我國糧食供求結(jié)構(gòu)新變化與改革方向

汪希成++吳昊

〔摘要〕近年來，我國糧食供求結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，糧食緊張平衡的特征依然明顯，結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出；稻谷、小麥、玉米、大豆四大主糧已全面轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口且數(shù)量逐年增加；糧食庫存量持續(xù)攀升，庫容壓力加大，主要糧食品種的庫存比例與消費(fèi)比例不協(xié)調(diào)。面對我國糧食供求結(jié)構(gòu)的新變化，“穩(wěn)產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)、去庫存、降成本”是當(dāng)前糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要方向。

〔關(guān)鍵詞〕糧食供求；糧食安全；糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

〔中圖分類號〕F30711〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0130-06

〔基金項(xiàng)目〕四川省社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國糧食安全政策研究中心支持項(xiàng)目（SC15E093）；西南財(cái)經(jīng)大學(xué)“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”項(xiàng)目（JBK160964）

〔作者簡介〕汪希成，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心教授，博士；

吳昊，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心博士研究生，四川成都610074。

引言

作為世界上人口最多的國家，我國的糧食安全問題一直受到國內(nèi)外高度關(guān)注。〔1〕改革開放以來，在人口不斷增長的情況下，我國糧食供求總量保持了基本平衡。但是，隨著人們生活水平的提高和食物消費(fèi)傾向的改變，我國的糧食供求關(guān)系發(fā)生了顯著變化，總量問題對糧食供求平衡的影響已經(jīng)明顯減弱，而結(jié)構(gòu)問題對糧食供求平衡的影響顯著增強(qiáng)?！?〕近年來，在一系列惠農(nóng)政策的刺激下，我國的糧食產(chǎn)量連年增加，2015年達(dá)到621435萬噸的歷史最高水平。但與此同時(shí)，由于我國糧食缺乏價(jià)格優(yōu)勢，導(dǎo)致糧食進(jìn)口量、庫存量持續(xù)增加，“三量齊增”暴露出我國糧食供求的結(jié)構(gòu)性矛盾與政策缺陷。

長期以來，受“短缺經(jīng)濟(jì)”影響，我國形成了從宏觀層面追求糧食產(chǎn)量增長的糧食安全觀，并一直強(qiáng)調(diào)95%的糧食自給率，但由于“糧食”的概念模糊，指向不明，導(dǎo)致糧食安全保障缺乏重點(diǎn)和針對性。近年來，在包括稻谷、小麥、玉米、大豆在內(nèi)的主糧中，由于大豆的進(jìn)口量太大，實(shí)際上我國糧食自給率已不足90%。面對我國糧食供求形勢的變化，以2020年和2030年為節(jié)點(diǎn)，理論界和實(shí)際部門根據(jù)糧食消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)的變化對我國糧食需求規(guī)模進(jìn)行了預(yù)測，研究方法不同，結(jié)果也有較大差異?？傮w結(jié)果是：距離今天的時(shí)間越近，預(yù)測的糧食需求量越大，之前的預(yù)測均被證實(shí)太過保守。主要原因在于人口的絕對增加、膳食結(jié)構(gòu)的改善導(dǎo)致對飼料用糧和工業(yè)用糧等轉(zhuǎn)化用糧消費(fèi)需求的快速增長。因此，在新形勢下，有學(xué)者提出樹立新的糧食安全觀，重塑國家糧食安全保障戰(zhàn)略邊界，突出重點(diǎn)，有保有放，推進(jìn)實(shí)施“立足國內(nèi)、全球供應(yīng)”的糧食安全新戰(zhàn)略。 〔3〕糧食安全新戰(zhàn)略主要表現(xiàn)為四個(gè)方面的變化，即“保的范圍”有收縮，從籠統(tǒng)?！凹Z食”轉(zhuǎn)向重點(diǎn)?！翱诩Z”；“保的要求”有提高，從保糧食數(shù)量轉(zhuǎn)向保糧食數(shù)量和質(zhì)量并重；“保的途徑”有變化，將“適度進(jìn)口”作為糧食安全戰(zhàn)略的重要組成部分；“保的責(zé)任”有調(diào)整，從“米袋子”省長負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)向中央和地方要共同負(fù)責(zé)，中央承擔(dān)首要責(zé)任。 〔4〕

