由“六五”普法經(jīng)驗看“七五”普法的重點難點問題——以北京市民法律素質(zhì)評估報告為例

王超軍　鄧錦云（北京市司法局）

由“六五”普法經(jīng)驗看“七五”普法的重點難點問題——以北京市民法律素質(zhì)評估報告為例

王超軍鄧錦云（北京市司法局）

社會指標(biāo)是一種量化的社會研究工具，是描述和評價社會整體及其各方面存在和運行狀況的關(guān)鍵性、具有戰(zhàn)略意義或概括性的度量①朱慶芳、吳寒光：《社會指標(biāo)體系》，中國社會科學(xué)出版社2001年版。。通過市民調(diào)查問卷的形式，科學(xué)設(shè)置評估項目，收集整理實時數(shù)值，可以反映一定區(qū)域或一定階段普法工作狀況，并為下一步工作提供決策依據(jù)。

一、北京市民法律素質(zhì)評估項目背景及概況

（一）項目背景和目的

自2011年起，北京市實施了第六個五年法制宣傳教育規(guī)劃。為檢驗“六五”普法成果，更直觀地體現(xiàn)法治宣傳教育工作成效，同時按照“六五”普法規(guī)劃“健全完善評估指標(biāo)體系，實行年度評估、階段性檢查和五年總結(jié)驗收相結(jié)合的考核辦法”的工作要求，在全市各區(qū)各行業(yè)自查、市領(lǐng)導(dǎo)小組集中檢查的同時，北京市司法局委托北京市社情民意調(diào)查中心對市民法律素質(zhì)狀況進行了調(diào)查和評估。

北京市社情民意調(diào)查中心是北京市統(tǒng)計局下轄事業(yè)單位，負(fù)責(zé)制定本市社情民意調(diào)查工作計劃并組織實施，負(fù)責(zé)社情民意方面統(tǒng)計情況的分析、研究、上報工作。委托市社情民意調(diào)查中心對全體市民進行法律素質(zhì)的抽樣評估調(diào)查，旨在通過社會公眾的視角，了解市民對法律的認(rèn)知、遵守與運用狀況，獲取市民對全市法治宣傳教育工作的評價和需求，以及對法治環(huán)境的感受，全面客觀評價“六五”普法工作成效，總結(jié)經(jīng)驗，查找問題，更好地促進全市法治宣傳教育工作不斷深入開展。

（二）項目方案設(shè)計

1.項目內(nèi)容。核心在于評估北京市民法律素質(zhì)水平以及市民對北京市普法宣傳工作的評價和需求，具體從市民的法律認(rèn)知、法律遵守、法律運用、法律評價、法律關(guān)注五個方面開展調(diào)查（見表1）。

2.項目評分說明。市民法律素質(zhì)水平是一個綜合評分，包括法律認(rèn)知評分、法律遵守評分、法律運用評分三部分，由其中15道題目測算得出。根據(jù)題目的不同類別、答案程度給出相應(yīng)分值，根據(jù)原始分值測算綜合評分，分別得出法律認(rèn)知評分、法律遵守評分、法律運用評分，并換算成百分制評分；將法律認(rèn)知評分、法律遵守評分、法律運用評分加權(quán)平均，得出市民法律素質(zhì)綜合評分。按照上述方法計算全市及各區(qū)不同人群法律素質(zhì)綜合評分。

表1　具體項目內(nèi)容

（三）項目實施控制

1.調(diào)查范圍和對象。調(diào)查范圍是全市十六區(qū)10-70歲居住2年以上人員。調(diào)查對象即法治宣傳教育工作對象，按照“六五”規(guī)劃內(nèi)容包括領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員、青少年、企事業(yè)單位經(jīng)營管理人員、流動人口和社區(qū)（村）居民五類人群。要求調(diào)查人群覆蓋面廣，評價層次豐富。

2.樣本量及配額要求。按照統(tǒng)計學(xué)最小樣本量的比例估計公式，設(shè)定置信水平95%，最大允許抽樣誤差控制在5%，計算可得樣本量n=384。在滿足調(diào)查精度要求的前提下，為保證各區(qū)數(shù)據(jù)可比，各區(qū)樣本量設(shè)定均等，即每個區(qū)樣本量均為400，共6400個樣本。

