PPP模式在浙江省高等教育融資應(yīng)用的探究

翟艷群

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PPP模式在浙江省高等教育融資應(yīng)用的探究

翟艷群

PPP是公共部門與私人企業(yè)合作提供公共產(chǎn)品的融資模式。浙江省高等教育融資中引入PPP模式能有效緩解政府財(cái)政支出壓力，調(diào)動(dòng)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的積極性，拓寬浙江省教育投融資渠道，加快浙江省教育改革與發(fā)展。政府要對(duì)高等教育PPP模式的廣泛應(yīng)用重視與支持，轉(zhuǎn)變工作理念，培養(yǎng)高等教育PPP項(xiàng)目運(yùn)行的人才，修訂完善高等教育PPP項(xiàng)目法律法規(guī)，構(gòu)建高等教育PPP項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)管系統(tǒng)，合理選擇高等教育PPP項(xiàng)目的模式和使用項(xiàng)目，從而開(kāi)始PPP在浙江省高等教育的應(yīng)用和發(fā)展。

PPP；教育融資；高等教育

一、PPP模式和教育PPP模式

(一)PPP模式的內(nèi)涵

PPP就是公共部門和私人部門進(jìn)行合作的一種模式，即政府與企業(yè)(營(yíng)利性或者非營(yíng)利性)為了某個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行的合作關(guān)系的樣式。它強(qiáng)調(diào)的是政府和私人部門的合作關(guān)系。

(二)教育PPP模式

教育的PPP模式有兩種：一種是合約PPP；另一種則是多利益相關(guān)者教育伙伴關(guān)系。其中教育合約PPP指的是私人部門提供公共教育通過(guò)雙方簽訂合約提供教育服務(wù)。它分別有基礎(chǔ)設(shè)施PPP、公立學(xué)校私人經(jīng)營(yíng)(合約學(xué)校)、教育服務(wù)外購(gòu)、非教育支持服務(wù)的外購(gòu)、創(chuàng)新和研究PPP和教育券和補(bǔ)貼等形式。而多利益相關(guān)者伙伴關(guān)系通常指的是跨國(guó)公司通過(guò)與聯(lián)合國(guó)代理機(jī)構(gòu)、公民社會(huì)組織等結(jié)成伙伴關(guān)系負(fù)責(zé)服務(wù)全球教育。與教育合約PPP不同之一就是，它不一定存在私人伙伴尋求商業(yè)利益。

二、教育PPP模式的理論基礎(chǔ)

(一)公共物品理論

公共物品即共同消費(fèi)的產(chǎn)品。它具有兩個(gè)特性：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。非競(jìng)爭(zhēng)性就是消費(fèi)者數(shù)量的增加不會(huì)帶來(lái)生產(chǎn)成本的增加，即公共物品供給的邊際成本是零。非排他性是指不付費(fèi)的消費(fèi)者無(wú)法被排除享用公共物品，或者即使有些公共物品經(jīng)過(guò)技術(shù)等方式可以排他，但是成本太高。這樣會(huì)出現(xiàn)免費(fèi)搭便車現(xiàn)象。所以公共物品不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制由私人部門單獨(dú)提供。

通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，物品被分為三大種：第一大種：同時(shí)具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的私人物品，完全可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行提供。第二大種：純公共物品，它同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，完全由政府提供。第三大種：混合公共物品。其中有一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性、排他性的準(zhǔn)公共物品，另一種是具有非排他性、有競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共物品，它的消費(fèi)存在一個(gè)“擁擠點(diǎn)”，只要不超出該點(diǎn)范圍內(nèi)，它就不具有競(jìng)爭(zhēng)性，但是當(dāng)消費(fèi)者數(shù)量超過(guò)該點(diǎn)時(shí)，數(shù)量的增加就會(huì)帶來(lái)成本的增加，如擁擠的交通道路。高等教育是具有排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共物品，可以由公共部門和私人部門共同生產(chǎn)，即運(yùn)用PPP模式生產(chǎn)高等教育。

(二)公共產(chǎn)品的提供和生產(chǎn)

