“多規(guī)合一”法律探討

郭曉芳

福建省廈門市通過“多規(guī)合一”改革試點工作，推進多領(lǐng)域、多層次的空間治理體系頂層設(shè)計改革，帶動廈門城市治理體系和治理能力深層次的變革和創(chuàng)新，以規(guī)劃引領(lǐng)和統(tǒng)籌城市發(fā)展，增強城市發(fā)展的系統(tǒng)性、持續(xù)性和整體性，為城市發(fā)展創(chuàng)造了新的改革紅利?！稄B門經(jīng)濟特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）是我國首部對“多規(guī)合一”管理進行立法的地方性法規(guī)，經(jīng)廈門市第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議通過，于2016年5月1日起正式實施。法規(guī)生效后，全市已有87個部門接入“多規(guī)合一”管理綜合平臺，實現(xiàn)了信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、審批高效。施行“多規(guī)合一”后，建設(shè)項目從啟動到施工許可證核發(fā)的時限得到大幅壓縮，財政投資項目審批由優(yōu)化前的345～532日壓縮到147～196日，社會資本投資項目由優(yōu)化前的202～305日壓縮到134～166日。審批時限分別壓縮了二分之一和三分之一以上，而且該時限包含項目業(yè)主準(zhǔn)備工作、招投標(biāo)和中介服務(wù)等時間。而建設(shè)項目審批環(huán)節(jié)由改革前的16個環(huán)節(jié)，減少為現(xiàn)在的4個環(huán)節(jié)，審批事項由改革前的27項，減少為現(xiàn)在的11項，申報材料在優(yōu)化、簡化共性材料及前道批文后，由249項減少為156項，“多規(guī)合一”改革的成效已日益顯現(xiàn)。

一、“多規(guī)合一”的立法背景

“多規(guī)合一”來源于“三規(guī)合一”?！叭?guī)合一”的“三規(guī)”，是指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“經(jīng)規(guī)”）、城市總體規(guī)劃（以下簡稱“城規(guī)”）和土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“土規(guī)”），這三個規(guī)劃也是影響城市發(fā)展最重要的規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”則是在“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，將涉及城市空間布局和發(fā)展的其他重要專項規(guī)劃，如城市環(huán)境總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、港口總體規(guī)劃和園林綠化規(guī)劃等一并納入統(tǒng)一的“一張藍(lán)圖”和統(tǒng)一的工作體系，構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)同平臺和建設(shè)項目審批信息管理平臺（即“多規(guī)合一”管理綜合平臺），對空間戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，建設(shè)項目的生成與審批機制進行制度性安排。

（一）開展“多規(guī)合一”改革的主要原因

1.法律體系各自為政，編制體系相互差異。《中華人民共和國憲法》第八十九條第（五）項[1]規(guī)定了國務(wù)院行使編制和執(zhí)行經(jīng)規(guī)；《中華人民共和國土地管理法》第十七條[2]規(guī)定了各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)規(guī)，組織編制土規(guī)；《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條[3]規(guī)定，城規(guī)的編制應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)規(guī)，并與土規(guī)相銜接。從以上規(guī)定可以得出城規(guī)、土規(guī)的編制都應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)規(guī)，城規(guī)還應(yīng)注意與土規(guī)相銜接。但法律規(guī)定這三規(guī)的時間期限卻是各不相同的?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》還規(guī)定，城規(guī)建設(shè)用地規(guī)模不得超過土規(guī)確定的相應(yīng)建設(shè)用地規(guī)模。但事實上由于長期以來城規(guī)和土規(guī)在編制體系上形成的差異，各個部門規(guī)劃主體、規(guī)劃期限、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也不一致，導(dǎo)致城規(guī)與土規(guī)用地規(guī)模產(chǎn)生矛盾，城市空間布局沖突，空間資源得不到有效利用，土地資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)用地難以實現(xiàn)有效保護。這樣會出現(xiàn)一種情況，同一個地方，在不同規(guī)劃圖上的用途就可能是不一樣的。以廈門市海灣公園為例，它在土規(guī)中是非建設(shè)用地，但在城規(guī)中卻屬于建設(shè)用地，空間規(guī)劃產(chǎn)生了“打架”。同樣的情況，通過“多規(guī)合一”，發(fā)現(xiàn)廈門市在城規(guī)與土規(guī)之間有12.4萬塊差異圖斑，導(dǎo)致約55平方公里的土地指標(biāo)不能有效使用；在城市生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，也有40平方公里的建設(shè)用地。