考慮各類調(diào)查人群的實際情況，以及調(diào)查目的與需求，每個區(qū)完成調(diào)查樣本分布（見表2）：

（四）被訪者基本情況

為使調(diào)查結(jié)果客觀、準(zhǔn)確，調(diào)查對象均為在本區(qū)居住2年以上人員。在被訪者年齡、性別、文化程度、收入等方面做到分布均衡、比例持平。力爭最大程度地體現(xiàn)北京市民的代表性，可以基本反映全市市民的整體法律素質(zhì)水平。

表2　各區(qū)完成調(diào)查樣本配額分布

二、由項目數(shù)據(jù)看北京“六五”普法成效

（一）主要成效

1.市民法律素質(zhì)水平總體提升。調(diào)查結(jié)果顯示，2015年北京市民法律素質(zhì)水平綜合評分為79.71分，比2010年提高5.61分。其中，北京市民法律遵守表現(xiàn)為82.56分；與2010年相比提升了14.06分。較為突出的是，市民對憲法在整個法律體系中的主導(dǎo)地位以及制定其他法律的依據(jù)，有明確的認(rèn)識。88.6%的市民認(rèn)為憲法是我國的根本法，75.8%的市民認(rèn)為任何法律都要以憲法為依據(jù)，分別比2010年提高9.8%和21.9%。

從對象看，領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員和企業(yè)經(jīng)營管理人員法律素質(zhì)保持較高水平，不同人群之間法律素質(zhì)差距縮小。領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員和企業(yè)經(jīng)營管理人員的法律素質(zhì)評價得分均在84分以上，這和三個群體的學(xué)歷和職業(yè)素養(yǎng)直接相關(guān)；青少年、居民和流動人口群體的法律素質(zhì)評分均上升至70分以上，使不同人群之間法律素質(zhì)差距縮小。其中，青少年評分為82.94分，上升了15.42分；城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、流動人口分別為77.87分、77.24分和74.57分，分別上升5.58分、11.17分和7.11分。

從地區(qū)看，各區(qū)法律素質(zhì)水平均有提升，遠(yuǎn)郊區(qū)表現(xiàn)整體好于城區(qū)。其中，密云區(qū)、延慶區(qū)分?jǐn)?shù)最高，分別為82.57分和82.04分；緊隨其后分別為昌平、平谷、豐臺、通州、門頭溝和順義6個區(qū)，評分均在80分以上。縱向看，石景山、密云、延慶、平谷、房山和昌平6個區(qū)提升幅度均在10分以上，地區(qū)之間的差異逐漸變小。

2.市民學(xué)法意愿主動積極，獲取途徑日趨多元化。調(diào)查中，78.6%的被訪市民都表示參加過法治宣傳教育活動，相關(guān)組織單位分別為工作單位（39%）、學(xué)校（29.1%）、所在社區(qū)居（村）委會（26.9%）、新聞媒體機構(gòu)（24.3%）。74.3%的被訪市民認(rèn)為自己對法律知識的了解程度是“了解一些”；有9%認(rèn)為自己“了解很多”法律知識，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中有26.7%的人認(rèn)為自己“了解很多”。這部分被訪市民中，35.8%的人學(xué)習(xí)法律知識是為“提高法律素質(zhì)，規(guī)范個人行為”，31.5%是為“保護自身利益”，10.9%出于“興趣愛好”，說明市民對學(xué)習(xí)法律知識的意愿比較強烈，態(tài)度比較主動。另外27.3%是由于“工作需要”或“合法經(jīng)營”而學(xué)習(xí)法律知識。

對于獲取法律知識的途徑，傳統(tǒng)媒體的作用仍非常明顯，包括電視（85.3%）、報刊/雜志/書籍（27.6%）、廣播（20.7%）；網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力逐漸凸顯，包括網(wǎng)站（26.3%）、微信微博等網(wǎng)絡(luò)平臺（18.3%）；單位組織的形式也是市民法律知識的重要來源，具體為工作單位法治教育活動（14.3%）、學(xué)校教育宣傳（13.8%）、社區(qū)（村）組織的法律活動5.1%。認(rèn)知途徑多元發(fā)展（見表3）。