提供和生產(chǎn)不是同一個(gè)概念。提供，指為消費(fèi)某種商品而承擔(dān)費(fèi)用的行為。公共提供的意思是公共部門免費(fèi)提供公眾消費(fèi)的行為；私人提供是指私人直接為消費(fèi)某種商品支付費(fèi)用。生產(chǎn)是投入生產(chǎn)要素、原材料等投入品轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的過(guò)程。如果這個(gè)過(guò)程是在公共部門進(jìn)行，就是公共生產(chǎn)；如果是私人部門進(jìn)行，就是私人生產(chǎn)。公共產(chǎn)品或私人產(chǎn)品，可以采用公共生產(chǎn)、私人生產(chǎn)的方式或者其中混合生產(chǎn)、混合提供。高等教育就是如此，一方面學(xué)生需要支付一定的學(xué)費(fèi)，但是學(xué)費(fèi)不夠一個(gè)大學(xué)生的生均成本，政府還需要進(jìn)行大量補(bǔ)貼才能維持學(xué)校的運(yùn)行。這就是典型的混合提供。同時(shí)高等教育也可以進(jìn)行混合生產(chǎn)，即是指某種商品的生產(chǎn)由公共部門和私人部門合作進(jìn)行的形式，即采用教育PPP模式，共同生產(chǎn)高等教育，從而增強(qiáng)高等教育的生產(chǎn)能力和產(chǎn)品質(zhì)量。

(三)政府失靈理論

政府干預(yù)源于市場(chǎng)會(huì)失靈。但是就像市場(chǎng)機(jī)制存在缺陷，政府也同樣會(huì)出現(xiàn)失靈的問(wèn)題。政府失靈產(chǎn)生的原因和表現(xiàn)是多方面的，例如政府會(huì)做出失誤的決策、出現(xiàn)尋租行為和政府職能的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”等。在政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，因?yàn)檎畷?huì)失靈，政府獨(dú)自提供公共物品特別是準(zhǔn)公共物品并不一定有效率，反而會(huì)因?yàn)檎畬ぷ?，?dǎo)致貪污腐敗等問(wèn)題。因此，政府也失靈就需要將私人部門也納入到準(zhǔn)公共物品的提供中。

(四)委托代理理論

委托代理理論是研究委托人與代理人在信息不對(duì)稱和利益沖突的時(shí)如何解決兩者的委托代理問(wèn)題，更好達(dá)到利益的最大化。委托代理關(guān)系實(shí)際是一種契約合同關(guān)系。在高等教育PPP模式中，有兩層委托代理關(guān)系：一個(gè)是公眾是委托人把全民所有高等教育的資產(chǎn)包括交給代理人(政府)進(jìn)行公共管理；二個(gè)是政府是委托人，私人部門代理提供高等教育的服務(wù)。政府部門使公眾實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，而私人部門會(huì)實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益最大化。

三、浙江省發(fā)展高等教育PPP模式的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在公共管理中實(shí)行PPP模式，是進(jìn)行公共管理改革的必然要求，在高等教育的管理中，政府引入PPP模式，不僅可以實(shí)現(xiàn)共同融資、同擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還能共收益，實(shí)現(xiàn)政府、公眾和私人部門的利益最大化。

(一)緩解政府財(cái)政支出壓力

2015年浙江省實(shí)際投入教育的資金達(dá)到1130.6億元，占公共財(cái)政支出的19.9%，占財(cái)政總收入的13.9%，占全省GDP的2.7%，在政府各項(xiàng)支出中居首位。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的情況下，如果浙江省在高等教育融資時(shí)，采取PPP模式，不僅能減輕浙江省政府財(cái)政支出的壓力，還能更多地提高教育投資，這將更有利于浙江省高等教育的發(fā)展。

(二)改進(jìn)民辦教育形式

浙江省民辦教育投資不足。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上所能查到的最近時(shí)間的數(shù)據(jù)來(lái)看，民辦辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，在2011年僅為2.08億元，而國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為873.26億元，民辦教育投資不足，制約多元化辦學(xué)模式的形成。但是PPP模式可以利用公共部門和私營(yíng)企業(yè)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)民間資金進(jìn)入高等教育，改變了民間資本獨(dú)立投資教育領(lǐng)域的情況，降低傳統(tǒng)民辦教育的風(fēng)險(xiǎn)，更有利于私人高等教育的發(fā)展。