糧食安全是一個(gè)動(dòng)態(tài)復(fù)雜的變化過程，具有階段性和層次性。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，從總量上研究糧食安全的文獻(xiàn)較多，對糧食結(jié)構(gòu)安全的研究相對不足，而且對糧食安全研究的視角過于狹窄，現(xiàn)有研究更多側(cè)重于糧食的食用即口糧安全，忽略了糧食作為重要的工業(yè)原料（如飼料飼料也是食物需求的間接表現(xiàn)。、釀酒、新能源等）的巨大需求對糧食安全的重大影響。面對我國糧食供求格局的重大變化，需要重新審視我國的糧食安全形勢，以便有針對性地提出保障我國糧食安全的政策建議。

一、糧食安全概念的理論內(nèi)涵

1974年11月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）在第一屆世界糧食會議上首次提出“Food Security”（我國學(xué)者將其翻譯為“糧食安全”）的概念，即“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”。這一概念是在1970年代初嚴(yán)重的世界糧食危機(jī)的背景下提出的，前提條件是要有充足的食物供給。當(dāng)然，這一概念的含義過于狹窄，既沒有涉及食物的營養(yǎng)問題，也沒有涉及獲取食物的手段問題。1983年，F(xiàn)AO總干事愛德華·薩烏馬將“Food Security”的概念表述為“確保所有人在任何時(shí)候都能買得到又能買得起他們所需要的基本食物”。這一概念在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)被人們普遍使用，但它主要是從消費(fèi)者的立場來解釋“Food Security”這一概念的。這一概念有兩個(gè)基本要求：一是食物的供給充足，使任何人在任何時(shí)候都能買得到。當(dāng)然，食物的供給既可以通過自己生產(chǎn)，也可以通過進(jìn)口來獲得；二是消費(fèi)者要有支付能力，能夠“買得起”他們所需要的基本食物。其暗含的條件是消費(fèi)者要通過“經(jīng)濟(jì)手段”在市場上購買他們所需要的基本食物。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這兩個(gè)要求很難實(shí)現(xiàn)。原因是：若某種物品的供給充足，又價(jià)格低廉，就意味著過剩，生產(chǎn)者是不會生產(chǎn)這種物品的。而且，對于沒有支付能力的消費(fèi)者，即使市場上有充足的食物供給，因?yàn)樗麄儭百I不起”，仍然無法實(shí)現(xiàn)“所有人”的糧食安全目標(biāo)，而且，這一概念也沒有涉及到食物的營養(yǎng)問題。2009年，在FAO出版的《世界糧食不安全狀況》報(bào)告中將“Food Security”定義為：“所有人在任何時(shí)候都能通過物質(zhì)、社會和經(jīng)濟(jì)手段獲得充足、安全和富有營養(yǎng)的食物，滿足其保持積極和健康生活所需的膳食和食物喜好?！盕ood security “exists when all people， at all times， have physical， social and economic access to sufficient， safe and nutritious food to meet their dietary needs and food preferences for an active and healthy life”.此后一直沿用這一概念。在這個(gè)新的解釋中，獲取食物的手段除了經(jīng)濟(jì)手段（即市場購買）外，還增加了從“物質(zhì)”和“社會”手段。所謂從“社會”獲取食物，意思是政府或社會團(tuán)體向那些沒有足夠經(jīng)濟(jì)能力的人提供食物。而獲取食物的“物質(zhì)”手段的具體評價(jià)指標(biāo)是鋪面道路在道路總量中所占的比例、道路密度和鐵路密度等，這些指標(biāo)均與糧食流通有關(guān)。本文認(rèn)為，這里將“Physical”翻譯為“物質(zhì)的”手段并不準(zhǔn)確?，F(xiàn)實(shí)中，獲取食物的手段可以是自給自足、社會救助和市場購買，而“Physical”本身也有“自然”之意，所以，將其翻譯為“自然手段”可能更準(zhǔn)確，即消費(fèi)者通過自己生產(chǎn)、采集或狩獵來獲取他所需要的基本食物。但無論如何，這一解釋內(nèi)容的增加，說明FAO也意識到僅僅依靠市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)全社會的糧食安全目標(biāo)。而且，這一概念更加注重食物的安全、營養(yǎng)和消費(fèi)者偏好，而不僅僅是“吃飽”的問題。

