G20杭州峰會：積跬步 致千里

文/孫杰 編輯/孫艷芳

Focus 熱點(diǎn)

G20杭州峰會：積跬步 致千里

文/孫杰 編輯/孫艷芳

在中國的精心安排下，G20杭州峰會在諸多方面取得了重要的共識。

G20杭州峰會閃亮閉幕了。在峰會前后達(dá)成的一系列協(xié)議，在公告中形成的一系列共識，以及對安塔利亞峰會主題的深化和對漢堡峰會主題的引領(lǐng)，為在新形勢下推動國際經(jīng)濟(jì)政策合作奠定了重要基礎(chǔ)，對實(shí)現(xiàn)G20功能轉(zhuǎn)型也具有深遠(yuǎn)和開創(chuàng)性的意義。

G20國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的難度

國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)是國際經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個最核心的問題，但同時也是最具有挑戰(zhàn)性的問題。事實(shí)上，從金本位崩潰以后，國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)問題就被擺上日程；在布雷頓森林體系崩潰以后，這個問題再次受到學(xué)術(shù)界和各國政府的關(guān)注。國際著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家布蘭查德曾將國際政策協(xié)調(diào)形容為尼斯湖的怪物，談?wù)摰枚喽姷降纳伲欢匈e更認(rèn)為，宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)非常不容易，甚至是不可能的。但是如果沒有政策協(xié)調(diào)，國家層面的解決方案就很可能是貿(mào)易壁壘、資本管制和雙重匯率制度。而各國如果以這些政策為武器彼此相待，結(jié)果是毀滅性的，最終還是要回到國際協(xié)調(diào)上來。因此，國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)不是要不要的理論問題，而是該如何解決協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)問題。

國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的內(nèi)在邏輯是：各國經(jīng)濟(jì)的相互聯(lián)系會造成政策溢出，而政策的負(fù)外部性可能在其溢出過程中對其他國家造成不利影響，所以有必要進(jìn)行政策協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)意味著共識，而溢出對各國經(jīng)濟(jì)的影響以及各國政策目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異，則會影響共識的形成，進(jìn)而會增加政策協(xié)調(diào)的難度。從理論上說，各國發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差別，他們的政策方針、政策目標(biāo)以及政策協(xié)調(diào)的成本收益的不同，以及國家間規(guī)模的不對稱性以及對經(jīng)濟(jì)形勢和沖擊影響的不同判斷，都會給政策協(xié)調(diào)造成困難。因此，即使國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的好處盡人皆知，但要各國形成合力，彼此配合，實(shí)現(xiàn)集體行動，仍會面臨一系列不易克服的主觀和客觀障礙。G20的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。

G20的合作始于亞洲金融危機(jī)之后：G7出于擴(kuò)大宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)范圍的需要而搭建了G20。在2008年的全球金融危機(jī)后，G20升級為首腦峰會，成為全球經(jīng)濟(jì)治理的重要論壇。G20因危機(jī)而登上舞臺，歷史上的確在聯(lián)合各國應(yīng)對金融危機(jī)方面和全球經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)方面發(fā)揮了不可或缺的重要作用，至少防止了國際貨幣戰(zhàn)和貿(mào)易戰(zhàn)。例如：2008年的首次華盛頓峰會，就合作應(yīng)對國際金融危機(jī)、維護(hù)世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定達(dá)成共識，通過了47條金融領(lǐng)域改革行動計(jì)劃；2009年的倫敦峰會，出臺了總額為1.1萬億美元的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長計(jì)劃。這些行動決議讓世界眼前一亮。

但在金融危機(jī)沖擊的疾風(fēng)暴雨之后，G20主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)逐漸開始給人一種飄忽而虛化的感受，不僅議題有些飄渺不定，而且也更難以達(dá)成有效的協(xié)調(diào)成果，以至一些人認(rèn)為，這個機(jī)制可能會因此被邊緣化。如2010年的多倫多峰會要求完成國際貨幣基金組織份額改革，同時為發(fā)達(dá)國家削減赤字和公債設(shè)定了量化指標(biāo)和時間表，但前者后來被美國國會否決，而后者也因其時歐債危機(jī)愈演愈烈而進(jìn)展遲緩。此后的2011年戛納峰會強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，2012年的洛斯卡沃斯峰會提出致力于保增長、促就業(yè)、促穩(wěn)定，2013年的圣彼得堡峰會決定建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)，抵制貿(mào)易保護(hù)主義，均給人以議題逐漸偏離務(wù)實(shí)的感受，且不再那么聚焦，出現(xiàn)泛化趨勢，也變得越來越原則化。至2014年布里斯班峰會提出將全球經(jīng)濟(jì)增長提升2%的目標(biāo)，盡管不是對各國的硬性要求，還是被多方寄予厚望。但此后的失望不言自明。

