新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的問題及對策

姚美慶

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是當前我國五級財政體系里的一個重要組成部分，是國家財政體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。近幾年，在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和財稅改革逐漸深入的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政暴露出諸多薄弱環(huán)節(jié)。筆者結(jié)合工作實踐，提出了緩解困難的建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；新形式；化解對策

一、新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的主要問題

（一）剛性支出有增無減，財政資金捉襟見肘

一是人頭支出比重過大，“吃飯財政”名副其實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)控編不嚴、堵不住“亂進人”的口子，是造成機構(gòu)臃腫、人浮于事進而造成個人部分支出居高不下、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負的根本原因。一份調(diào)查資料顯示，全國范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人頭經(jīng)費占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的平均比率為88%，成了確確實實的“吃飯財政”。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)個人支出部分占財政支出的比重高達90%，再加之上級出臺的較多增資政策，按照分稅制要求一部分需要自行消化，這種“破車重載”的無奈令鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱，陷入困境。

二是法定要求與財政實力產(chǎn)生矛盾。每年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都要按法定要求不斷增加對農(nóng)業(yè)、科技、教育等方面的投入，且專項經(jīng)費又必須做到?？顚Ｓ?，財政支出回旋余地極小。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還要按規(guī)定，對上級扶持的項目投入配套資金。在財力有限的情況下，調(diào)劑能力受到制約，收入與支出結(jié)成了一道難解的“死扣”。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源后勁不足，宏觀政策導(dǎo)致財力減弱

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)后勁不足。我過大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均屬于農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市場化經(jīng)營仍然在初級階段，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)市場化遠未形成，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的市場占有率較低，財政來源和稅務(wù)結(jié)構(gòu)相對單一，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺少增收的“頂梁柱”。而實行分稅制度之后，零散、穩(wěn)定性較差的稅源留給地方財政部門，以上稅源有數(shù)額少、潛力小，難征收的特點，難解“鄉(xiāng)鎮(zhèn)之渴”，這種情況在西部欠發(fā)達地區(qū)影響更為嚴重。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎(chǔ)較差差，底子薄，財政收入潛力小，導(dǎo)致后勁不足，也間接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中財政貧富差距的進一步加大。

二是農(nóng)村稅費改革直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力減少。農(nóng)村改革稅費制度是黨中央、國務(wù)院的一項重大民生決策。實行幾年的長期實踐證明，這項改革對農(nóng)民負擔的減輕、農(nóng)村分配關(guān)系的規(guī)范和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但同時，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了不可回避的影響。改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門為了政權(quán)運轉(zhuǎn)的基本需要，也為了對鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、村事村辦的原則，把籌集農(nóng)民資金（三項村提留、五項鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌），作為彌補財政供給不足和鄉(xiāng)村兩級組織活動經(jīng)費的首選渠道，在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出壓力。

農(nóng)村改革稅費制度后，按照“三個取消、兩個調(diào)整、一項改革”的原則，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級收入來源由稅費并存變?yōu)閱我徽鞫?，并且逐步降低農(nóng)業(yè)稅率。這些宏觀政策的出臺，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力明顯減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的大幅減少，對本已超負荷運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，的確有一種如履薄冰的危機感。

（三）財政體制不夠科學，資金使用效益有待提高

一是財政體制改革和財政管理沒有完全到位，導(dǎo)致職權(quán)與責任錯位、事權(quán)與財權(quán)分離等問題屢有發(fā)生，一系列問題導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職責不分、體制落后、管理混亂。實行分稅制后，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)原享受的補助不遞增，相反還要逐年遞減。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無論貧富，每年的財政增長部分都要按統(tǒng)一標準向上級財政解繳，而與分稅制配套的轉(zhuǎn)移支付制度卻不甚規(guī)范，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展失衡局面加劇。

二是資金使用效益低。當前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)進人把關(guān)不嚴，很難保證人員素質(zhì)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會人員由于學歷不高、工作資歷尚淺等原因?qū)е吕碡斈芰ζ停荒芙Y(jié)合實際制定行之有效的規(guī)章制度，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理水平整體偏低，資金的使用效益得不到極至發(fā)揮，間接地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重，財政潛在風險較大

當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)幾乎普遍存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的原因是多方面的：前幾年，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了快速發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，不顧國家政策，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盲目擔保借債，企業(yè)一旦虧損就會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上償債包袱，形成隱性債務(wù)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源稀少，收入不足，年底為完成任務(wù)而借款入稅等不良舉措，形成了由財政兜底的顯性債務(wù)顯現(xiàn)。之后債務(wù)久拖不還，不但成為了制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展的明顯障礙，而且還成為不穩(wěn)定的“引爆器”，形成潛在風險。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難應(yīng)對措施