從字面意義來看，將“Food Security”譯為“食品安全”或“糧食安全”都不十分準(zhǔn)確。“Food”是“食物”而不是“糧食”（與其對應(yīng)的英文單詞是Grain，但國際上并沒有“Grain Security”的說法）?！凹Z食”的內(nèi)涵較為狹窄，主要指谷物和薯類。目前我們講到的糧食安全，主要是指與城鄉(xiāng)居民生活消費(fèi)有關(guān)的糧食供給。在統(tǒng)計(jì)時(shí)，一般是用居民直接消費(fèi)的糧食數(shù)量這一指標(biāo)。而“食物”的內(nèi)容十分廣泛，它既包含了糧食以及由糧食轉(zhuǎn)化而來的各種食品，如肉、禽、蛋、奶等，甚至是酒類，也包含了不需要用糧食轉(zhuǎn)化的食物，如江河湖海中的各種水產(chǎn)品，以及人類食用的各種植物，如瓜、果、蔬菜等?！癝ecurity”是“安全而有保障”之意。FAO提出“Food Security”這個(gè)概念的目的是消除饑餓，保障人人有飯吃，即保障充足的食物供給。因此，“Food Security”更準(zhǔn)確的意思應(yīng)該是“食物供給保障”。而將“食品安全”譯為“Food Safety”較為恰當(dāng)?！癝afety”原意是指個(gè)人或家庭的生命和財(cái)產(chǎn)安全，“Food Safety”就是指為個(gè)人或家庭提供安全、營養(yǎng)的食物。

從嚴(yán)格意義上來說，“食品安全”與“糧食安全”是兩個(gè)不同的概念，分屬于不同的研究范疇，但學(xué)者們經(jīng)常將兩者混淆?！凹Z食安全”主要側(cè)重于糧食供給的數(shù)量和質(zhì)量能否滿足消費(fèi)者需求，而“食品安全”主要側(cè)重于食品在生產(chǎn)、加工、消費(fèi)環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管。在現(xiàn)實(shí)中，“糧食安全”和“食品安全”的職能也分屬于不同的政府部門。

當(dāng)人們的生活處于較低水平時(shí)，“糧食”在其食物中所占的比重較大，隨著人們生活水平的提高，膳食結(jié)構(gòu)得到改善，肉、禽、蛋、奶，以及瓜、果、蔬菜等在“食物”中的比重逐漸上升，“糧食”的比重下降，而且人們更加注重安全、營養(yǎng)和健康，“糧食安全”逐漸向“食品安全”轉(zhuǎn)變。但是，由于“糧食安全”這一概念在我國已沿用多年，而且解決了“糧食”問題，也就基本解決了“食物”問題。為了避免與“食品安全”的概念相混淆，本文仍然使用“糧食安全”的概念，其中的“糧食”既包括居民的生活用糧，也包含飼料和工業(yè)加工等轉(zhuǎn)化用糧。

嚴(yán)格來說，“糧食安全”中的“糧食”本不應(yīng)該包含飼料和工業(yè)加工用糧，原因在于：企業(yè)的飼料和工業(yè)加工用糧具有經(jīng)營性質(zhì)，企業(yè)經(jīng)營糧食產(chǎn)品是為了獲得利潤。而居民的生活用糧供應(yīng)是關(guān)系到社會穩(wěn)定的重大問題，具有公共品性質(zhì)。正是在這個(gè)意義上，中央一直把糧食安全作為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，飼料和工業(yè)用糧與居民口糧存在著互相轉(zhuǎn)化的情況。有些糧食既是飼料和工業(yè)用糧，又是居民日常消費(fèi)的主要品種，飼料和工業(yè)用糧過大，會沖擊到口糧的消費(fèi)，特別是容易引起糧食價(jià)格的波動(dòng)，這正是統(tǒng)籌糧食安全時(shí)必須考慮的一個(gè)重要內(nèi)容，也就是必須認(rèn)真對待飼料和工業(yè)用糧增長過快時(shí)對糧食需求總量以及糧食安全產(chǎn)生的影響。

