構(gòu)建與完善國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略體系及其實(shí)施對(duì)策

李友華，畢家豪

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱　150030）

構(gòu)建與完善國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略體系及其實(shí)施對(duì)策

李友華，畢家豪

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱150030）

1972～1974年發(fā)生的嚴(yán)重世界性糧食危機(jī)，引起社會(huì)各界關(guān)注。1974年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）提出糧食安全的定義，隨后糧食安全的概念不斷豐富和發(fā)展，我國(guó)將糧食安全上升為國(guó)家安全戰(zhàn)略，構(gòu)建較完整的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略體系框架。從我國(guó)實(shí)際和國(guó)際糧食市場(chǎng)狀況出發(fā)，提出新發(fā)展理念指導(dǎo)中國(guó)糧食安全發(fā)展，依法保護(hù)農(nóng)業(yè)資源、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，加強(qiáng)政策研究、完善糧食安全政策體系等保證國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施的對(duì)策建議。

糧食安全；糧食安全戰(zhàn)略；戰(zhàn)略體系；對(duì)策

一、糧食安全理念及其發(fā)展

糧食安全問題是人口增長(zhǎng)、人地矛盾突顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源約束、自然災(zāi)害與社會(huì)分配不公等因素綜合作用結(jié)果。

（一）糧食安全科學(xué)理念的提出

任何科學(xué)理念的提出，均有其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)歷史背景。糧食安全理念的提出，也有其特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。1972～1974年發(fā)生了最大的世界性糧食危機(jī)，嚴(yán)重威脅人們生命安全和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，1974年聯(lián)合國(guó)根據(jù)不結(jié)盟首腦會(huì)議的倡議，在羅馬召開著名的聯(lián)合國(guó)世界糧食會(huì)議，形成最早的糧食安全理念。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）于1974年11月將糧食安全定義為：“保證任何人在任何時(shí)候，能得到為了生存和健康所需的足夠的食物”，并確定最低安全水平系數(shù)，即當(dāng)年糧食庫存至少相當(dāng)于次年消費(fèi)量的17%～18%。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1983年4月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織重新定義糧食安全為：“確保所有人在任何時(shí)候，既買得到又賣得起其所需基本食物”。1996年11月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織再次定義：“讓所有人在任何時(shí)候均能享受充足的糧食，過上健康、富有朝氣的生活”（肖國(guó)安等，2009）。上述三次糧食安全定義雖有差異，但均強(qiáng)調(diào)數(shù)量問題，同時(shí)指出糧食質(zhì)量和營(yíng)養(yǎng)問題，以及購(gòu)買力和食物的及時(shí)供應(yīng)和供給能力問題。第一、二次定義明確指出是食物，而第三次定義明確了糧食的概念。

20世紀(jì)70年代以后，多數(shù)年份的世界糧食庫存率超過20%，僅1995年糧食庫存率為14%，庫存糧食僅夠食用50天，世界糧食危機(jī)突顯。此時(shí)期（1995年），美國(guó)學(xué)者萊斯特·布朗發(fā)表論文《誰來養(yǎng)活中國(guó)？喚醒小小星球》（郭翔宇等，2010）。文章引起國(guó)內(nèi)廣泛關(guān)注，深入研究中國(guó)糧食安全問題并取得豐碩成果，為糧食安全理論和解決糧食安全問題提出寶貴意見，為黨和政府的決策提供重要依據(jù)。

（二）糧食安全理念的發(fā)展

糧食安全理念和其他理念一樣，有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展、不斷豐富和完善的過程。

1.糧食代替食物

定義中“食物”被“糧食”代替。1974～1983年定義均為“食物”，1996年定義中將“食物”改為“糧食”。糧食是食物的加工原料。計(jì)量較方便，具有同質(zhì)性。畜產(chǎn)品也由糧食轉(zhuǎn)化而成，無糧食就無動(dòng)物產(chǎn)品，用“糧食”代替“食物”更準(zhǔn)確、科學(xué)、清晰。