(三)增強(qiáng)學(xué)校的獨(dú)立自由性

實(shí)行了PPP模式的高等學(xué)校在我國(guó)本質(zhì)上還是公立的，必須執(zhí)行公共教育政策。但是私人部門或者非營(yíng)利組織的處理事情方式不同公共部門的官僚主義，雙方可以形成的中和采取更靈活的辦學(xué)教學(xué)體系，從而給高等大學(xué)的學(xué)校管理簡(jiǎn)政放權(quán)，更有利于高等學(xué)校根據(jù)自身的情況，結(jié)合學(xué)生的教育需求，形成學(xué)校自身的特色。

四、浙江省發(fā)展高等教育PPP模式的若干建議

目前PPP模式在我國(guó)教育領(lǐng)域的應(yīng)用，還不普遍，浙江省在2015年公布的20個(gè)PPP項(xiàng)目里，只有一個(gè)教育PPP項(xiàng)目——臺(tái)州第一技師學(xué)院項(xiàng)目。所以浙江省對(duì)于在融資時(shí)采用PPP模式經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)于整個(gè)運(yùn)作流程不熟悉。而且有關(guān)于融資的PPP模式，相關(guān)政策和法律不完善。操作的政府機(jī)構(gòu)也缺乏專業(yè)化技術(shù)人才和管理人才，也沒(méi)有成熟成功的PPP項(xiàng)目的案例可供學(xué)習(xí)。為了解決這些一系列的問(wèn)題，浙江省政府可以參考以下幾點(diǎn)建議。

(一)推動(dòng)政府職能與觀念的轉(zhuǎn)變

浙江省政府要破除之前單一主體投資高等教育的觀念，破除政府包辦一切，什么都管，什么都不放權(quán)的觀念。積極倡導(dǎo)整個(gè)省推行教育特別是高等教育PPP模式，從而合理整合社會(huì)資本，加強(qiáng)高等教育的融資力度，不僅減緩自身財(cái)政壓力，更能改變?cè)诟叩冉逃顿Y，政府承擔(dān)主要責(zé)任的現(xiàn)狀，形成多元化的融資模式；另一方面政府部門也不能認(rèn)為因?yàn)椴扇×薖PP模式，實(shí)行了市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，就將自己在高等教育中的工作職責(zé)減輕，甚至缺位于高等教育的服務(wù)和管理。政府需要將過(guò)去的在公共服務(wù)提供中，特別是教育投資中的主導(dǎo)角色，轉(zhuǎn)變成主動(dòng)與私人部門資本進(jìn)行合作，成為高等教育服務(wù)提供中的監(jiān)督者、指導(dǎo)者以及合作者的角色。

(二)修改并完善現(xiàn)行的法律法規(guī)，制定專門適用于教育PPP項(xiàng)目的法律

教育PPP項(xiàng)目本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與主體很多，操作技術(shù)困難，必然形成復(fù)雜冗亂的法律關(guān)系，這就需要嚴(yán)謹(jǐn)專門的法律法規(guī)對(duì)教育PPP項(xiàng)目的全過(guò)程，包括參與主體、參與權(quán)責(zé)、操作流程等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行說(shuō)明和規(guī)范，進(jìn)行必要的法律制度建設(shè)。目前關(guān)于教育PPP模式的法規(guī)幾乎沒(méi)有，有關(guān)于高等教育的PPP法規(guī)更是欠缺。所以政府部門急需要通過(guò)相關(guān)法律的出臺(tái)和試行，加強(qiáng)對(duì)高等教育在融資和提供服務(wù)時(shí)的PPP模式的指導(dǎo)和規(guī)范。只有加強(qiáng)高等教育PPP模式法律制度的約束，才能改變政府過(guò)強(qiáng)的行政干預(yù)，真正提高政府部門的工作效率，才能讓私人部門不會(huì)過(guò)于追求自身經(jīng)濟(jì)利益，損害公眾的高等教育權(quán)益，降低公眾的社會(huì)福利。

(三)成立專門的教育PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成有效的監(jiān)管系統(tǒng)

不管是公共部門還是私人部門，作為一種經(jīng)濟(jì)人，都會(huì)不自覺(jué)地追求自身利益最大化。那么為了更好地在教育中實(shí)行PPP模式，保證公私部門能真正按照公眾的需求和福利，規(guī)范各方行為，除了制定出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，還需要在PPP項(xiàng)目的運(yùn)行中，形成良好的監(jiān)管系統(tǒng)，從而加強(qiáng)政府和公眾對(duì)高等教育PPP項(xiàng)目的監(jiān)管能力，保證浙江省教育PPP模式能成功，甚至成為全國(guó)各省發(fā)展高等教育的典范。政府可以設(shè)立專門的高等教育PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)督整個(gè)PPP項(xiàng)目的資金和操作環(huán)節(jié)，并對(duì)參與主體實(shí)行定期的考核，從而保證高等教育PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)久健康運(yùn)行，從而有利于浙江省建立高等教育PPP模式的特色。

