農(nóng)村宅基地有償使用和退出機(jī)制探析與構(gòu)想

王忠俊

農(nóng)村宅基地有償使用和退出機(jī)制探析與構(gòu)想

王忠俊

通過文獻(xiàn)綜述法和實(shí)地調(diào)查法探析構(gòu)建農(nóng)村宅基地有償使用和退出機(jī)制。當(dāng)前中國農(nóng)村宅基地利用普遍存在規(guī)模大、面積超標(biāo)、一戶多宅、閑置低效利用等問題，其根本原因是缺乏有效的宅基地退出機(jī)制。引入土地發(fā)展權(quán)概念是改革和完善現(xiàn)行的宅基地使用管理制度的重要一環(huán)。以保障農(nóng)民對于宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)行使、減輕合法使用宅基地的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入為目的的宅基地退出機(jī)制，著重于建立農(nóng)村宅基地有償使用制度，完善住房保障體系及宅基地整理復(fù)墾機(jī)制，多方面共同促成實(shí)施農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。

農(nóng)村宅基地；有償使用；退出機(jī)制；土地發(fā)展權(quán)

我國土地國策是“切實(shí)保護(hù)耕地，珍惜愛護(hù)一切土地資源”，閑置的宅基地不僅浪費(fèi)資源，而且由于歷史原因變現(xiàn)困難，從而禁錮農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。節(jié)約集約利用土地，建立可行的宅基地有償使用和退出機(jī)制，對于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程有重要推動(dòng)作用，對增加農(nóng)民收益也有可觀的效果。本文將不只是從相關(guān)法規(guī)、土地利用規(guī)劃、管理體制、社會(huì)保障等方面分析問題產(chǎn)生的原因，更試圖在賦予宅基地的土地發(fā)展權(quán)的角度下，通過引導(dǎo)建立村莊改造、社會(huì)保障體系、回收制度、流轉(zhuǎn)體系、土地復(fù)墾開發(fā)制度等等，探析構(gòu)建此機(jī)制。由此達(dá)到增加耕地面積、提高農(nóng)民生活水平、改善農(nóng)村環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

一、宅基地問題產(chǎn)生的原因

《物權(quán)法》第152條規(guī)定：宅基地使用權(quán)是指使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。作為國家在農(nóng)村實(shí)行的社會(huì)保障性政策，中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)福利思想之下的，它對于維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)、維持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但在中國當(dāng)前城市化快速推進(jìn)、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移及促進(jìn)土地高效集約利用的新形勢下，現(xiàn)行的宅基地制度不僅限制了宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員流轉(zhuǎn)，又缺失宅基地退出機(jī)制。本次調(diào)查樣本顯示宅基地利用普遍存在規(guī)模大、面積超標(biāo)、一戶多宅、閑置低效利用、“空心村”布局、環(huán)境“臟亂差”等問題。

由于宅基地收回制度不健全導(dǎo)致宅基地?zé)o限期使用，同時(shí)宅基地置換、復(fù)墾、整理政策配套不齊，難以構(gòu)筑宅基地退出的有效運(yùn)作平臺。而在耕地面積逐年減少的現(xiàn)在，隨著城市化快速推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)面積不減反增，加劇了城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)的壓力。宅基地制度本質(zhì)是無償獲取，現(xiàn)行的宅基地制度已經(jīng)與城市化、市場化、城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢相背離。讓市場在配置資源中起決定性作用，就需要打破政府壟斷一級市場，讓農(nóng)村宅基地真正實(shí)現(xiàn)其商品屬性。

二、宅基地土地發(fā)展權(quán)

土地發(fā)展權(quán)是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，一般認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)即為土地變更其他性質(zhì)使用權(quán)或土地原有的利用集約度提高。學(xué)界就其權(quán)利歸屬和法律性質(zhì)仍有所爭議，本文認(rèn)為國家作為對農(nóng)村土地用途管制的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)擁有土地用途變更時(shí)的土地發(fā)展權(quán)，而作為主權(quán)虛化的農(nóng)村集體則享有用途不變下的土地發(fā)展權(quán)。在宅基地有償使用和退出中更多的地體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)，有利于解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶的利益分配問題，為撤村并居和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤提供理論基礎(chǔ)。

土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)在平面“四至”范圍完全重合，卻可在立體三維空間進(jìn)行劃分。在取得宅基地使用權(quán)時(shí)，宅基地使用權(quán)人只享有有限的土地開發(fā)容量，地上土地開發(fā)容量理應(yīng)當(dāng)歸土地使用權(quán)人所有。土地補(bǔ)償款不僅是土地平面的補(bǔ)償，也是土地空間開發(fā)容量的交易。

農(nóng)村同一地塊的土地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)在土地發(fā)展權(quán)上的分割恰好是土地補(bǔ)償款在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間權(quán)益區(qū)分的基礎(chǔ)。

