我國(guó)土壤污染防治法律體系思考

摘 要 本文主要對(duì)我國(guó)土壤污染防治法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家土壤污染防治立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)土壤污染防治法律體系提出改進(jìn)建議：我國(guó)應(yīng)該制定一部以專門保護(hù)土壤為目的的《土壤污染防治法》，并配套相應(yīng)的涉及到具體實(shí)施的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，形成以《環(huán)境保護(hù)法》為指導(dǎo)、以《土壤污染防治法》為中心的土壤污染防治法律體系。

關(guān)鍵詞 土壤污染 法律體系 防治

作者簡(jiǎn)介：常籍勻，四川省社會(huì)科學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-270-02

一、我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀

土壤是地球表面五大圈層之一，為人類提供了生存之所及生產(chǎn)活動(dòng)的物質(zhì)資料，其重要性自不待言。土壤質(zhì)量的好壞，直接關(guān)系到人類健康和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。但是，由于土壤污染的隱蔽性、滯后性，我國(guó)“土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄土地土壤環(huán)境問(wèn)題突出”。

2005年4月至2013年12月，我國(guó)開(kāi)展了首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查。調(diào)查范圍為陸地國(guó)土（未含香港、澳門和臺(tái)灣），實(shí)際調(diào)查范圍約630萬(wàn)平方公里。2014年4月17日，調(diào)查的主要數(shù)據(jù)以《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》的形式向社會(huì)進(jìn)行了公開(kāi)。《公報(bào)》顯示，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%。

土壤污染問(wèn)題的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，顯示了我國(guó)在土壤污染防治方面的不足。土壤污染防治是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要環(huán)境保護(hù)部門、社會(huì)團(tuán)體、每個(gè)公民的積極參與，更需要有專門的土壤污染防治法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系作為指導(dǎo)和保障。目前我國(guó)的土壤污染防治還處于起步階段，還沒(méi)有專門的土壤污染防治法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立起有針對(duì)性的土壤污染防治法律、法規(guī)及比準(zhǔn)體系是當(dāng)務(wù)之急。

二、我國(guó)土壤污染防治法律體系現(xiàn)狀

目前，我國(guó)有關(guān)土壤污染防治的法律法規(guī)包括《固體廢物環(huán)境污染環(huán)境防治法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等，另外《環(huán)境保護(hù)法》中也有涉及到土壤污染防治的條款。土壤污染相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)有《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》和《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。這些法律法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土壤污染的防治都有所涉及，大致可以歸納為以下幾點(diǎn)：

第一， 從農(nóng)用地土壤保護(hù)來(lái)說(shuō)，主要對(duì)化肥、農(nóng)藥和污水灌溉作出了規(guī)定。

第二， 從工業(yè)污染方面來(lái)說(shuō)，主要是對(duì)工業(yè)“三廢”的處理作出了規(guī)定。

第三，從保護(hù)自然區(qū)域、人文遺跡的角度，附帶性的對(duì)相關(guān)區(qū)域的土壤作出保護(hù)的規(guī)定。

然而，盡管有上述相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定存在缺點(diǎn)和不足，在實(shí)踐中顯得捉襟見(jiàn)肘，難以敷用。

第一，這些規(guī)定沒(méi)有專門針對(duì)土壤污染防治。我國(guó)現(xiàn)有的土壤污染防治的規(guī)定沒(méi)有單獨(dú)地將土壤作為一個(gè)環(huán)境要素進(jìn)行保護(hù)，而是作為其他目的（如發(fā)展經(jīng)濟(jì)）的手段或者附帶性規(guī)定。在環(huán)境權(quán)日益得到認(rèn)可的今天，這樣的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足保護(hù)土壤的需求。

第二，這些規(guī)定不完整、太分散。我國(guó)有關(guān)土壤污染防治的規(guī)定分散于一系列法律法規(guī)之中，不但立法主體具有多樣性，而且執(zhí)法主體也具有多樣性，這就使得土壤污染防治工作無(wú)法展開(kāi)。生態(tài)環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)，水、大氣和土壤共同組成人類生存的環(huán)境要素。土壤是地球的皮膚，幾乎所有的污染物最終都會(huì)進(jìn)入土壤之中。所以，對(duì)土壤的保護(hù)需要完整、系統(tǒng)的法律體系，我國(guó)現(xiàn)有的土壤污染防治的規(guī)定不能滿足這個(gè)要求。

第三，這些規(guī)定不具有可操作性?，F(xiàn)有的法律體系中，對(duì)土壤污染防治只有一些原則性規(guī)定，并無(wú)具體可行的執(zhí)行方案。雖然《環(huán)保法》第三十三條、第四十九條、第五十條等均對(duì)土壤保護(hù)作出了規(guī)定，但關(guān)于土壤污染的防治的規(guī)定還需要專項(xiàng)立法，并在法律制度上進(jìn)行細(xì)化與落實(shí)。