表3　市民了解法律知識的途徑（N=5332）

3.市民法律運用水平較高，維權(quán)意識增強。

一是市民運用法律途徑多元化，新穎便捷途徑受歡迎。遇到法律問題或自身的合法權(quán)益受到侵害時，市民的選擇多傾向于通過第三方咨詢或解決，包括向律師咨詢（62.7%）、找熟人或朋友幫助或咨詢（40.1%）、找司法部門咨詢或調(diào)解（35.5%）、打法律服務(wù)熱線咨詢（30.8%）；其次是到法院起訴（25.4%）、找有關(guān)政府部門解決（23.5%）。其中，市民的律師代理意識或意愿逐步增強。45.2%的市民認(rèn)為及時請律師介入可以防范風(fēng)險，更有效解決問題；25.8%的市民認(rèn)為律師精通法律程序，可以減少自己的時間和精力投入。兩項比例合計比2010年提高了20.1個百分點。

二是市民運用法律的主動性增強，對法律保護權(quán)益的有效性表示認(rèn)可。七成以上受訪市民會選擇法律手段進行維權(quán)，“法律是保護自己權(quán)益有效手段”為主要動因。調(diào)查中，盡管只有18.7%的受訪市民有過運用法律的經(jīng)歷（包括住房拆遷、消費權(quán)益投訴、勞動糾紛、財產(chǎn)糾紛、離婚等），但是當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時， 71.9%的受訪市民表示會選擇法律的手段（“打官司”）來解決，占絕對優(yōu)勢。

對于運用法律的動因，74.6%的市民都認(rèn)為法律是保護自己權(quán)益的有效手段；表示忍無可忍進而采取法律手段的市民占18%，而被逼無奈被動運用法律手段的比例只有4.6%。主動維權(quán)意識遠(yuǎn)高于被動選擇，說明市民對法律保護合法權(quán)益的效果給予了充分的肯定，這與多年來的法治宣傳是分不開的。

（二）存在問題和不足

1.絕對數(shù)值不理想或者有下降。法律認(rèn)知評分為72.07分；法律運用評分為74.04分。分別下降了2.33分和4.96分。從具體指標(biāo)看，城鄉(xiāng)居民和流動人口的法律認(rèn)知水平相對較差，維權(quán)意識較弱，評分集中在70分上下。與2010年相比，領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員和企業(yè)經(jīng)營管理人員三類人群法律素質(zhì)仍然保持較高水平，但評分與2010年90分以上的高分相比有所下降，下降幅度分別為5.24分、8.45分和6.59分。

2.地區(qū)差異及發(fā)展不均衡依然存在。在法律遵守方面，各區(qū)差異較明顯，最高分與最低分之間相差8.76分。延慶、密云、昌平和豐臺位列前四，評分均在84分以上。在法律應(yīng)用方面，昌平評分最高，為76.25分，比分?jǐn)?shù)最低的區(qū)高4.17分。在法律認(rèn)知方面，各區(qū)縣的差異也較明顯，最高分與最低分之間相差7.31分。

部分市民對法律的認(rèn)知還存在一定的誤區(qū)或偏差。比如一些市民對律師的工作持否定態(tài)度，不選擇律師的理由分別為：“律師代理費太高，一般老百姓請不起”（16.2%）；“請律師也要是熟人介紹，不然不放心質(zhì)量”（8%）；“律師服務(wù)是商業(yè)行為，他們以賺錢為目的，一般情況下沒必要請”（4.8%）。近三成市民對運用法律有顧慮，維權(quán)成本高是最大障礙。