2.城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理體系不健全。不同的規(guī)劃行政管理部門有不同的法定職責(zé)，規(guī)劃關(guān)注的重點就有差異，導(dǎo)致城鄉(xiāng)區(qū)域不能全覆蓋。如城市規(guī)劃部門重點關(guān)注城市建設(shè)用地，國土、海洋、林業(yè)部門規(guī)劃重點關(guān)注農(nóng)田、林地等非建設(shè)用地，導(dǎo)致規(guī)劃及管理相互交叉但又不交圈，城市開發(fā)邊界和生態(tài)控制線不明確，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)空間管理缺失，缺乏可以全覆蓋的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理體系。

3.城市“攤大餅”[4]型建設(shè)?！皵偞箫炐汀钡慕ㄔO(shè)體現(xiàn)為城市開發(fā)邊界擴張中，因城市發(fā)展和規(guī)劃不合理、城市結(jié)構(gòu)和布局不合理，造成人口擁擠、交通堵塞、環(huán)境污染、城市管理難等一系列問題。因此，亟需根據(jù)現(xiàn)有城鄉(xiāng)資源、環(huán)境、空間條件，劃出生態(tài)控制紅線，嚴(yán)格控制城市開發(fā)邊界底線，避免城市“攤大餅”式擴張造成的痼疾。

4.行政審批效率低下。在建設(shè)項目生成與審批中，“多規(guī)合一”前實行串聯(lián)審批制度，可研批復(fù)及用地規(guī)劃許可、建設(shè)方案及工程規(guī)劃許可審查、施工圖審查、施工許可、竣工驗收及備案等各階段審批流程，各相關(guān)行政部門的審批依據(jù)、審批管理系統(tǒng)等方面不一致，不少部門審批互為前置、程序繁瑣、審批效率低下。以廈門為例，采用串聯(lián)審批，2013年一條由政府財政投資的道路工程完成審批手續(xù)就用了275個工作日，其中僅用地規(guī)劃許可一項審批就用了53個工作日，涉及7個部門9個審批環(huán)節(jié)。

（二）廈門市通過“多規(guī)合一”立法要解決的主要問題

1.解決“多規(guī)合一”地方層面的法律地位缺失問題?！岸嘁?guī)合一”在國家法律層面沒有規(guī)定，沒有獲得相應(yīng)的法律地位，廈門立法將“多規(guī)合一”合在“一張藍(lán)圖”，并定義為“空間戰(zhàn)略規(guī)劃”。通過這次立法對“空間戰(zhàn)略規(guī)劃”的法定地位加以確定，改變各部門涉及空間的法定規(guī)劃制定缺少協(xié)調(diào)機制，城市建設(shè)層面也缺乏統(tǒng)領(lǐng)各部門空間發(fā)展方向的統(tǒng)一戰(zhàn)略問題。

2.解決規(guī)劃編制體系的缺陷，處理好規(guī)劃“打架”問題。通過立法的形式賦予“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)管理機構(gòu)法定地位，構(gòu)建把多部門納入規(guī)劃編制體系的“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，形成市、區(qū)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展改革、規(guī)劃、國土房產(chǎn)、建設(shè)等主管部門牽頭，其他有關(guān)行政部門協(xié)同的規(guī)劃編制體系。