第四，相關(guān)規(guī)定陳舊落后。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放式的發(fā)展，進(jìn)入到土壤中的污染物項(xiàng)目越來(lái)越多，但目前的相關(guān)法律規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有及時(shí)修訂，期滯后性日益凸顯。主要針對(duì)農(nóng)用土壤的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618- 1995）（1995年頒布），難以適用于城市用地的污染評(píng)價(jià)，而且該標(biāo)準(zhǔn)中的污染物項(xiàng)目有些實(shí)際上已被禁止生產(chǎn)和使用，如六六六、DDT，而其他新型污染物卻沒(méi)有補(bǔ)充進(jìn)來(lái)。該標(biāo)準(zhǔn)的制定者夏家淇曾說(shuō)：“已不適應(yīng)當(dāng)前要求，污染物項(xiàng)目訂得過(guò)少，應(yīng)該作出修訂。”

三、發(fā)達(dá)國(guó)家土壤污染防治法律制度研究

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的土壤污染污染防治立法始于上世紀(jì)70年代，目前美、英、德、日均已形成較為完備的土壤保護(hù)和污染土壤治理的法律法規(guī)體系，且絕大部國(guó)家采用專門的土壤污染防治立法模式。從比較法的角度來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的有益立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)土壤污染防治立法具有一定的示范和借鑒作用。

（一）美國(guó)土壤污染防治立法

美國(guó)屬于英美法系國(guó)家，缺乏制定法的傳統(tǒng)，但考慮到土壤（土地）在國(guó)家資源中的重要地位，在立法體例上采取了防患于未然的制定法，以專門制定法律修正案的形式進(jìn)行了土壤污染防治立法。

上個(gè)世紀(jì)30年代，美國(guó)中西部地區(qū)爆發(fā)了“黑色風(fēng)暴”（Black storm）事件，由此美國(guó)開(kāi)始關(guān)注土壤的污染和流失，專門設(shè)立了土壤保護(hù)局。1976年美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《固體廢物處置法》，該法是一部全面控制固體廢物對(duì)土壤污染的法律。1980年制定了《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》。還根據(jù)該法建立了“超級(jí)基金”的信托基金為此法的實(shí)施提供部分資金支持。針對(duì)工業(yè)污染土壤的再開(kāi)發(fā)利用，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《納稅人減稅法》。2002年，美國(guó)制定了《小型企業(yè)責(zé)任免除和棕色地塊振興法案》，以進(jìn)一步促進(jìn)棕色地塊的再開(kāi)發(fā)利用。由此，美國(guó)形成了較為完備的土壤污染防治法律體系，建立了一套嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。

（二）日本土壤污染防治立法

日本有關(guān)土壤環(huán)境保護(hù)立法可分為農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法制建設(shè)、土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、城市土壤污染防治法制建設(shè)和放射性物質(zhì)污染環(huán)境防治法制建設(shè)。

日本土壤污染防治立法源于環(huán)境公害問(wèn)題不斷爆發(fā)，如富山通通病、福島縣磐梯町等的鎘污染事件、新宿區(qū)牛入柳區(qū)等的鉛公害事件。為應(yīng)對(duì)這些環(huán)境公害問(wèn)題，日本制定了《公害對(duì)策基本法》及其配套法《農(nóng)業(yè)用土壤污染防治法》、《公害防治事業(yè)費(fèi)事業(yè)者負(fù)擔(dān)法》。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面，日本多次修訂土壤污染相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，目前，包括鎘、銅、鉛、三氯乙烯、氟與硼等。在城市土壤污染出現(xiàn)之后，日本在相關(guān)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《土壤、地下水污染的調(diào)查、對(duì)策指南》和《土壤、地下水污染的調(diào)查、對(duì)策指南運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)》，并于2002年通過(guò)了《土壤污染對(duì)策法案》。2011年日本發(fā)生核電站泄漏事故，日本制定了《應(yīng)對(duì)伴隨2011年3月11日發(fā)生的東北地區(qū)太平洋地震發(fā)生的原子能發(fā)電站事故泄漏的放射性物質(zhì)污染環(huán)境的特別措施法》。從上面可以看出，日本構(gòu)建了較為完備的土壤保護(hù)法律體系，對(duì)土壤污染實(shí)施預(yù)防與治理并舉的對(duì)策。

（三）德國(guó)土壤污染防治立法

歐盟在一體化進(jìn)程之中，土壤保護(hù)成為重要議題。德國(guó)作為歐盟成員國(guó)之一，在土壤污染防治立法和執(zhí)法上有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)的土壤污染防治政策有一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，1985年《聯(lián)邦政府土壤保護(hù)戰(zhàn)略》首次收編和評(píng)估了一切影響土壤的重要因素。1987年出臺(tái)了《土壤保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》；1999年3月1日，《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》、《土壤保護(hù)抵押權(quán)登記條例》生效，前者是德國(guó)第一部全面統(tǒng)一規(guī)制土壤保護(hù)的法律。之后，德國(guó)又出臺(tái)了《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》，該條例授予公共當(dāng)局以廣泛的處置權(quán)，特別是在整治污染地方面的職權(quán)。德國(guó)土壤污染防治采用專門立法模式，法律體系較為完善。