二、我國糧食消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)變化

1.糧食消費(fèi)需求用途結(jié)構(gòu)變化

我國糧食消費(fèi)需求用途結(jié)構(gòu)由口糧、飼料用糧、工業(yè)用糧、種子用糧、糧食損耗和其他消費(fèi)等構(gòu)成（見圖1）?？诩Z消費(fèi)是我國第一大糧食用途，但在糧食消費(fèi)中的比重一直呈下降趨勢。改革開放以來，隨著人們生活水平的提高，膳食結(jié)構(gòu)的改善，肉、禽、蛋、奶、蔬菜、水果等食品消費(fèi)量增加，人均口糧消費(fèi)量明顯下降?？诩Z消費(fèi)從1990年的6218%下降至2013年的3851%，年均降速為181%；飼料用糧是我國第二大糧食用途，數(shù)量和占糧食消費(fèi)總量的比重均穩(wěn)定增長。飼料用糧占糧食消費(fèi)總量的比重從1990年的2021%上升到2013年的3625%，年均增速為123%。飼料用糧增長是我國糧食消費(fèi)量增長的主要原因。1990-2014年，我國的肉類、牛奶、禽蛋產(chǎn)量分別從2857萬噸、4157萬噸和7946萬噸增長到870674萬噸、372464萬噸和289389萬噸，年均增速分別為828%、1695%和967%；1990年，工業(yè)用糧占糧食消費(fèi)總量的比重最低，僅為132%，此后穩(wěn)定增長到2013年的1207%，年均增速為083%；種子用糧、損耗量占糧食總量的比重不大且呈平穩(wěn)下降趨勢。

2.糧食消費(fèi)需求品種結(jié)構(gòu)變化

分品種看，稻谷、小麥、玉米、大豆四大主糧的消費(fèi)需求表現(xiàn)出巨大差異（見圖2），稻谷消費(fèi)量占糧食消費(fèi)總量的比重從1990年的3756%持續(xù)下降到2013年的2441%，年均降速為101%。2004年以前，稻谷一直是我國消費(fèi)量最大的糧食品種，之后被玉米超越，目前是我國第二大糧食品種；小麥消費(fèi)量占糧食總消費(fèi)量的比重從1990年的3292%持續(xù)下降到2013年的2290%，年均降速為077%。1996年之前，小麥?zhǔn)俏覈诙蠹Z食品種，現(xiàn)降至第三；玉米是我國消費(fèi)增長最快的糧食品種，消費(fèi)量從1990年的83145萬噸增至2013年212998萬噸，增加了256倍，占糧食消費(fèi)總量的比重從1990年的2648%增至2013年的3895%，年均增速為096%。玉米消費(fèi)的快速增長，一是由于我國肉、禽、蛋、奶等高耗糧食品消費(fèi)的增加引起玉米飼料消費(fèi)的大幅度增加。玉米飼料消費(fèi)從1990年的5300萬噸增加到2013年的15000萬噸，增加了283倍。二是由于工業(yè)用玉米的大幅增長。玉米工業(yè)消費(fèi)從1990年的5萬噸增加到2013年的6535萬噸，增加了1307倍。我國大豆消費(fèi)量增長強(qiáng)勁，國內(nèi)產(chǎn)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足消費(fèi)需要，每年需要大量進(jìn)口以彌補(bǔ)缺口。大豆消費(fèi)量占糧食總消費(fèi)量的比重從1990年的304%增加到2013年的1373%，年均增速為082%。國內(nèi)大豆消費(fèi)的快速增長主要來自食用油壓榨的需要及養(yǎng)殖業(yè)對豆粕等副產(chǎn)品的需求，工業(yè)用和飼料用大豆占大豆消費(fèi)的90%以上。

圖21990-2013年我國糧食消費(fèi)需求品種結(jié)構(gòu)變化趨勢

資料來源：聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）數(shù)據(jù)庫

三、我國糧食供求平衡分析

1.糧食供求總量緊張平衡的特征明顯

1990年以來，我國的糧食消費(fèi)量持續(xù)增加，糧食產(chǎn)量有10年超過消費(fèi)量。2003年之前，糧食產(chǎn)量波動(dòng)幅度較大，之后實(shí)現(xiàn)了12年連續(xù)增長。2000-2007年，糧食產(chǎn)量一直低于糧食消費(fèi)量，即使加上進(jìn)口量，仍然供不應(yīng)求。2008年，我國糧食產(chǎn)量大幅增長，超過糧食消費(fèi)量。但由于我國糧食增產(chǎn)的幅度還不能完全滿足消費(fèi)剛性增長的需要，2010年以后又重新回歸到糧食供不應(yīng)求的局面（見圖3）。