三、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及有償使用

《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”但是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村存在“一戶多宅”和宅基地閑置情況（幾乎所有調(diào)查的村莊都存在大量閑置宅基地），實(shí)際上城鄉(xiāng)結(jié)合部中許多表面出賣出租住房行為，而其實(shí)質(zhì)卻是轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)。城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地市場，解決了大量外來人口的居住問題，使他們能夠安心在城市里打工、經(jīng)商，從事各種職業(yè)，促進(jìn)了城市化進(jìn)程。按照法律，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本村村民是非法的。而在對安徽部分地區(qū)的調(diào)查結(jié)果與現(xiàn)行法律有很大差異，其中有36%的人認(rèn)為可以將宅基地賣給城里人，有32%的人認(rèn)為國家立法禁止宅基地使用權(quán)賣給本村以外的人是不合理的，有61%的人認(rèn)為農(nóng)村宅基地或者房屋可以抵押。宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)際上已成為一部分農(nóng)民認(rèn)可的事實(shí)，這背后正是農(nóng)民對宅基地使用權(quán)收益處分權(quán)能的期盼。黨中央提出，今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)要著重抓好供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。宅基地使用權(quán)入市，既是農(nóng)村土地制度的改革，也是城市住房供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，可以開辟一條新的渠道，大大增加對城市居民的住房供應(yīng)(以租賃為主)，扭轉(zhuǎn)多年來單純依賴開發(fā)商的被動(dòng)局面，減輕政府包攬過多的壓力。

表1 本村宅基地閑置的多嗎？

表2 你認(rèn)為是否可以將宅基地賣給城里人？

表3 國家立法禁止宅基地使用權(quán)賣給本村以外的人是否合理？

四、宅基地退出的關(guān)鍵

（一）建立宅基地有償使用制度，限制用途變更

改革宅基地的無償獲取和使用制度，嚴(yán)格“一戶一宅”原則，限額面積以內(nèi)無償使用，超出部分累進(jìn)繳費(fèi)，支付購買宅基地的土地發(fā)展權(quán)，嚴(yán)格限制占用耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

（二）完善宅基地的收回制度，明確宅基地退出的條件

農(nóng)民由于務(wù)工、升學(xué)、外嫁等原因在城市定居，喪失農(nóng)民身份的，其宅基地應(yīng)當(dāng)退回所在集體經(jīng)濟(jì)組織，其所有房屋，作價(jià)折現(xiàn)。比如長期閑置的，面積超標(biāo)的，使用權(quán)人死亡無人繼承的，等等。

（三）規(guī)范宅基地退出程序和入市

建立宅基地評估制度，編制地價(jià)指數(shù)，經(jīng)過登記評估取得相關(guān)證書的農(nóng)民和農(nóng)村集體房產(chǎn)，可以在二級市場平等交易。本集體外居民購買宅基地限于自用，并繳納使用費(fèi)，變更用途者繳納購買土地發(fā)展權(quán)費(fèi)用。使農(nóng)民擁有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民持有的宅基地隨房屋買賣、租賃、抵押，制定具體法律法規(guī)，規(guī)范買賣、租賃、抵押程序，推動(dòng)宅基地商品化。

（四）補(bǔ)充宅基地整理復(fù)墾機(jī)制

依據(jù)土地發(fā)展權(quán)原理，政府在實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過程中，對近郊土地高密度開發(fā)時(shí)，宅基地用途變更，此時(shí)應(yīng)當(dāng)購買遠(yuǎn)郊宅基地的土地發(fā)展權(quán)，遠(yuǎn)郊農(nóng)村依據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，可以將農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾，恢復(fù)為耕地。既能合理規(guī)范遠(yuǎn)郊土地用途，增加農(nóng)民收益，同時(shí)也能使近郊宅基地的土地發(fā)展權(quán)得到充分發(fā)揮。對居民點(diǎn)集中規(guī)劃公寓社區(qū)，撤村并居，提高土地利用率。

（五）完善宅基地退出農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制

對于失去宅基地的農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，保障退出農(nóng)民社保的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，消除進(jìn)城安家農(nóng)民的后顧之憂，使其老有所居。并將宅基地退出農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)保障體系，培養(yǎng)就業(yè)技能，建設(shè)農(nóng)民就業(yè)進(jìn)城平臺，更好地促進(jìn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)安家落戶。

五、總結(jié)

土地價(jià)值的充分發(fā)揮，取決于土地資源的充分配置，土地資源配置的合理化，依賴于各種土地權(quán)利的健全和合理流動(dòng)?；谖覈r(nóng)村土地權(quán)利體系，應(yīng)當(dāng)建立相對的土地發(fā)展權(quán)制度，其中就包括宅基地的土地發(fā)展權(quán)制度，解決宅基地收回和征收制度中的利益分配問題。同時(shí)宅基地有償使用和退出已經(jīng)是城市化進(jìn)程中的必然趨勢，宅基地的產(chǎn)生有其歷史淵源，其消失也有漫長的過程，如何配置有限的土地資源，充分發(fā)揮其自身價(jià)值，增加土地帶來的財(cái)富，才是我們當(dāng)代學(xué)子最應(yīng)該研究的課題。

表4 你認(rèn)為農(nóng)村宅基地或者房屋可以抵押嗎？

[1]任中秀.農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究[M].濟(jì)南：山東大學(xué)，2012.

[2]陳小君等.田野、實(shí)證與法理——中國農(nóng)村土地制度體系構(gòu)建[M].北京：北京大學(xué)，2012.

[3]劉福海，朱起臻.中國農(nóng)村土地制度研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2006.

[4]臧俊梅.中國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)及其在農(nóng)地保護(hù)中的應(yīng)用研究[M].北京：科學(xué)出版社，2011.

[5]王衛(wèi)國，王廣華.中國土地權(quán)利的法制建設(shè)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2000.

王忠俊，男，安徽淮南人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：土地資源管理。

F301

A

1008-4428（2016）06-03-02

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目資助，項(xiàng)目編號：201510378182。