(四)縮小公私部門在工作理念和體制上的差別

因?yàn)楣膊块T重視教育服務(wù)的公益性，而私人部門追求自身的利益。加上公私部門工作理念和習(xí)慣不同，難免在高等教育PPP項(xiàng)目的運(yùn)行中產(chǎn)生摩擦。努力縮小雙方差異，減少摩擦，才能真正保證高等教育PPP項(xiàng)目的成功。對(duì)此，浙江省政府可以通過(guò)研究國(guó)外教育PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，學(xué)習(xí)國(guó)外如何妥善處理公私部門的差異的做法，從而減少摩擦，保證高等教育PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展和長(zhǎng)久運(yùn)行。

(五)加強(qiáng)高等教育PPP項(xiàng)目人才培養(yǎng)

高等教育PPP項(xiàng)目是一個(gè)負(fù)責(zé)的工程，因此需要利用經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理等各方面的知識(shí)，那么這些方面的人才在高等教育PPP項(xiàng)目的運(yùn)行就是必不可少。而浙江省在這方面經(jīng)驗(yàn)不足。因此，要著重加強(qiáng)這方面專業(yè)人才的培養(yǎng)，必要時(shí)，開(kāi)展教育PPP項(xiàng)目的案例培訓(xùn)宣講課，安排人員出國(guó)學(xué)習(xí)考察優(yōu)秀的教育PPP項(xiàng)目，從而為我省的教育PPP發(fā)展，打下人才的基礎(chǔ)。

(六)靈活選擇教育PPP類型和使用項(xiàng)目

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一般來(lái)說(shuō)在發(fā)達(dá)城市大多選擇在高等教育中采用合約PPP形式。而一個(gè)成功的教育合約PPP項(xiàng)目需要較好的更多的政府財(cái)力、運(yùn)行良好的市場(chǎng)環(huán)境、高素質(zhì)的公共部門人員等。在相對(duì)落后的地區(qū)和農(nóng)村，政府可以采用多利益相關(guān)者教育伙伴關(guān)系模式。因?yàn)樵谶@些地區(qū)教育PPP項(xiàng)目專業(yè)人才更加稀缺，合同管理人才也相對(duì)較少，那么勢(shì)必不適合采用教育合約PPP模式。而采用多利益相關(guān)者模式，可以更多的融資和合作，從而保證全省都能積極引入私人部門對(duì)于高等教育的投資和服務(wù)熱情，更好促進(jìn)高等教育PPP模式的發(fā)展。

在選擇高等教育PPP模式的項(xiàng)目時(shí)，可以先從高等教育的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始合作，再進(jìn)行非教育支持服務(wù)的外購(gòu)項(xiàng)目的合作，在積累一定經(jīng)驗(yàn)之后再深化公私合作的力度，開(kāi)始高等教育的公立學(xué)校私人經(jīng)營(yíng)(合約學(xué)校)項(xiàng)目、教育服務(wù)的合作等項(xiàng)目，特別是創(chuàng)新和研究項(xiàng)目的PPP，政府和學(xué)校部門一定要充分利用私人部門的市場(chǎng)營(yíng)銷等方面的優(yōu)勢(shì)，加快產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，增強(qiáng)科研成果的轉(zhuǎn)化能力，從而為高等教育服務(wù)社會(huì)的功能，貢獻(xiàn)力量。(作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué))

[1]Timothy Sweet-Holp.Public Private Partnerships in Education.[M].VDM.Verlag.2008:106

[2]金戈,趙海利.公共支出分析.[M].浙江大學(xué)出版社.2010:58-61

[3]陳共.財(cái)政學(xué)[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社.2007.18-19.

翟艷群(1991-)，女，漢族，江蘇徐州人，公共管理學(xué)碩士，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)，教育經(jīng)濟(jì)與管理，研究方向：教育經(jīng)濟(jì)。