2.衡量世界糧食安全監(jiān)測(cè)指標(biāo)的提出

世界糧食安全委員會(huì)秘書處依據(jù)糧食期末庫存與價(jià)格關(guān)系、國(guó)際糧食市場(chǎng)變化等因素，考慮全球糧食消費(fèi)與健康等關(guān)系，制定了監(jiān)測(cè)指標(biāo)（郭翔宇，2007）。

3.購(gòu)買力成為糧食安全的重要內(nèi)涵

1983年，時(shí)任世界糧食組織總干事夏德華·薩烏馬對(duì)糧食安全做出更明確、科學(xué)的解釋，認(rèn)為糧食安全即是確保所有人在任何時(shí)期既買得到又買得起其所需基本食品。該解釋主要反映三層內(nèi)涵：一是有一定糧食綜合生產(chǎn)能力，提供有效充足的糧食供給，為此應(yīng)提高和發(fā)展糧食生產(chǎn)能力；二是任何時(shí)間地點(diǎn)均能買到所需糧食；三是增加收入，提高購(gòu)買糧食能力。

4.糧食安全是人類的基本人權(quán)

1996年，聯(lián)合國(guó)糧食組織召開“世界糧食安全問題首腦會(huì)議”，會(huì)上重申“人人均有權(quán)獲得安全、富有營(yíng)養(yǎng)的糧食”，提出在2015年將世界饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良產(chǎn)生率減少50%的目標(biāo)，“糧食安全”問題上升為基本人權(quán)問題，維護(hù)糧食安全即維護(hù)人的生存權(quán)。

5.糧食安全賦予民族文化的新理念

1996年，羅馬召開的糧食安全問題首腦會(huì)議明確指出，糧食安全問題不僅要解決饑餓問題，同時(shí)賦予民族文化新理念，馬德娜等（1996）認(rèn)為，“一直以來糧食安全意味著足夠、安全、營(yíng)養(yǎng)以及文化安全的食品”。國(guó)家無法保障糧食安全，就無法維護(hù)生存權(quán)，無法繼承和傳承民族文化。

二、中國(guó)糧食安全理念的戰(zhàn)略定位

糧食安全戰(zhàn)略定位有一個(gè)發(fā)展過程，是中國(guó)人民解決吃飯問題的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是人們對(duì)糧食安全重要地位認(rèn)識(shí)深化的結(jié)果。

（一）糧食是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)

“民以食為天”。新中國(guó)成立后，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，采取一系列政策和措施，大幅增加糧食生產(chǎn)，提高糧食產(chǎn)量。但糧食短缺問題仍難解決，為保證口糧供給，實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策。在此期間，提出“以糧為綱”口號(hào)?！耙约Z為綱”提法雖不準(zhǔn)確、不科學(xué)，實(shí)施過程中也出現(xiàn)偏差，但不難體現(xiàn)當(dāng)時(shí)對(duì)糧食生產(chǎn)的重視及糧食生產(chǎn)的迫切性。20世紀(jì)60年代初期，黨中央提出“農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)”的重大理論，為農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)快速發(fā)展奠定理論和政策基礎(chǔ)，是糧食安全重要性的體現(xiàn)。

（二）國(guó)家糧食安全觀

國(guó)家糧食安全觀由政府與市場(chǎng)職能界定決定、由政府屬性決定，國(guó)家糧食安全觀是政府維護(hù)國(guó)民生存安全和國(guó)家發(fā)展的必須，是政府基本職能。

2013年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將保障國(guó)家糧食安全放在2014年經(jīng)濟(jì)工作重要任務(wù)的第一位。會(huì)議提出必須實(shí)施“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，將糧食安全提高到戰(zhàn)略層次。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，任何時(shí)候糧食安全這根弦都不能放松。