3.解決城市開發(fā)“攤大餅”型建設(shè)造成生態(tài)保護不力問題。通過構(gòu)建全市統(tǒng)一的空間格局，保障生態(tài)控制線規(guī)模，限制城市開發(fā)邊界規(guī)模，解決資源環(huán)境利用和保護問題，促進集約節(jié)約型發(fā)展和人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，提升城市承載力和宜居度，營造理想城市空間發(fā)展形態(tài)，達到山、水、田、城和人之間的和諧統(tǒng)一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4.解決行政審批改革中面臨的制度性障礙問題?！岸嘁?guī)合一”深化行政審批效能過程中，如何構(gòu)建政府統(tǒng)籌、部門協(xié)同、信息共享、并聯(lián)審批、注重監(jiān)管、績效評估的建設(shè)項目審批管理機制，成為“多規(guī)合一”迫切需要解決的問題?！岸嘁?guī)合一”管理改革中，并聯(lián)審批的安排、審批環(huán)節(jié)的優(yōu)化、審批權(quán)力的下放等仍然存在一定的制度性障礙，這也亟需通過“多規(guī)合一”立法給予其法律支撐。

（三）廈門市“多規(guī)合一”立法達到的目標(biāo)

“多規(guī)合一”不是目的，而是手段?！岸嘁?guī)合一”改革真正的目標(biāo)是推動城市的科學(xué)發(fā)展，科學(xué)發(fā)展的根本辦法就是統(tǒng)籌兼顧。一方面，空間規(guī)劃是統(tǒng)籌各種發(fā)展和建設(shè)的重要載體，通過“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺推動空間布局和利用的有序平衡，從而促進發(fā)展的有序平衡，可以實現(xiàn)資源集約利用，降低資源使用的成本，解決好城市發(fā)展中存在的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題。另一方面，通過建設(shè)項目審批信息管理平臺，對建設(shè)項目審批流程進行優(yōu)化，提升審批效率，促進政府職能轉(zhuǎn)型。

1.促進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，“多規(guī)合一”改革立法的目的，是以法律的形式，通過政府自身的改革實現(xiàn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。通過“多規(guī)合一”立法，一是有利于提升城市規(guī)劃水平，系統(tǒng)性謀劃廈門整個城市格局，切實做到“先規(guī)劃、后造城”；二是有利于把握現(xiàn)代城市發(fā)展趨勢，科學(xué)合理布局城市功能分區(qū)；三是有利于建立人與自然環(huán)境、人與社會環(huán)境的和諧關(guān)系，做好生態(tài)城市建設(shè)。通過“多規(guī)合一”立法，建立“四個一”的機制，即：建立有廈門特色的以空間戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等涉及空間規(guī)劃的“一張藍(lán)圖”，構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)同和建設(shè)項目審批信息管理的“一個平臺”，規(guī)定項目申請的“一張表格”，完善建設(shè)項目生成與審批的“一套機制”，是有效進行城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段。

2.實現(xiàn)“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”的頂層設(shè)計。“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”由廈門市委制定，市人民代表大會審議通過，具有高度共識，對落實城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面發(fā)展具有全局性、長期性、決定性指導(dǎo)作用。通過“多規(guī)合一”的立法，建立多領(lǐng)域、多層次的空間治理體系，形成以“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”作為引領(lǐng)和統(tǒng)籌各個規(guī)劃的頂層設(shè)計。結(jié)合“多規(guī)合一”立法，以“四個結(jié)合”工作思路[5]，“兩個百年”愿景[6]，五大城市發(fā)展定位[7]，城市三大發(fā)展戰(zhàn)略[8]，產(chǎn)業(yè)升級、體制創(chuàng)新等十大行動計劃來實現(xiàn)“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”頂層設(shè)計。