本次杭州峰會不僅承接了2015年安塔利亞峰會實(shí)現(xiàn)包容和穩(wěn)健增長的主題，而且很可能成為2017年漢堡峰會關(guān)注的重點(diǎn)，具有承前啟后的重要作用，使G20在后危機(jī)時代的政策協(xié)調(diào)具有了更加明確的目標(biāo)。G20峰會采用的“三駕馬車”的管理方式，即每屆峰會的主辦國與上一屆和下一屆峰會的主辦國一起協(xié)商會議的議題、議程和會議聲明，以最大限度地減少分歧，達(dá)成共識。這一優(yōu)勢在此次峰會中表現(xiàn)得尤其明顯和有效。中國作為負(fù)責(zé)任大國的全球議題設(shè)定和執(zhí)行能力，在此次峰會上也得到了初步展現(xiàn)。

峰會的成功需要大國引領(lǐng)和協(xié)調(diào)

大國協(xié)調(diào)和危機(jī)管控是全球治理的基礎(chǔ)。毋庸置疑，中美關(guān)系是當(dāng)今世界最重要的雙邊關(guān)系。美國是影響力最大的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，是現(xiàn)有國際體系的主導(dǎo)國；而中國則是世界上影響力最大的新興經(jīng)濟(jì)體，在始終堅(jiān)持促進(jìn)合作、和諧發(fā)展理念，并遵守現(xiàn)有規(guī)則的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了和平崛起。而和平崛起的中國并無意挑戰(zhàn)現(xiàn)行國際秩序和規(guī)則，中美之間也沒有結(jié)構(gòu)性的矛盾和沖突，共同利益遠(yuǎn)大于分歧。這就構(gòu)成了中美在全球治理中的合作基礎(chǔ)。

中美同為G20的成員國，兩國經(jīng)濟(jì)總量約占G20國家的50%，對G20的運(yùn)作有著舉足輕重的影響。在G20現(xiàn)有機(jī)制下，雖然中美協(xié)調(diào)并非能解決所有問題，但若沒有中美協(xié)調(diào)，G20的有效性將受到顯著影響。因此在G20杭州峰會上，中國更有責(zé)任、也有義務(wù)借助G20的平臺引領(lǐng)中美關(guān)系朝健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。只要中美兩國協(xié)調(diào)合作，G20就可以發(fā)揮更大的作用。

在今年2月的G20財(cái)長和央行行長上海會議上，中美的協(xié)調(diào)為G20財(cái)金共識的達(dá)成奠定了一個堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在6月舉行的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話達(dá)成的主要成果包括：交換BIT負(fù)面清單；人民幣業(yè)務(wù)將在北美開展，中方將給美方2500億元人民幣合格境外投資者額度（RQFII）；避免人民幣競爭性貶值；中方將減掉1.1億—1.5億鋼鐵產(chǎn)能，并承諾不新增產(chǎn)能等。在本次G20峰會開始前，國家主席習(xí)近平又與美國總統(tǒng)奧巴馬圍繞中美關(guān)系以及共同關(guān)心的問題進(jìn)行了深入、坦誠和建設(shè)性交流，涉及中美關(guān)系、經(jīng)濟(jì)政策與合作、軍事、網(wǎng)絡(luò)安全、反腐反恐、全球治理、氣候變化與核安全等等，達(dá)成了一系列廣泛的重要共識。在此背景下，中美BIT談判也取得了重大進(jìn)展，第三次交換了負(fù)面清單并在談判的各方面取得了新的成果。另外，中美雙方還共同向聯(lián)合國交存了氣候變化《巴黎協(xié)定》的批準(zhǔn)文書。所有這些都表明，中美兩國在全球治理方面的合作，為G20峰會中成員國之間的協(xié)商創(chuàng)造了良好的氛圍和基礎(chǔ)。