（三）新的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵

2014年，中央一號(hào)文件提出“完善國(guó)家糧食安全保障體系”“抓緊構(gòu)建新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略”。重申實(shí)施“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，對(duì)新的糧食安全戰(zhàn)略內(nèi)涵作出準(zhǔn)確、科學(xué)的論述。其核心內(nèi)容包括：確保糧食產(chǎn)量，13億人民吃飯主要靠自己，口糧絕對(duì)安全，保證95%以上的自給率；保護(hù)農(nóng)業(yè)自然資源，如土地、水等主要農(nóng)業(yè)資源，守住18億畝耕地紅線，保護(hù)基本農(nóng)田；科技支撐是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的重要內(nèi)容，通過科技創(chuàng)新和新成果推廣應(yīng)用支撐農(nóng)業(yè)與糧食生產(chǎn)的發(fā)展；更關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食品質(zhì)質(zhì)量安全，加強(qiáng)監(jiān)督管理，利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)資源，依據(jù)國(guó)內(nèi)糧食總需求和品種調(diào)劑適度進(jìn)口；進(jìn)一步明確中央與地方，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的責(zé)任與分工，再次強(qiáng)調(diào)省長(zhǎng)“米袋子”責(zé)任制；增強(qiáng)全社會(huì)節(jié)約糧食意識(shí)，對(duì)生產(chǎn)流通消費(fèi)全程推廣節(jié)糧減損的設(shè)備和技術(shù)。

三、構(gòu)建完善國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略體系

實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，須有完整的戰(zhàn)略體系及子戰(zhàn)略體系作保證。但這方面研究較少，有待深入探討?，F(xiàn)提出國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略體系框架（見圖1）。

圖1　國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略體系框架

根據(jù)糧食安全戰(zhàn)略需要，需適時(shí)作出評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)國(guó)家糧食安全度總模型是：

根據(jù)公式可作出總體評(píng)價(jià)，也可評(píng)價(jià)各子戰(zhàn)略。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施提出對(duì)策建議。

四、實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的對(duì)策建議

（一）新發(fā)展理念指導(dǎo)中國(guó)糧食安全發(fā)展

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享是國(guó)家糧食安全發(fā)展的指導(dǎo)思想，是國(guó)家糧食安全發(fā)展應(yīng)遵循的基本原則。制度、體制機(jī)制、科技創(chuàng)新是糧食安全生產(chǎn)的動(dòng)力來源，是糧食穩(wěn)定發(fā)展的客觀要求；協(xié)調(diào)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與糧食品種結(jié)構(gòu)的必要手段，是實(shí)施宏觀調(diào)整的必然要求；綠色發(fā)展是糧食安全的體現(xiàn)，是糧食安全生產(chǎn)與資源環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一，是生態(tài)文明建設(shè)與促進(jìn)糧食安全發(fā)展的內(nèi)在必然。

（二）依法保護(hù)農(nóng)業(yè)資源，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率

依法保護(hù)農(nóng)業(yè)資源，即保護(hù)糧食供給。嚴(yán)守18億畝耕地紅線，不可突破。同時(shí)守住糧食播種面積16億畝的底線。2009年后采用航測(cè)圖片確定耕地面積，較原統(tǒng)計(jì)面積多2億畝左右。因此，再提守住18億畝耕地和16億畝糧食播種面積已無意義。為此，建議堅(jiān)守20億畝耕地紅線和18億畝糧食播種面積底線更合適。同時(shí)，還須特別關(guān)注耕地質(zhì)量問題，防止污染、水土流失及地力下降，依法依規(guī)保護(hù)耕地，特別是13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)更應(yīng)采取有力措施保護(hù)現(xiàn)有耕地，保證糧食安全的基礎(chǔ)。

我國(guó)水資源僅占世界平均水平四分之一。節(jié)約用水，推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高水利用率十分重要，在旱改水過程中，須因地、因時(shí)適度開發(fā)，不能過度開發(fā)地下水，注重可持續(xù)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)政策研究，完善糧食安全政策體系

糧食弱質(zhì)性和糧食本質(zhì)屬性——公共物品屬性，決定糧食生產(chǎn)資源配置不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制，須由政府公共財(cái)政矯正和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，確保糧食生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展和糧食安全（肖國(guó)安等，2009）。適時(shí)研究糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)糧食安全發(fā)展。糧食政策最重要的是糧食收購(gòu)價(jià)格和糧食補(bǔ)貼政策，這是當(dāng)前研究重點(diǎn)，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1.糧食收購(gòu)價(jià)格政策