圖31990-2015年我國糧食總產(chǎn)量與消費(fèi)量變化趨勢

資料來源：1990-2014年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)來源于中國統(tǒng)計(jì)年鑒；2015年數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2015年糧食產(chǎn)量的公告；糧食消費(fèi)量數(shù)據(jù)來源于《中國糧食安全發(fā)展報(bào)告2013-2014》。

2.主要糧食品種供求存在巨大差異

我國稻谷、小麥、玉米、大豆等主要糧食品種的供求關(guān)系極不平衡，供求差出現(xiàn)巨大分異。稻谷產(chǎn)量從1990年的189331萬噸增加到2015年的208245萬噸，但占糧食總產(chǎn)量的比重從4243%下降到的3351%；稻谷消費(fèi)量平穩(wěn)略增，供求差基本保持穩(wěn)定，2014年度結(jié)余58927萬噸。小麥產(chǎn)量從1990年的98229萬噸增加到2015年的130187萬噸，占糧食總產(chǎn)量的比重從2201%略降至2095%；小麥消費(fèi)基本保持平穩(wěn)，但由于產(chǎn)量的波動(dòng)，1990-2014年的25年間，有13年存在供求缺口，近兩年由于產(chǎn)量增加，供求差由負(fù)轉(zhuǎn)正，2014年結(jié)余7708萬噸。由于播種面積和單產(chǎn)的增加，玉米產(chǎn)量快速增長，占糧食總產(chǎn)量的比重從1990年的217%猛增至2015年的3614%；玉米產(chǎn)量的快速增長主要在于消費(fèi)需求的拉動(dòng)，玉米主要作為飼料用糧和工業(yè)加工用糧，近年來由于人們生活水平的提高和膳食結(jié)構(gòu)的改善，大量需要玉米進(jìn)行轉(zhuǎn)化。從近期來看，玉米消費(fèi)在畜牧業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)拉動(dòng)下，飼料用糧仍將保持較快增長。我國從1996年由大豆凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口國。近年大豆產(chǎn)量雖有波動(dòng)但基本穩(wěn)定，需求快速增加，供需缺口快速拉大，2014年大豆供需缺口擴(kuò)大至70443萬噸，主要依靠大量進(jìn)口加以彌補(bǔ)。從短期看，大豆進(jìn)口增加的態(tài)勢很難改變。

我國在糧食品種結(jié)構(gòu)上的供求矛盾，主要是糧食生產(chǎn)與消費(fèi)脫節(jié)，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)。具體而言，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是供需品種不平衡，不能滿足人們?nèi)找娑鄻踊南M(fèi)需求。二是供需品質(zhì)不平衡，即高品質(zhì)糧食產(chǎn)出比重較低，國內(nèi)高端消費(fèi)需求主要依賴進(jìn)口。

3.糧食進(jìn)口量持續(xù)增加，四大主糧已全面轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口

作為糧食供給的重要組成部分，糧食進(jìn)口是調(diào)劑國內(nèi)糧食余缺的重要手段。近年來，在我國糧食產(chǎn)量連年增加的同時(shí)，糧食進(jìn)口量也持續(xù)增加。2013年我國糧食進(jìn)口量為86452萬噸，2014年迅速攀升到106億噸。1994年前我國糧食處于凈出口狀態(tài)，1997-2002年間的多數(shù)年份也基本是糧食凈出口。但2003年后，我國已完全處于糧食凈進(jìn)口狀態(tài)，且進(jìn)口量連年大幅度增加（見圖4）。