3.劃定生態(tài)控制線與城市開發(fā)邊界，明確保護與開發(fā)的空間設(shè)計。通過“多規(guī)合一”的立法，由空間戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌整合各項規(guī)劃，在全市1699平方公里劃定生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界。按照“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的總體要求，細(xì)化生態(tài)區(qū)與建設(shè)區(qū)內(nèi)要素，提升城市承載力與宜居度，最終實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，開發(fā)與保護相協(xié)調(diào)。保育十大山海通廊，依托山體、丘陵、溪流、湖庫、海岸形成山海連接廊道，構(gòu)建“山、海、城”相融共生的空間格局，避免城市空間蔓延；劃定并嚴(yán)格保護生態(tài)控制線，保障北部山體“綠色屏障”和近海海域“藍(lán)色”海洋生態(tài)屏障，實施嚴(yán)格的生態(tài)保護策略，構(gòu)建“山海相護、林海相通”的生態(tài)安全格局。

4.推動政府職能轉(zhuǎn)型，提高審批效率。根據(jù)黨的十八屆四中全會關(guān)于“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”及“十三五規(guī)劃”要求，建設(shè)公正透明、廉潔高效的法治政府。通過“多規(guī)合一”立法，利用信息化手段建立的建設(shè)項目審批信息管理平臺，加強“多規(guī)合一”審批流程的有效管理，提升審批效能，推動政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

二、《若干規(guī)定》的立法經(jīng)驗和亮點

《若干規(guī)定》共五章三十八條，分為總則、空間戰(zhàn)略規(guī)劃、建設(shè)項目生成與審批、監(jiān)督與責(zé)任、附則，總結(jié)主要有以下四方面的立法經(jīng)驗和亮點。

（一）定義了“空間戰(zhàn)略規(guī)劃”，明確了“空間戰(zhàn)略規(guī)劃”的法律地位。我國空間戰(zhàn)略規(guī)劃并非法定規(guī)劃，不能作為城規(guī)、土規(guī)等法定規(guī)劃的上位法規(guī)劃。有鑒于此，通過地方立法界定空間戰(zhàn)略規(guī)劃的法定地位，作為地方統(tǒng)籌各類專項規(guī)劃的基本規(guī)劃是非常必要的。一是對空間戰(zhàn)略規(guī)劃進行定義，“本規(guī)定所稱空間戰(zhàn)略規(guī)劃，是指市人民政府根據(jù)國家、省發(fā)展戰(zhàn)略要求，以美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為階段性安排，組織編制和實施的對城市發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等重大事項作出的戰(zhàn)略性展望和部署，是統(tǒng)領(lǐng)城市發(fā)展的基礎(chǔ)性、宏觀性規(guī)劃，對城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面發(fā)展具有全局性、決定性指導(dǎo)作用的城市發(fā)展戰(zhàn)略。”二是突出空間戰(zhàn)略規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，明確規(guī)定空間戰(zhàn)略規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等涉及空間的規(guī)劃編制的依據(jù)。三是規(guī)定本市已經(jīng)編制的涉及空間的規(guī)劃與空間戰(zhàn)略規(guī)劃不一致的，應(yīng)當(dāng)及時按照空間戰(zhàn)略規(guī)劃進行修改。