四、我國(guó)土壤污染防治法律體系的改善

2008年環(huán)保部《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》明確“到2015年，基本建立土壤污染防治監(jiān)督管理體系，出臺(tái)一批有關(guān)土壤污染防治的政策法律法規(guī)，土壤污染防治體系進(jìn)一步完善”，而通過(guò)全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，現(xiàn)已基本掌握了我國(guó)土壤環(huán)境的總體狀況，加之日益嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)，我國(guó)存在改善土壤污染防治法律體系的迫切需要和基本條件。借鑒國(guó)外土壤污染防治立法經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)土壤污染防治立法應(yīng)從以下幾點(diǎn)充分考慮：

（一）建立以《環(huán)保法》為基礎(chǔ)，制定《土壤污染防治法》

我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日生效，它是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法律，規(guī)定了我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本原則和制度，其實(shí)施還需要其他配套法律的協(xié)助，其原則和制度也需要相關(guān)法律的細(xì)化規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)該制定《土壤污染防治法》，使其起到統(tǒng)帥土壤防治法律體系的作用。只有如此，才能改變我國(guó)目前土壤污染防治法律體系散亂、不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，用切實(shí)可操作的對(duì)策保護(hù)我國(guó)土壤環(huán)境。

（二）在土壤質(zhì)量調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，完善我國(guó)土壤污染防治法律體系

土壤污染防治是一個(gè)系統(tǒng)工程，其誘因有不同種類，其具體表現(xiàn)形式也多種多樣。發(fā)達(dá)國(guó)家的土壤污染防治法律體系大都根據(jù)土壤污染具體類型制定相關(guān)法律法規(guī)，如針對(duì)城市土地污染，美國(guó)有棕色土地相關(guān)法律法規(guī)，日本有《土地污染對(duì)策法案》，德國(guó)有《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前對(duì)農(nóng)用土地污染防治、城市土地保護(hù)及污染地修復(fù)的相關(guān)法律法規(guī)的制定是當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)有1/5的農(nóng)用土地受到污染，這將嚴(yán)重威脅到我國(guó)的糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市的擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使城市不同區(qū)域的功能不斷發(fā)生變化，城市土壤污染問(wèn)題隨著污染企業(yè)搬遷將不斷出現(xiàn)，這就要求有相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)城市土壤污染問(wèn)題做出規(guī)定。

（三）根據(jù)實(shí)際情況的變化，制定、修改土壤污染防治相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境立法具有跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的性質(zhì)，環(huán)境相關(guān)法律法律必須有法律標(biāo)準(zhǔn)的配套才可以操作。依法制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家環(huán)境政策的具體體現(xiàn)，是環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的基本依據(jù)和工具。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定結(jié)合在一起共同形成環(huán)境法律體系。土壤環(huán)境保護(hù)屬于環(huán)境保護(hù)法律體系的一部分，理應(yīng)有相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)作為支撐和依據(jù)。

我國(guó)土壤污染防治法律標(biāo)準(zhǔn)很多處于空白或者滯后狀態(tài)，根據(jù)客觀情況，制定相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)成為土壤環(huán)境保護(hù)和執(zhí)法的關(guān)鍵。比如，對(duì)于廢棄工業(yè)場(chǎng)地土壤污染問(wèn)題，缺乏土壤污染的清除標(biāo)準(zhǔn)、污染物的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和場(chǎng)地調(diào)查的污染物范圍；另外， 1995年國(guó)家頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）早已過(guò)時(shí)，在實(shí)踐中，相關(guān)主體在作出土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估時(shí)不得不采用其他標(biāo)準(zhǔn)，這使得評(píng)估報(bào)告的可比性和科學(xué)性大打折扣。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)土壤污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻，然而，對(duì)于土壤污染防治的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于一系列法律法規(guī)之中，土壤保護(hù)僅作為其他環(huán)境要素保護(hù)的手段而非目的。這樣的規(guī)定與我國(guó)土壤污染的實(shí)際情況不相對(duì)應(yīng)，難以起到應(yīng)有的作用，構(gòu)建一套適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的土壤污染防治法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系迫在眉睫。筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該制定一部以專門保護(hù)土壤為目的的《土壤污染防治法》，并配套相應(yīng)的涉及到具體實(shí)施的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，形成以《環(huán)境保護(hù)法》為指導(dǎo)、以《土壤污染防治法》為中心的土壤污染防治法律體系，從而為我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)提供法律依據(jù)以及具體可行的措施和對(duì)策。

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