我國糧食進(jìn)口量增加的主要原因在于國內(nèi)糧食價(jià)格偏高，進(jìn)口糧食相對便宜。2011—2014 年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織食品價(jià)格指數(shù)從2299點(diǎn)降低到2018 點(diǎn)，下降了28 個(gè)點(diǎn)，年均下降幅度為 444%?！?〕與此相反，同期國內(nèi)糧食價(jià)格卻不斷上漲。1990年以來，我國糧食價(jià)格經(jīng)歷了“先上升后下降再上升”的變化過程。自2002年開始，在糧食生產(chǎn)成本推動(dòng)和政策導(dǎo)向下，除大豆價(jià)格在波動(dòng)中上漲外，稻谷、小麥、玉米三大主糧每50千克出售價(jià)格均持續(xù)上漲，2014年分別達(dá)到14063元、12059元和11185元，分別比2002年上漲17312%、13530%和14529%（見圖5）。國際糧食價(jià)格下降和國內(nèi)糧食價(jià)格上漲并行發(fā)展，使國內(nèi)糧食價(jià)格高于國際市場價(jià)格，加大了用糧企業(yè)的糧食進(jìn)口動(dòng)機(jī)。

自2008年我國實(shí)行玉米臨時(shí)收儲政策以來，玉米平均收儲價(jià)格快速上漲，從2008年的1500元/噸上漲至2014年的2000元/噸。2015年，在糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量、儲備量“三量齊增”的情況下，稻谷、小麥、玉米三大主糧價(jià)格普遍走低，玉米價(jià)格更是斷崖式下跌，玉米期貨價(jià)格一度從226844元/噸的最高處跌至16001元/噸的最低處，但仍高于進(jìn)口玉米到岸完稅價(jià)格。目前我國玉米收購平均價(jià)格與進(jìn)口玉米到岸完稅價(jià)格的價(jià)差在300元/噸左右。玉米價(jià)格大幅度下跌的原因：一是國際市場石油價(jià)格大幅度下跌，從2008年最高時(shí)的138美元/桶降至目前的30美元/桶，以美國為主的用玉米加工燃料乙醇項(xiàng)目的熱度下降，導(dǎo)致玉米需求減少；二是從國內(nèi)市場來看，玉米主要用于飼料加工，由于國內(nèi)玉米價(jià)格遠(yuǎn)高于國際市場價(jià)格，導(dǎo)致高粱、大麥、豆粕、DDGS等替代品進(jìn)口增加，減少了對玉米的需求。

分品種來看，1999年之前，我國小麥一直是凈進(jìn)口，僅有個(gè)別年份進(jìn)口少量稻谷、玉米和大豆。1999年至2008年，除大豆進(jìn)口量持續(xù)增加外，其他三大主糧基本上是凈出口。但之后我國糧食進(jìn)出口格局發(fā)生逆轉(zhuǎn)，自2011年開始所有主糧轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口且進(jìn)口量逐年增加，2014年稻谷、小麥、玉米、大豆凈進(jìn)口量分別為3889萬噸、1123萬噸、5503萬噸和78207萬噸。

4.糧食庫存持續(xù)增加，庫存結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)

期初糧食庫存是糧食供給的重要補(bǔ)充。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，自2005年以來，我國糧食庫存量持續(xù)增加，2014年糧食總庫存量達(dá)到223億噸。糧食庫存主要以玉米、小麥、大米為主，2014年的庫存量分別占總庫存量的450%、332%和214%。與消費(fèi)結(jié)構(gòu)相比，稻谷的庫存比例與消費(fèi)比例基本一致，但小麥的庫存比例與消費(fèi)比例出現(xiàn)明顯偏差，庫存比例持續(xù)上升而消費(fèi)比例持續(xù)下降，玉米庫存比例近年來快速攀升，已明顯高于消費(fèi)比例。我國糧食庫存品種結(jié)構(gòu)與糧食消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)不適應(yīng)，在一定程度上加劇了糧食市場穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

四、政策建議

從目前我國糧食供求狀況來看，“穩(wěn)產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)、去庫存、降成本”是當(dāng)前糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要方向。