解放初期，我國(guó)實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易政策，僅通過政府適當(dāng)干預(yù)，實(shí)施國(guó)家、農(nóng)民、消費(fèi)者兼顧的市場(chǎng)價(jià)。1953～1978年主要實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，由政府單方定價(jià)強(qiáng)制性收購(gòu)和銷售，1978～ 1984年，政府大幅提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，縮減統(tǒng)派購(gòu)品種范圍。1985年后，廢除農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度，實(shí)行由政府單方面定價(jià)、具有強(qiáng)制性的農(nóng)產(chǎn)品合同訂購(gòu)制度。1990年起大幅提高糧食銷售價(jià)格，同時(shí)對(duì)糧食實(shí)行最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)。實(shí)行糧食最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)未達(dá)預(yù)期目標(biāo)，多數(shù)情況下，最低保護(hù)價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)格?？偨Y(jié)多年糧食購(gòu)銷價(jià)格實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，采取糧食直補(bǔ)政策，將補(bǔ)貼直補(bǔ)給農(nóng)民。銷售價(jià)格全面開放，隨行就市，市場(chǎng)決定價(jià)格。

2.糧食補(bǔ)貼政策

糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼是當(dāng)今世界各國(guó)普遍采用的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。為鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)，我國(guó)實(shí)施農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，即“三項(xiàng)補(bǔ)貼”。三項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)特別是發(fā)展糧食生產(chǎn)起到積極作用，但也存在一定問題，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展要求及變化的社會(huì)環(huán)境要求。為此，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部決定從2016年起，將“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。這次補(bǔ)貼調(diào)整有以下優(yōu)點(diǎn)：一是明確補(bǔ)貼重點(diǎn)對(duì)象是種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；二是提高補(bǔ)貼對(duì)象精準(zhǔn)度，補(bǔ)貼資金僅用于擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，對(duì)已作為畜牧養(yǎng)殖使用的耕地、林地、成片良田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)征（占）用耕地等改變用途的耕地及長(zhǎng)年拋荒地、“占補(bǔ)平衡”中休耕面積和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的耕地等不再給予補(bǔ)貼；三是有利于提高資金使用效率，更體現(xiàn)“誰多種糧食就優(yōu)先支持誰”，有利于糧食持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展（徐明輝，2016）。改革從2016年開始，應(yīng)跟蹤政策實(shí)效性研究，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善農(nóng)補(bǔ)新政策。

3.目標(biāo)價(jià)格

依據(jù)我國(guó)糧食購(gòu)銷價(jià)格演進(jìn)和糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，解決糧食產(chǎn)量和價(jià)格波動(dòng)最佳方案是實(shí)行糧食價(jià)格支持——目標(biāo)價(jià)格，美國(guó)首先實(shí)施此方式。2016年，我國(guó)將大豆等作物作為改革試點(diǎn)，采用此方式的實(shí)質(zhì)是探索價(jià)補(bǔ)分離。此方式一般對(duì)農(nóng)民有利，有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，促進(jìn)糧食增長(zhǎng)。目標(biāo)價(jià)格是年初政府依據(jù)工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系與市場(chǎng)價(jià)格及生產(chǎn)情況確定，農(nóng)產(chǎn)品（糧食）生產(chǎn)地區(qū)、出售時(shí)期不同，市場(chǎng)價(jià)格不同。因此，價(jià)差補(bǔ)貼較難確定。目標(biāo)價(jià)格尚在試點(diǎn)，實(shí)施時(shí)間較短，有待總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與完善。

依據(jù)我國(guó)糧食生產(chǎn)能力和國(guó)際糧食市場(chǎng)變化，當(dāng)前應(yīng)保持多元價(jià)格體系，逐步形成最低保護(hù)價(jià)、市場(chǎng)價(jià)格和目標(biāo)價(jià)格結(jié)合的三元價(jià)格體系（詹琳，2015）。

（四）推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)