（一）積極培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力

大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源是擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的根本出路。

一是要加快發(fā)展民營經(jīng)濟水平，建設(shè)新的財政來源。要盡全力優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境，大力開展確有實效的招商引資，加快發(fā)展民營經(jīng)濟，盡快建立多種經(jīng)濟成分并存、多種經(jīng)營形式同在的競相發(fā)展格局，不斷提高民營經(jīng)濟稅收占財政收入的比重，盡快形成結(jié)構(gòu)立體多元、層次錯落有致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源體系。

二是要穩(wěn)步推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，開啟財源亮點。要制定實施支持小城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)的具體政策措施，運用市場化手段，不斷吸引外來資本、民間資本來共同參與小城鎮(zhèn)經(jīng)濟開發(fā)，“引來金種子，培植參天樹”，適當調(diào)整工商稅收比重，涵養(yǎng)后續(xù)財源。同時，也應(yīng)該合法地抓好土地出讓轉(zhuǎn)讓收益和其他各類型罰沒款項的收繳與管理，不斷擴大補充性財源。

（二）完善縣鄉(xiāng)財政體制，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)當家理財積極性

一是應(yīng)該科學界定縣鄉(xiāng)兩級事權(quán)和財權(quán)劃分。按照“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理”的原則，堅持“財力下放、缺口上移”，通過措施盡可能的最大化鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟利益，嚴禁向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁任何財政負擔，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力能夠滿足財權(quán)運轉(zhuǎn)所必需的支出，做到事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合、責權(quán)利相統(tǒng)一。

二是要合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍和財力分配辦法，盡力增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常性收入和一次性、不確定性財政收入要采取不同的辦法計入基數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也必須杜絕“虛收空轉(zhuǎn)”行為，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)“實打?qū)崱?。支出基?shù)的核定要充分考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、環(huán)境等綜合因素。要合理下放收支權(quán)限，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收節(jié)支積極性。

（三）深化機構(gòu)改革和財政改革，理順各種分配關(guān)系

一是要合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局和教育網(wǎng)點布局。對人口和面積較少、經(jīng)濟實力較弱、財政支出缺口較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要堅決予以撤并；對規(guī)模偏小、實力偏弱的村民委員會進行適當合并，壓縮村干部職數(shù)。條件許可的地方，可以考慮把村級經(jīng)費和村干部工資由縣級財政統(tǒng)一支付。積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學布局，推進教育人事制度改革，建立有效的激勵機制，同時，積極引導(dǎo)和鼓勵民間投資辦學、社會助學等工程，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增添一臂之力。

二是深化財政改革，加強公共財政建設(shè)。要建立財源培植、社會化綜合治稅、“收支兩條線”管理三者結(jié)合的收入征管和長效增長機制，建立綜合預(yù)算、零基預(yù)算和部門預(yù)算三者結(jié)合的預(yù)算管理機制，建立政府采購、財政集中支付、公有資產(chǎn)拍賣三者結(jié)合的財政資金監(jiān)督機制，從而切實提高財政資金的使用效益，盡快構(gòu)筑鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政框架。

（四）妥善清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，切實防范財政風險

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)清理中，首先應(yīng)該建立責任追究制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)部門積極樹立科學發(fā)展觀，以及“增收和減債同是政績”的正確鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟觀，要把債務(wù)清除列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)離任時審計內(nèi)容，對決策失誤導(dǎo)致重大經(jīng)濟損失和債務(wù)風險的，要追究其領(lǐng)導(dǎo)責任。其次，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)集團要制訂合乎時宜的還債計劃。上級財政部門在全面核實清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的基礎(chǔ)之上，根據(jù)不同的債務(wù)情況來制訂相對應(yīng)的償債計劃，并將償債資金列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算范圍，從根本上確保償債資金來源。再次，要積極主動消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)?？赏ㄟ^拍賣、轉(zhuǎn)讓等方式盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)固有資源，解決硬性債務(wù)。上級財政部門可以加大轉(zhuǎn)移支付能力，以及提高專項補助力度，給予下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)府必要的資金援助。同時金融部門也應(yīng)對貸款實行停息掛帳，免除部分債務(wù)等方式給予適當援助。最后，應(yīng)該嚴格控制新增債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府避免大范圍的對外提供經(jīng)濟擔保，避免赤字預(yù)算不應(yīng)在無償債能力的情況下，盲目搞建設(shè)、上大型項目等。（作者單位：高唐縣財政局）

參考文獻：

[1] 葉忠懷，黃仁川.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)存在的問題及建議.光華時報.

[2] http：//www.5ykj.com/article/zjbgdcbg/4000.htm.

[3] http：//www.gov234.cn/view/show-177758.html.