1.穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力。目前，我國糧食產(chǎn)量已處于歷史最高水平，其中，糧食播種面積增加和單產(chǎn)水平提高發(fā)揮了重要作用。但由于我國人口增長的拐點(diǎn)還未到來，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進(jìn)的步伐還在繼續(xù)，糧食需求剛性增長的現(xiàn)實(shí)仍未改變，總量上我國糧食供求仍然處于緊平衡狀態(tài)。但鑒于目前我國糧食庫存量、進(jìn)口量持續(xù)增加以及糧食生產(chǎn)成本持續(xù)抬升的現(xiàn)實(shí)，不宜再進(jìn)一步增加糧食產(chǎn)量，而是要以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力為主，并實(shí)行必要的休耕制度和草田輪作，一方面給耕地以休養(yǎng)生息的機(jī)會，另一方面也促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善，以提高耕地持續(xù)生產(chǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”。對于農(nóng)民休耕而減少的收入，政府可在市場之外進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。從政策上來看，自2004年開始實(shí)施的糧食最低收購價(jià)制度，已不能適應(yīng)當(dāng)前糧食生產(chǎn)的形勢，應(yīng)統(tǒng)一糧食補(bǔ)貼政策，實(shí)行“價(jià)補(bǔ)分離”。針對目前出現(xiàn)的玉米價(jià)格下跌、庫存大幅度增加的特殊情況，筆者認(rèn)為這是由于價(jià)格和政策偏差造成的短期玉米供求失衡。如果目前盲目調(diào)減玉米種植面積，縮減玉米產(chǎn)量，可能會造成玉米供求關(guān)系的波動(dòng)。從長期來看，飼用玉米的消費(fèi)需求仍將持續(xù)增加。目前可適當(dāng)減少大豆的進(jìn)口，一方面可減輕我國大豆的對外依存度，另一方面可消化一部分玉米，以減輕玉米的庫存壓力。

2.調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。目前，我國糧食安全的主要問題不在于總量，而在于結(jié)構(gòu)。從品種結(jié)構(gòu)來看，稻谷和玉米產(chǎn)大于需，小麥產(chǎn)需基本平衡，大豆產(chǎn)不足需。從用途結(jié)構(gòu)來看，作為主要口糧的稻谷和小麥需求有所減少，而主要作為飼料糧和加工用糧的玉米和大豆需求持續(xù)增加。2014年我國進(jìn)口7835萬噸大豆，相當(dāng)于進(jìn)口了6200多萬噸的飼料糧。并且，由于我國玉米價(jià)格高于國際市場價(jià)格，作為替代品的高粱、大麥、DDGS等進(jìn)口量持續(xù)增加。以此來看，造成我國糧食緊平衡的關(guān)鍵在于飼料用糧需求的大幅度增加。因此，在滿足口糧需求的前提下，可適當(dāng)調(diào)減稻谷的播種面積，增加飼草作物的種植，以減輕飼料用糧的進(jìn)口壓力，并實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)作物種植的糧經(jīng)二元結(jié)構(gòu)向糧經(jīng)飼三元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。從單產(chǎn)水平來看，2015年，我國糧食單產(chǎn)水平比1990年提高了394%，稻谷、小麥、玉米單產(chǎn)水平分別提高了204%、688%和302%。隨著科技水平的提高和推廣力度的加大，調(diào)減稻谷播種面積后，通過進(jìn)一步提高單產(chǎn)水平以滿足口糧需求是可行的。

3.加快糧食加工轉(zhuǎn)化。鑒于目前我國糧食庫存增加的壓力過大，銷售困難，應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，一方面可以延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品附加值，適量消化糧食庫存；另一方面對增加糧農(nóng)收入也可以起到一定的拉動(dòng)作用。

4.降低糧食生產(chǎn)成本。多年來我國糧食價(jià)格高于國際市場價(jià)格的主要原因之一在于糧食生產(chǎn)成本的推動(dòng)。2013年我國稻谷、小麥、玉米三種糧食平均總成本達(dá)到102619元/畝，比2008年增長了825%，而同期凈利潤從18639元/畝下降至7294元/畝，下降了1556%，嚴(yán)重挫傷了種糧農(nóng)民的積極性。因此，加大對種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型種糧主體的培育，加快土地流轉(zhuǎn)步伐，推進(jìn)糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營，開展多元化的社會服務(wù)，以降低糧食生產(chǎn)成本是進(jìn)一步提高農(nóng)民種糧積極性，保障我國糧食安全的重要舉措。

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（責(zé)任編輯：謝科）