我國(guó)糧食產(chǎn)量每上一個(gè)新臺(tái)階離不開科學(xué)進(jìn)步，是科技創(chuàng)新、科技成果推廣應(yīng)用的結(jié)果。當(dāng)前應(yīng)以科技創(chuàng)新為推動(dòng)力，增加科技研發(fā)投入，提高科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)科技人員積極性，推動(dòng)中國(guó)糧食安全發(fā)展。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是四化進(jìn)程中的短板，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展須以一定規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體為載體，規(guī)模是各種生產(chǎn)要素配置、聚集的體現(xiàn)，一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的各種生產(chǎn)要素合理配置是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要條件，是糧食生產(chǎn)發(fā)展的必要前提，是提高全生產(chǎn)要素效率的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在黑龍江省考查時(shí)指出，糧食安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)“因地制宜推進(jìn)各種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，用規(guī)模經(jīng)營(yíng)提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，增加農(nóng)民收入”。李克強(qiáng)指出，“要堅(jiān)持把保障國(guó)家糧食安全作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要任務(wù)，確保谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”（李克強(qiáng)，2015）。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)和保證，從而實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)，提高國(guó)家糧食安全度。

（五）適度進(jìn)口，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，補(bǔ)充短缺品種和數(shù)量

“適度進(jìn)口”是糧食安全戰(zhàn)略重要內(nèi)容，是合理利用國(guó)際市場(chǎng)與國(guó)外農(nóng)業(yè)資源的重要措施，是保證我國(guó)糧食安全的重要手段。所謂“適度”，“就是一定要把控好糧食進(jìn)口的規(guī)模和節(jié)奏，防范國(guó)際上可能對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的沖擊”（喬金亮，2014）。本文認(rèn)為我國(guó)糧食自給率達(dá)95%以上即可，適度進(jìn)口一些糧食可減少土地資源壓力，可適當(dāng)利用一部分耕地休耕、輪作等，實(shí)現(xiàn)藏糧于地。所謂節(jié)奏即進(jìn)口時(shí)間和品種結(jié)構(gòu)，進(jìn)口時(shí)應(yīng)把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格較低時(shí)期，進(jìn)口糧食結(jié)構(gòu)上是進(jìn)優(yōu)補(bǔ)缺，進(jìn)口一些高端優(yōu)質(zhì)大米、弱筋小麥、大豆等短缺品種，這種調(diào)控是必要的，是對(duì)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)創(chuàng)新。

（六）加大投入力度，加強(qiáng)倉(cāng)儲(chǔ)基本建設(shè)，完善收儲(chǔ)體系

足夠的糧食庫容和先進(jìn)的科學(xué)管理設(shè)備是保證糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國(guó)糧食庫容不足、設(shè)備落后是長(zhǎng)期存在的問題，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)更為凸顯。因此，建議國(guó)家加大投入力度，完善收儲(chǔ)體系。一是增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)政策性收儲(chǔ)主體的投資、擴(kuò)大庫容建設(shè)、增加烘干能力、提高科學(xué)管理設(shè)備投入，從根本上解決糧食收儲(chǔ)矛盾，建議國(guó)家及早下達(dá)年度投資計(jì)劃，同時(shí)減少糧食主產(chǎn)區(qū)地方配套資金比例，減輕糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是深加工企業(yè)建設(shè)糧食儲(chǔ)存?zhèn)}庫，以銷代儲(chǔ)，減輕糧食主產(chǎn)區(qū)庫存壓力；三是推進(jìn)農(nóng)戶科學(xué)儲(chǔ)糧工程建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民儲(chǔ)存一定糧食，擇機(jī)擇價(jià)售糧，緩解國(guó)儲(chǔ)和企業(yè)儲(chǔ)糧壓力，建議中央、省和農(nóng)戶投資比例為5 ? 3 ? 2。

（七）構(gòu)建和完善糧食質(zhì)檢體系，加強(qiáng)品質(zhì)檢驗(yàn)與監(jiān)督，保證糧食安全

糧食生產(chǎn)到糧食上餐桌經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)或部門，應(yīng)監(jiān)管糧食及食品生產(chǎn)全過程。主要從兩方面入手：一是建立符合我國(guó)實(shí)際的質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)體系，盡可能向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)看齊；二是在有關(guān)部門或環(huán)節(jié)設(shè)立質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，依法嚴(yán)格檢驗(yàn)。糧食收購(gòu)環(huán)節(jié)設(shè)立各糧食品種等級(jí)指標(biāo)體系；儲(chǔ)糧環(huán)節(jié)設(shè)立與庫存糧食安全有關(guān)的溫度、濕度、霉變等指標(biāo)；糧食加工環(huán)節(jié)設(shè)立加工品質(zhì)量化指標(biāo)，嚴(yán)防添加劑超標(biāo)等；加工企業(yè)在加工和出廠時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)，保證“舌尖上的安全”。