G20共識的內(nèi)容和意義

我們已經(jīng)指出，除非在世界經(jīng)濟(jì)處于崩潰邊緣的時候，國際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)成功的案例并不多見，因?yàn)楦鲊臎Q策者總是以國家視野為主，不易形成持久有效的國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)。對此，Jonathan和Ghosh提出了以中立評估者來協(xié)調(diào)不同國家政策決策，以形成能被各方接受的評估和基于評估之上的警示，來推動國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的觀點(diǎn)。而G20的實(shí)踐表明，它可以替代評估者發(fā)揮這樣的功能，而且通過成員國之間的協(xié)商達(dá)成共識，要比以外部評估來推動政策協(xié)調(diào)更好。

在中國的精心安排下，作為國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的重要平臺，G20杭州峰會在諸多方面取得了重要的共識。峰會公告就集中體現(xiàn)了這些共識，包括政策協(xié)調(diào)、創(chuàng)新增長、金融治理、貿(mào)易投資、包容發(fā)展和應(yīng)對挑戰(zhàn)等六個方面的內(nèi)容，長達(dá)一萬三千多字，還有三個附件以及三個附件的附件。這些共識對推動今后各國宏觀經(jīng)濟(jì)政策理念的轉(zhuǎn)變，提高政策實(shí)效，具有重要的意義。其中有代表性意義的共識有以下四個方面。

第一，明確了財(cái)政政策與貨幣政策并重。我們知道，在金融危機(jī)以后，美國與歐洲和日本在經(jīng)濟(jì)增長形勢上呈現(xiàn)出不同勢態(tài)，因而也出現(xiàn)了不同的政策取向，貨幣政策的效能也出現(xiàn)差異。而發(fā)達(dá)國家普遍面臨沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)又約束了財(cái)政政策的使用，宏觀經(jīng)濟(jì)政策空間被壓縮。在很多國家的貨幣政策弱于預(yù)期，無法沖銷財(cái)政整頓不利影響的情況下，在美國和歐洲對于財(cái)政政策出現(xiàn)了兩派對立的觀點(diǎn)。在以往的G20公告中常常對此閃爍其辭，而在此次杭州峰會的公告中，則明確提出了以貨幣政策與財(cái)政政策并重促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長的思路。

第二，明確了結(jié)構(gòu)改革的重要地位。當(dāng)前，貨幣政策在全球范圍內(nèi)普遍出現(xiàn)效力下降，一些國家高企的公共債務(wù)又制約了財(cái)政政策空間，傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策因此陷入窘境。在這種情況下，政府以什么為抓手來推動經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級就成了一個新的課題。毫無疑問，長期持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長依賴于勞動生產(chǎn)率的提高，而勞動生產(chǎn)率的提高需要結(jié)構(gòu)改革的推進(jìn)。結(jié)構(gòu)性改革涉及范圍廣，既包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也包括體制結(jié)構(gòu)，因此，僅靠宏觀經(jīng)濟(jì)政策的短期調(diào)節(jié)是不夠的。經(jīng)過2010年和2014年G20峰會的不斷討論，本次峰會最終明確了結(jié)構(gòu)性改革的重要地位。中國則進(jìn)一步提出了結(jié)構(gòu)性改革的9大優(yōu)先領(lǐng)域和48項(xiàng)指導(dǎo)原則，并形成了一套衡量改革進(jìn)展和成效的指標(biāo)體系。在OECD4月提交給G20財(cái)長和央行行長會議的《G20結(jié)構(gòu)改革優(yōu)先領(lǐng)域》中，將強(qiáng)勁增長定義為全要素生產(chǎn)率、投資和就業(yè)的提升，將可持續(xù)增長定義為財(cái)政可持續(xù)和環(huán)境可持續(xù)的提升；在此基礎(chǔ)上，將結(jié)構(gòu)改革具體定義為促進(jìn)貿(mào)易與投資開放、促進(jìn)創(chuàng)新、促進(jìn)競爭、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、促進(jìn)和強(qiáng)化金融體系、促進(jìn)勞動力市場改革、教育和培訓(xùn)、促進(jìn)財(cái)政改革、促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展以及促進(jìn)包容性增長等10項(xiàng)內(nèi)容。杭州峰會正式將結(jié)構(gòu)改革與貨幣政策和財(cái)政政策并列納入政策選項(xiàng)。