3.最后必須強調(diào)，調(diào)查評估項目自身的欠缺和不足。首先，評估指標(biāo)涉及價值判斷，受實施主體自我評價以及公正公開的程度影響，數(shù)據(jù)搜集會影響評估的客觀性和準(zhǔn)確性。其次，評估一個社會現(xiàn)象本身有其天然的局限性，必須依靠與方法緊密相關(guān)的特定地區(qū)民主法治的實現(xiàn)程度、普法實踐主體法治思想意識等法治資源和法治基礎(chǔ)，才能實現(xiàn)評估科學(xué)化。最后，客觀上講，評估指標(biāo)本身只是一種科學(xué)計量方法，不具有過多價值評判依據(jù)的內(nèi)容。因此，類似的評估項目更多是工具性、適應(yīng)性、應(yīng)用性的價值取舍。

三、“七五”普法重點難點問題

市民法律素質(zhì)評估報告只是北京市“六五”普法工作成效的一個直觀體現(xiàn)，相關(guān)數(shù)據(jù)分析也從一個側(cè)面證明，隨著社會的發(fā)展進步和市民個體、群體的成長，法治宣傳教育既要繼續(xù)發(fā)揮基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用，又要從解決重點難點問題入手，進一步提高普法宣傳的實效性，實現(xiàn)自身的科學(xué)發(fā)展。

（一）規(guī)劃的制定要做到有的放矢，未雨綢繆。根據(jù)國家“七五”普法的要求結(jié)合北京市工作實際，要高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量編制北京市“七五”普法規(guī)劃。對完善國家工作人員學(xué)法用法制度、健全普法宣傳教育機制、建立以案釋法制度、把法治教育納入精神文明建設(shè)等十八屆四中全會明確的重點任務(wù)，能立即落實的要在規(guī)劃中明確具體措施細(xì)則，不能立即落實的要厘清工作思路，明確主責(zé)部門和具體路線進度，提升規(guī)劃的可操作性。

（二）以機制建設(shè)為抓手，提升法治宣傳工作整體水平。健全落實“誰主管誰負(fù)責(zé)”“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任制。要在政府機關(guān)、社會服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)大廳和服務(wù)窗口增加法治宣傳教育功能，特別是要注重發(fā)揮各級組織、宣傳、文化、教育、流動人口管理等部門以及相關(guān)人民團體、社會組織的職能作用。健全媒體公益普法制度，強化各類媒體尤其是新媒體在普法工作中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，實現(xiàn)法治宣傳全網(wǎng)絡(luò)、全覆蓋、資源共享。

（三）從供給側(cè)入手，以需求為導(dǎo)向，實現(xiàn)靈活的個性化的精準(zhǔn)普法。以大數(shù)據(jù)為支撐，在扎實開展“法律六進”活動的基礎(chǔ)上，結(jié)合北京經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，開展“法律進軍營”“法律進市場”“法律進景區(qū)”“法律進商務(wù)樓宇”等活動，進一步豐富深化載體形式，將法治宣傳教育延伸到百姓的身邊，延伸到群眾的日常生活之中，使更多的對象群體增進法治宣傳教育的參與感和受益感，提升滿意度。

（四）注重社會普法力量建設(shè)。發(fā)揮北京的資源優(yōu)勢，整合全市法學(xué)學(xué)者、精英律師、實務(wù)專家、普法志愿者、法治新聞工作者、文藝工作者等各類資源，重組專家顧問團，建立法官、律師、青春船長三個法律宣講服務(wù)團，結(jié)合“法律六進”活動的延伸創(chuàng)新，把重點法律宣傳、重點對象普法、法治創(chuàng)建等工作任務(wù)串聯(lián)起來，為上述工作開展提供支撐服務(wù)，營造濃厚的法治宣傳氛圍。

（五）完善績效考核，加強對經(jīng)費的管理、監(jiān)督和績效評價。把法治宣傳教育項目列入政府購買服務(wù)目錄，加大政府購買法治宣傳教育服務(wù)的力度。積極利用社會資金開展法治宣傳教育，擴大社會影響。充分發(fā)揮法宣辦的職能作用，加強分類指導(dǎo)，強化督導(dǎo)考核，堅持從嚴(yán)要求，確保法治宣傳教育的各項任務(wù)落到實處，確保法治宣傳教育從“軟任務(wù)”變成“硬指標(biāo)”。

（責(zé)任編輯趙海鷗）