（八）完善農(nóng)村金融體系，發(fā)揮金融支撐作用，促進(jìn)糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

制定適宜農(nóng)村的金融政策、創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資金優(yōu)化配置，對(duì)調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提高糧食生產(chǎn)效率、實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

1.消除農(nóng)村金融市場(chǎng)壟斷性

我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)受限于國(guó)家信貸體制和金融政策，仍由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成。農(nóng)村金融市場(chǎng)具有一定程度壟斷性，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，資金使用、配置上存在不合理、不科學(xué)問題，有待通過改革創(chuàng)新形成更有活力的金融市場(chǎng)。

2.發(fā)展民間金融機(jī)構(gòu)，完善多元化農(nóng)村金融體系

在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，降低金融市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，讓民間資本以獨(dú)資或股份形式進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)，支持社會(huì)資本參與設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元化市場(chǎng)金融體系，在現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)設(shè)立專門支持糧食生產(chǎn)的部門；建議中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行除經(jīng)營(yíng)糧食收購(gòu)貸款外，投資參與糧食生產(chǎn)項(xiàng)目。

3.制定和完善支撐糧食安全的金融政策體系

糧食安全發(fā)展的金融政策是多方面的，應(yīng)形成一套政策體系。金融政策體系主要由人民銀行制定或牽頭制定，如貸款額度政策、貸款利率政策、貸款期限政策、貸款政府補(bǔ)貼政策、貸款抵押擔(dān)保政策、貸款范圍政策等。建議將糧食生產(chǎn)發(fā)展政策與扶貧開發(fā)政策相結(jié)合，實(shí)施金融精準(zhǔn)化扶貧政策，促進(jìn)糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（九）構(gòu)建國(guó)家糧食安全預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)，確保國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施

做好糧食安全預(yù)警，須做好糧食生產(chǎn)（供給）、需求變化預(yù)報(bào)工作。在此基礎(chǔ)上做好進(jìn)口調(diào)劑，實(shí)現(xiàn)糧食供需基本平衡，確保國(guó)家糧食安全。

1.糧食需求預(yù)測(cè)

糧食需求總量包括口糧、飼料、工業(yè)用糧、種子四方面。影響糧食需求的因素是多方面的，且具有很多不確定因素。預(yù)測(cè)方法也多種多樣，一般采用分類預(yù)測(cè)方法。一是口糧需求預(yù)測(cè)?？诩Z是需求中最基本、最主要的需求，依據(jù)我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)居民口糧需求采用指數(shù)方程預(yù)測(cè)，農(nóng)村居民口糧需求采用線性方程擬合預(yù)測(cè)。二是飼料糧預(yù)測(cè)。隨農(nóng)牧業(yè)發(fā)展及飲食結(jié)構(gòu)變化，對(duì)畜產(chǎn)品需求增加，飼料用糧不斷增加。我國(guó)一般采用龔柏茲方程（即X=K）擬合預(yù)測(cè)飼料用糧。三是種子用糧預(yù)測(cè)。種子是農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)不可缺少的生產(chǎn)資料，種子用糧一般較穩(wěn)定，我國(guó)一般采用線性方程疊加三角函數(shù)方程擬合預(yù)測(cè)。四是工業(yè)用糧預(yù)測(cè)。工業(yè)用糧相對(duì)穩(wěn)定，我國(guó)主要采用線性方程預(yù)測(cè)。

2.糧食供給預(yù)測(cè)

糧食總供給量實(shí)際上是國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)量加純進(jìn)口量，再加庫存儲(chǔ)備量。影響國(guó)內(nèi)糧食總產(chǎn)量因素很多，主要包括播種面積、單產(chǎn)、糧食價(jià)格、政策補(bǔ)貼、市場(chǎng)供求、自然災(zāi)害等。預(yù)測(cè)方法多樣，由于近期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策穩(wěn)定、科技支撐力度大、各項(xiàng)改革有效、糧食產(chǎn)量波動(dòng)較小、糧食總產(chǎn)連續(xù)十二年增長(zhǎng)，因此短時(shí)期內(nèi)預(yù)測(cè)可采用線性方程擬合預(yù)測(cè)。