（二）嚴(yán)格控制城市開發(fā)邊界規(guī)模，劃定生態(tài)控制線紅線。根據(jù)廈門的城市特點，為進一步做好生態(tài)保護，嚴(yán)格明確了981平方公里的生態(tài)控制線規(guī)模和640平方公里的城市開發(fā)邊界規(guī)模。一是規(guī)定了空間戰(zhàn)略規(guī)劃編制要求“應(yīng)當(dāng)突出本市發(fā)展特色和優(yōu)勢，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境，提升城市環(huán)境品質(zhì)，體現(xiàn)歷史文化和時代風(fēng)貌并且符合下列規(guī)定：（一）構(gòu)建以‘山、海、城’相融為特點的‘一島一帶多中心’的空間格局；（二）保障981平方公里的生態(tài)控制線規(guī)模，包括：生態(tài)林地、基本農(nóng)田、水源保護區(qū)以及國家、省、市規(guī)定的其他區(qū)域；（三）控制640平方公里的城市開發(fā)邊界規(guī)模，城市開發(fā)建設(shè)不得突破城市開發(fā)邊界范圍和規(guī)模；（四）保育五緣灣、萬石山、蔡尖尾山、馬鑾灣、杏林灣、美人山、同安灣、下潭尾、東坑灣、九溪等10大山海通廊；（五）保護海域灘涂，改善海域灘涂生態(tài)環(huán)境”。二是在修改條件上，規(guī)定市人民政府可以修改空間戰(zhàn)略規(guī)劃只有四種情形，且空間戰(zhàn)略規(guī)劃的修改，應(yīng)當(dāng)按照原程序編制和報批：國家、省發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展布局作出重大調(diào)整的；行政區(qū)劃調(diào)整確需修改的；因國家批準(zhǔn)重大建設(shè)工程確需修改的；經(jīng)評估確需修改的。三是鑒于空間戰(zhàn)略規(guī)劃的嚴(yán)肅性，為嚴(yán)格控制空間戰(zhàn)略規(guī)劃修改，規(guī)定了因公共利益需要，市人民政府才可以對空間戰(zhàn)略規(guī)劃中不涉及空間格局的局部或者具體事項進行調(diào)整，向社會公布，并報市人民代表大會常務(wù)委員會備案，且規(guī)定了“前款規(guī)定的調(diào)整，不得減少生態(tài)控制線規(guī)模”。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政審批效率。一是建立科學(xué)的建設(shè)項目生成機制。組織建立由發(fā)展改革、規(guī)劃、國土房產(chǎn)、建設(shè)等部門牽頭和其他相關(guān)部門協(xié)同配合的建設(shè)項目生成工作機制。建設(shè)項目生成階段應(yīng)當(dāng)明確項目性質(zhì)、項目投資、預(yù)選址、用地指標(biāo)、可行性研究報告等事項。二是優(yōu)化、簡化審批流程。建立政府統(tǒng)籌、部門協(xié)同、信息共享、統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、注重監(jiān)管、績效評估的建設(shè)項目審批管理新機制。明確了權(quán)力清單、責(zé)任清單、審批負(fù)面清單和告知承諾制、并聯(lián)審批等一系列制度創(chuàng)新。三是強化監(jiān)督與責(zé)任。加強事中事后監(jiān)管，實行建設(shè)項目隨機抽查和黑名單制度，建立對有關(guān)部門及其工作人員的責(zé)任追究制度。

（四）為“多規(guī)合一”持續(xù)改革預(yù)留制度空間。一是兼顧“多規(guī)合一”改革的穩(wěn)定性與前瞻性。主要體現(xiàn)在制度設(shè)計上為“多規(guī)合一”下一輪改革探索預(yù)留制度空間。例如，目前“多規(guī)合一”建設(shè)項目審批分為：可行性研究批復(fù)及用地規(guī)劃許可、建設(shè)方案及工程規(guī)劃許可審查、施工圖審查、施工許可、竣工驗收及備案等五個階段，并根據(jù)這五個階段確定審批牽頭單位，辦理事項和流程。為給下一輪“多規(guī)合一”審批改革預(yù)留制度空間，法規(guī)中明確規(guī)定，市、區(qū)人民政府可以根據(jù)需要調(diào)整各審批階段的辦理事項、辦理流程和牽頭單位。二是為自貿(mào)區(qū)先行先試預(yù)留空間?！度舾梢?guī)定》規(guī)定允許自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)先行先試，可以對建設(shè)項目生成及審批采取更為簡易程序，在其管理范圍內(nèi)實施，并適時向全市推廣。通過完善“多規(guī)合一”運作機制，促進行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，為參與國際、國內(nèi)交流合作營造良好的政府服務(wù)環(huán)境。