第三，各國將就外匯市場密切進(jìn)行溝通，以避免競爭性貶值和以競爭性為目的來釘住匯率。目前，各國采取的超常規(guī)的貨幣政策不但對經(jīng)濟(jì)增長的推動有限，而且給國際金融市場，特別是匯率水平的穩(wěn)定帶來了明顯的沖擊，增加了全球經(jīng)濟(jì)的不確定性。這種情況在美國幾次調(diào)整貨幣政策導(dǎo)致市場預(yù)期劇烈變化的過程中表現(xiàn)得尤為明顯。對此，公告明確提出匯率的過度波動和無序調(diào)整會影響經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定，各國將就外匯市場密切進(jìn)行溝通，以避免競爭性貶值和以競爭性為目的來釘住匯率。這在日元匯率大幅度波動的背景下有利于消除市場對爆發(fā)“貨幣戰(zhàn)爭”的擔(dān)憂，同時，也對美聯(lián)儲貨幣政策的調(diào)整以及中國匯改需要事先進(jìn)行溝通提出了更高的要求。公告要求G20成員應(yīng)該經(jīng)常開展討論以及非正式地相互通報(bào)政策考量，就各自市場形勢發(fā)展情況交換信息，相互通報(bào)各自的政策意圖，就全球經(jīng)濟(jì)前景交換看法，避免政策變動給市場帶來沖擊。

第四，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)有效且可持續(xù)的融資實(shí)踐的重要性，并將繼續(xù)改善債務(wù)重組進(jìn)程。歐債危機(jī)后，不少發(fā)達(dá)國家與新興市場國家出現(xiàn)了主權(quán)債務(wù)隱憂，特別是近年來中國的杠桿率不斷上升，其債務(wù)水平和杠桿率上升的速度也引起了一定的關(guān)注。為此，G20公告強(qiáng)調(diào)促進(jìn)有效且可持續(xù)的融資實(shí)踐的重要性，并將繼續(xù)改善債務(wù)重組進(jìn)程。具體包括：支持將加強(qiáng)的合同條款納入主權(quán)債券中的持續(xù)努力，支持巴黎俱樂部作為主要的國際官方雙邊債務(wù)重組平臺，討論一系列主權(quán)債問題，并持續(xù)吸納更多新興債權(quán)國。顯然，這些共識都與禿鷲基金在阿根廷主權(quán)債務(wù)重組的教訓(xùn)有關(guān)。集體行動條款和加強(qiáng)的集體行動條款旨在禁止未重組的債權(quán)人阻止同意重組債權(quán)人的決議來實(shí)現(xiàn)自身的利益，以保證債務(wù)重組的順利進(jìn)行。

當(dāng)然，我們還要看到，G20目前還是一個較為松散的論壇性質(zhì)的合作機(jī)制，不是一個真正意義上的國際組織，所以它的政策效力來自成員國的義務(wù)性而不是約束性的條款。G20的決策機(jī)制也是以一致同意為基礎(chǔ)的。由于成員國較多，達(dá)成的共識一般很難令每一方都滿意，只能是各方相互妥協(xié)的結(jié)果，所以共識的內(nèi)容還是比較虛化的，難以觸碰到深層的實(shí)質(zhì)性問題。這種特征在后危機(jī)時代尤其明顯。具體的、實(shí)質(zhì)性的、能切實(shí)推進(jìn)的協(xié)議較少，更需要會后通過部長級會議的不斷溝通盡可能地加以落實(shí)。

當(dāng)然，我們在承認(rèn)國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)難度的同時，也要看到國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的必要性。事實(shí)上，G20正在從危機(jī)應(yīng)對向長效治理轉(zhuǎn)型，正在成為行動隊(duì)，而不是清談館。正是在這個背景下，G20杭州峰會所取得的成就才顯得彌足珍貴而又具有異常重要的意義。

作者系中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員