3.糧食安全預(yù)警模型

警情、警源、警兆、警度是構(gòu)成預(yù)警的四要素。在預(yù)警評(píng)價(jià)分析前，須掌握預(yù)警四要素。我國(guó)學(xué)者對(duì)糧食安全預(yù)警研究較多，主要研究如下。

劉明等（1993）提出“糧食趨勢(shì)產(chǎn)量增長(zhǎng)率預(yù)警模型”；顧煥章等（1995）提出“糧食供求預(yù)警模型”；朱澤（2004）借鑒前人研究基礎(chǔ)上，提出“糧食安全系數(shù)預(yù)警模型”；李志強(qiáng)等（1998）提出“景氣分析預(yù)警模型”；李玉珠等（1997）提出“糧食定期波動(dòng)預(yù)警模型”；梅方權(quán)等（1998）在國(guó)家自然科學(xué)基金“九五”重點(diǎn)項(xiàng)目研究中提出“糧食安全綜合預(yù)警模型”。

《中國(guó)糧食安全報(bào)告》在上述六種預(yù)警模型基礎(chǔ)上，分析各預(yù)警模型優(yōu)缺點(diǎn)，提出“動(dòng)態(tài)平衡預(yù)警模型”（肖國(guó)安等，2009）。

（十）做好宣傳教育，完善法律法規(guī)，減少糧食損耗和浪費(fèi)

資料顯示，僅糧食加工過度追求精、細(xì)、白外觀要求，每年糧食損失150億斤以上。為節(jié)約糧食、減少損失、保證國(guó)家糧食安全，提出以下建議。

1.加強(qiáng)節(jié)糧減損宣傳教育

糧食來之不易，應(yīng)將節(jié)糧減損提高至國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)。勤儉節(jié)約是中華民族美德，應(yīng)開展全方位多層次思想政治教育，并將其列為中小學(xué)生品德教育內(nèi)容。

2.建立健全節(jié)糧減損制度

依據(jù)規(guī)章制度對(duì)糧食從生產(chǎn)到餐桌各環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，保證糧食減損至最小程度。監(jiān)管主要環(huán)節(jié)包括糧食收獲、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工階段。谷物加工不應(yīng)過度追求外觀形象，應(yīng)從營(yíng)養(yǎng)、健康角度出發(fā)，制定科學(xué)的農(nóng)產(chǎn)品加工標(biāo)準(zhǔn)。提高飼料用糧利用效率，降低肉、奶、蛋飼料比。建立和完善糧食安全法規(guī)，依法治理各種糧食損失浪費(fèi)事件。

[1]肖國(guó)安,王文濤.中國(guó)糧食安全報(bào)告[M].1版.北京:紅旗出版社,2009.

[2]郭翔宇,曾福生,劉葆金.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專題研究[M].1版.哈爾濱:黑龍江人民出版社,2000.

[3]郭翔宇.中國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿問題研究[M].1版.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2007.

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[9]齊海山,管建濤,王猛.供需缺口加劇凸顯儲(chǔ)糧安全隱患:近70%露天儲(chǔ)存[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào),[2014-6-5](01).

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Construction and Perfection of National Food Security Strategy System and Its Implementation Countermeasures

LI Youhua,BI Jiahao

（School of Economics and Management,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

From 1972 to 1974,serious global food crisis was aroused which caused the concern of the society.In 1974,(FAO)put forward the definition of food security,and then the concept of food security was constantly enriched and developed.China's food security will be raised to the national security strategy.To construct a complete system framework of national food security strategy,starting from the reality of China and the international grain market situation,the new development concept was put forward to guide the development China food security,agricultural resources should be protected in accordance with the law,the agricultural productivity should be improved,policy researches should be strengthened,and the food security policy system should be improved to ensure the implementation of national food security strategy countermeasures.

food security;food security strategy;strategic system;countermeasure

F326.11

A

1674-9189（2016）05-0005-08

李友華（1933-），男，教授，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。