(yè)保障。要保障律師從事法律顧問工作的相關(guān)權(quán)利。一是改善顧問律師的工作環(huán)境，有效落實(shí)律師的辦公場所，為律師配備工作所必須的交通、通信、電腦等硬件設(shè)施。二是要改善律師執(zhí)業(yè)環(huán)境，保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，保障法律顧問工作的順利進(jìn)行。三是顧問律師在參與處理重大突發(fā)、敏感事件及重大群體上訪等矛盾較為沖突的事件中，要保障顧問律師的人身及財(cái)產(chǎn)安全。

3.落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障。經(jīng)費(fèi)問題是影響普遍建立法律顧問制度可持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。要認(rèn)真貫徹中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的意見》（中辦發(fā)[2010]30 號文件）的規(guī)定，“完善律師工作經(jīng)費(fèi)保障政策。建立健全律師擔(dān)任政府法律顧問和從事公益性法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，采用政府購買和財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，對律師擔(dān)任政府法律顧問以及參與信訪、調(diào)解、社區(qū)工作等公益性法律服務(wù)給予必要的補(bǔ)貼。合理確定律師承辦法律援助案件經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?！?按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》 （國辦發(fā)［2013］96 號）文件精神，制定各地《政府向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目目錄》，并將法律顧問等公共法律服務(wù)納入購買目錄。按照市場價(jià)格規(guī)律，尊重市場經(jīng)濟(jì)，不斷提高法律顧問的勞動(dòng)報(bào)酬，調(diào)動(dòng)法律顧問的積極性。

（五）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高法律顧問工作能力和水平

1.努力擴(kuò)大律師等法律顧問隊(duì)伍規(guī)模。將律師等法律服務(wù)行業(yè)發(fā)展納入公共服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃，加大青年律師等法律服務(wù)人員培養(yǎng)力度，出臺扶持律師等法律服務(wù)行業(yè)發(fā)展政策，支持法律服務(wù)業(yè)發(fā)展。推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立公司律師，積極構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍。進(jìn)一步規(guī)范基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)管理，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基層法律服務(wù)改革發(fā)展，建立與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)需求相適應(yīng)的基層法律服務(wù)工作者隊(duì)伍。加大對城鄉(xiāng)、區(qū)域法律服務(wù)資源統(tǒng)籌力度，鼓勵(lì)優(yōu)秀律師事務(wù)所設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，解決基層和欠發(fā)達(dá)區(qū)縣法律服務(wù)人員資源不足問題。

2.強(qiáng)化顧問隊(duì)伍的教育培訓(xùn)。司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)和有關(guān)行業(yè)主管部門要加大對以律師為主等法律顧問的教育培訓(xùn)力度，優(yōu)化業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，著力培養(yǎng)一批既懂政策、懂法律，又深諳國情、熟悉社會(huì)、了解民情的高素質(zhì)法律顧問隊(duì)伍。切實(shí)加強(qiáng)法律顧問工作的規(guī)范和管理，進(jìn)一步加強(qiáng)法律顧問行風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)以忠誠、為民、法治、正義、誠信、敬業(yè)為主要內(nèi)容的職業(yè)道德修養(yǎng)，端正工作理念，提升工作公信力，提高綜合素質(zhì)和服務(wù)能力，確保公正廉潔、服務(wù)到位。同時(shí)，要進(jìn)一步加大對法律顧問人員的監(jiān)管考核工作，制定考核細(xì)則，量化考核指標(biāo)，把法律顧問服務(wù)質(zhì)量作為律師等法律服務(wù)工作人員年度檢查考核的重要內(nèi)容和評先評優(yōu)的重要依據(jù)。

3.建立法律顧問人才庫。通過選拔、推薦等方式，建立由律師、專家、學(xué)者組成的法律顧問人才庫。人才庫是動(dòng)態(tài)的，它可以及時(shí)向社會(huì)公布，供顧問單位從中選聘，或優(yōu)先推薦人才庫中的人員給顧問單位。

（責(zé)任編輯朱騰飛）

*本文系司法部2015年全國司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，項(xiàng)目編號15GH034。