三、“多規(guī)合一”立法銜接需要解決的幾個問題

（一）對法定規(guī)劃的修改還需要國家給予支持。我國的空間規(guī)劃實行垂直管理體制，各種空間規(guī)劃都是依據(jù)各自行政部門的法律編制，如城鄉(xiāng)規(guī)劃以《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為法律依據(jù)，由其賦予法律地位、遵其規(guī)定進行編制與實施?；谖覈F(xiàn)行的法律、行政法規(guī)，“多規(guī)合一”尚未納入法定規(guī)劃編制體系，“一張圖”僅僅是各個規(guī)劃協(xié)調(diào)后的共識規(guī)劃?！耙粡垐D”的實施必須借助于相應(yīng)法定規(guī)劃的聯(lián)動修改，由國家授權(quán)支持各試點相關(guān)部門根據(jù)“一張圖”成果按程序修改法定規(guī)劃，如規(guī)劃部門修改控制性詳細(xì)規(guī)劃、國土部門修改土規(guī)等，在法定規(guī)劃統(tǒng)籌修改完成后，與之內(nèi)容一致的“一張圖”的效力才能得到最大程度的實現(xiàn)。比如，目前根據(jù)“一張圖”修改后的廈門城市總體規(guī)劃已經(jīng)獲批，但是土地利用總體規(guī)劃的修編、報批工作還未完成。

（二）要解決各空間規(guī)劃管控標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。為了解決空間規(guī)劃的沖突矛盾，中央提出要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，逐步實現(xiàn)一個市縣“一個規(guī)劃”“一張藍(lán)圖”。廈門空間規(guī)劃體系構(gòu)建思路是通過“多規(guī)合一”立法，建立由“空間戰(zhàn)略規(guī)劃”統(tǒng)籌專項規(guī)劃的空間布局，規(guī)范各專項規(guī)劃的編制辦法和技術(shù)要求，統(tǒng)一規(guī)劃期限、統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)空間管控要求，形成涉及空間規(guī)劃的“一張藍(lán)圖”。但這僅僅是廈門的“糧票”，要真正解決問題，還需在頂層設(shè)計上解決規(guī)劃主體不同、標(biāo)準(zhǔn)不一、期限相異、技術(shù)要求不同等相關(guān)問題。

（三）上位法對并聯(lián)審批的法定地位要進一步明確。“多規(guī)合一”管理綜合平臺實施的建設(shè)項目審批流程為并聯(lián)審批，與傳統(tǒng)的各部門串聯(lián)審批流程有比較大的調(diào)整變化，但現(xiàn)有的有關(guān)法律法規(guī)是基于傳統(tǒng)的審批流程而設(shè)置規(guī)定，存在互為前置審批的情況。如果國家授權(quán)允許“多規(guī)合一”試點城市對實踐后有利于行政審批制度改革的審批環(huán)節(jié)進行優(yōu)化調(diào)整，可以以地方立法作為依據(jù)，避免與上位法關(guān)于審批制度設(shè)計的沖突。

四、繼續(xù)推動和完善“多規(guī)合一”改革的幾點建議

從廈門實施“多規(guī)合一”兩年多的效果以及《若干規(guī)定》立法保障配套來看，“多規(guī)合一”已經(jīng)初步取得多方面的創(chuàng)新收益。但要切實落地“多規(guī)合一”的制度設(shè)計，充分釋放“多規(guī)合一”改革的制度紅利，就必須加快制度層面的創(chuàng)新，盡快形成經(jīng)驗總結(jié)，以便推動在全國范圍的實施。

（一）在職能統(tǒng)籌方面，探索建立國務(wù)院各部門賦權(quán)、地方用權(quán)的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。實現(xiàn)“多規(guī)合一”的城市建設(shè)綜合規(guī)劃，除了“橫向到邊”的地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更重要的是建立“縱向到底”頂層制度設(shè)計，打破“條條專政”的束縛，在“多規(guī)合一”試點地區(qū)給予地方政府充分的空間規(guī)劃自主權(quán)?？煽紤]的方案是，規(guī)劃形成前期由國務(wù)院各部門對地方授權(quán)，僅制定總體指標(biāo)，地方政府可以在一定范圍內(nèi)自行規(guī)劃；規(guī)劃完成后期，各主管部門制定并執(zhí)行一系列配套政策，構(gòu)建頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新相結(jié)合、宏觀調(diào)控與地方實踐相結(jié)合的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。

（二）在技術(shù)規(guī)范方面，推動國務(wù)院各部門規(guī)劃規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一與銜接。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和現(xiàn)有的國務(wù)院各部門規(guī)劃，在規(guī)劃主體、規(guī)劃期限、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上還不一致，這會大大延緩“多規(guī)合一”的編制進程，降低地方“多規(guī)合一”的編制效率。這就需要國家從頂層設(shè)計層面，大力推動縱向到底、橫向到邊的各部門規(guī)劃在技術(shù)規(guī)范、測繪標(biāo)準(zhǔn)等方面的統(tǒng)一與銜接，為各地推行“多規(guī)合一”創(chuàng)造必要的硬件條件。

（三）在法律設(shè)計方面，建議允許試點城市通過立法調(diào)整基本建設(shè)程序，推動建設(shè)項目審批流程改革。建議允許試點市縣基于“多規(guī)合一”改革進行的審批流程優(yōu)化簡化實踐成果，通過人大立法、頒布政府規(guī)章等形式，確定為基本建設(shè)程序的法律依據(jù)；在“多規(guī)合一”改革過程中，與目前國家法律法規(guī)存在沖突的，建議借鑒自貿(mào)區(qū)做法，允許試點市縣暫停實施國家法律法規(guī)部分條款。

（四）在執(zhí)行效率方面，完善“多規(guī)合一”管理綜合平臺，提高行政審批效率?！岸嘁?guī)合一”管理立法后的可操作性、可實施性、可落地性，取決于“多規(guī)合一”管理綜合平臺的建設(shè)水平和各部門行政服務(wù)的協(xié)同效率。這就需要加快建設(shè)從中央部委到省市地方的規(guī)劃信息共享平臺，加快整合省市各部門的業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，初步建立起全口徑、全生命周期的建設(shè)項目綜合平臺。同時，在條件允許的基礎(chǔ)上，進一步加快政府審批流程改革，繼續(xù)優(yōu)化審批流程、加快審批速度、減少審批材料、縮短審批時間，讓集中統(tǒng)一的行政審批服務(wù)窗口受理，真正成為為社會提供一流公共服務(wù)的“審批超市”。

五、結(jié)語

目前，廈門市的“多規(guī)合一”第二輪改革仍在探索推進過程中，《若干規(guī)定》剛出臺實施不久，實施的成效目前雖然取得了比較良好的開端，但還有待在實踐中進一步檢驗和總結(jié)完善。習(xí)近平總書記指出，改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，廈門市將根據(jù)“多規(guī)合一”改革實踐的實際，進一步總結(jié)和完善《若干規(guī)定》及其配套規(guī)定，做到在法治下推進改革、在改革中完善法治。

注釋：

[1]國務(wù)院行使下列職權(quán)：……（五）編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算……

[2]各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院規(guī)定。

[3]城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

[4]是指城市的建設(shè)發(fā)展采用圍繞一個核心，以同心圓的方式不斷向外擴張。從學(xué)術(shù)上說，則是指城市的發(fā)展處于一種盲目、無序的擴張狀態(tài)。

[5]即：一要堅持提升本島與拓展海灣相結(jié)合，不斷增強中心城市集聚效應(yīng)；二要堅持城市轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相結(jié)合，切實提升城市競爭力；三要堅持農(nóng)村工業(yè)化與城市化相結(jié)合，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；四要堅持把凸顯城市特色與保護海灣生態(tài)相結(jié)合，努力創(chuàng)建“國際花園城市”。

[6]即：到建黨100周年建成美麗中國的典范城市，到建國100周年建成展現(xiàn)中國夢的樣板城市。

[7]即：國際知名的花園城市、美麗中國的典范城市、兩岸交流的窗口城市、閩南地區(qū)的中心城市、溫馨包容的幸福城市。

[8]即：大海灣戰(zhàn)略、大山海戰(zhàn)略、大花園戰(zhàn)略。

（作者系福建省廈門市人大常委會委員、人大法制委員會主任委員）