公民程序性參與的現(xiàn)實(shí)問題與發(fā)展前景

李海青

[摘要]當(dāng)前，我國(guó)公民程序性參與民主的發(fā)展仍面臨著一些不可忽視的問題和障礙，參與的形式化、虛化、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，參與效能需要進(jìn)一步提升?，F(xiàn)階段公民程序性參與主要面臨兩大問題：就其推進(jìn)的外部條件而言，公共權(quán)力部門的自利性是根本的制約因素；就其推進(jìn)的內(nèi)部條件而言，制度供應(yīng)的短缺是重要的限制性因素。當(dāng)前，其推進(jìn)一方面取決于中央層面的決心意志、系統(tǒng)性制度創(chuàng)新、法制供給與有效督促，另一方面取決于不斷發(fā)展的社會(huì)本身對(duì)于公共權(quán)力所形成的壓力強(qiáng)大程度。此外，地方政府或政府部門在公共治理過程中面臨的危機(jī)也常常成為推進(jìn)程序性參與民主的契機(jī)。

[關(guān)鍵詞]程序性參與 自利性 制度供應(yīng) 公民權(quán)利 中國(guó)特色社會(huì)主義民主

[中圖分類號(hào)]D992 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

除作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度外，公共政治生活中公民或社會(huì)組織對(duì)于公共權(quán)力運(yùn)行過程的程序性參與是中國(guó)社會(huì)近年來發(fā)展較為迅速的一種重要民主形式。這包括針對(duì)相關(guān)群體進(jìn)行問卷調(diào)查、舉行協(xié)商交流、召開聽證座談，乃至公共權(quán)力機(jī)關(guān)與公民或社會(huì)組織的協(xié)調(diào)合作等。在這一民主形式中，公民或是社會(huì)組織在某個(gè)或某些環(huán)節(jié)已經(jīng)直接介入到公共權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作之中。“作為一種制度化的公眾參與民主制度，應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。它是公眾通過直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過程。”推進(jìn)公民利益表達(dá)、緩解公眾參與熱情、解決利益沖突、改善治理效能、提升政治合法性等需要，使得公民直接程序性參與作為一種民主形式在我國(guó)已被公共權(quán)力所認(rèn)可。近年來，黨和國(guó)家的相關(guān)文件多次對(duì)之予以強(qiáng)調(diào)，各個(gè)地方與領(lǐng)域也涌現(xiàn)出了不少靈活生動(dòng)的多樣化參與實(shí)踐。但也必須認(rèn)識(shí)到，公民程序性參與民主的發(fā)展在現(xiàn)實(shí)中仍面臨著一些不可忽視的問題和障礙，特別是在地方與部門層面，參與的形式化、虛化、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，參與效能需要進(jìn)一步提升。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段公民程序性參與主要面臨兩大問題：就其推進(jìn)的外部條件而言，公共權(quán)力特別是地方政府與政府部門的自利性是根本的制約因素；就其推進(jìn)的內(nèi)部條件而言，制度供應(yīng)短缺則是重要的限制性因素。

通過宏觀層面體制機(jī)制的改革盡可能限制公共權(quán)力部門的自利性

現(xiàn)代公共權(quán)力部門代表和追求的是公民權(quán)利和公共利益，公共性是其本質(zhì)屬性，但實(shí)際上，古今中外的公共權(quán)力部門都無法完全消除自利性的一面。所謂公共權(quán)力的自利性不是指公共權(quán)力部門為維持自身機(jī)構(gòu)正常運(yùn)作與自身功能正常實(shí)現(xiàn)，對(duì)必要資源與合理利益的追求與獲取，而是指“政府具有游離于公共利益之外的特殊利益追求。自身利益一旦成為地方政府行為重要依據(jù)，也就意味著地方政府將形成不同于上級(jí)政府和地方公眾之期待的效用目標(biāo)，以及具體的行政目標(biāo)。換言之，自利性傾向?qū)⒄T使地方政府有選擇性履行自身的職責(zé)，確定自身相對(duì)獨(dú)立的行政目標(biāo)，并進(jìn)行相應(yīng)的公共資源配置?！睂?duì)于地方政府或政府部門而言，其所追求的效用目標(biāo)具有多重性：地方或部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益比如政績(jī)與晉升機(jī)會(huì)的最大化、地方或部門官僚群體利益的最大化、地方或部門層面所應(yīng)擔(dān)負(fù)和實(shí)現(xiàn)的公共利益的最大化，等等。不論是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益的最大化還是特定官僚群體利益的最大化都是政府自利性的體現(xiàn)。而在現(xiàn)行中央與地方關(guān)系特別是自上而下層層加碼的壓力型體制下，在各個(gè)部門與地方開展政績(jī)錦標(biāo)賽的競(jìng)爭(zhēng)模式下，在這多重效用目標(biāo)中，地方政府和政府部門恐怕首先關(guān)注的是地方政府或部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人政績(jī)和晉升機(jī)會(huì)最大化。換言之，在現(xiàn)行條件下，地方或部門的這多重效用目標(biāo)中，存在基于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人政績(jī)和晉升機(jī)會(huì)最大化而在某種程度上犧牲公民個(gè)人權(quán)益和地方公共利益的可能。“政績(jī)最大化和地方公共利益最大化都是地方政府的效用目標(biāo)，但兩者之間并不總是統(tǒng)一的，往往需要地方領(lǐng)導(dǎo)作出某種取舍。地方公共利益最大化是地方政府樹立權(quán)威的績(jī)效合法性基礎(chǔ)，會(huì)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)的政治聲望產(chǎn)生一定影響，但政績(jī)最大化卻是地方領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政治晉升最重要的‘資本，當(dāng)兩者不能統(tǒng)一時(shí)，犧牲地方公共利益就可能成為理性的地方領(lǐng)導(dǎo)的選項(xiàng)?！?/p>

這種領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人政績(jī)和晉升機(jī)會(huì)的最大化既可以和GDP、財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤，也可以和有選擇性的公共服務(wù)供給相掛鉤。上世紀(jì)90年代中后期以來，地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人政績(jī)和晉升機(jī)會(huì)最大化長(zhǎng)期和GDP與財(cái)政收入最大化掛鉤，所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府、經(jīng)營(yíng)城市等說法即由此而來。在政府的精力與資源集中于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，集中于財(cái)政收益最大化，集中于與之相關(guān)的政績(jī)工程與形象工程，甚至當(dāng)這種利益與政績(jī)的追求還要以犧牲公民權(quán)利與地方公共利益為代價(jià)時(shí)，希望地方政府或部門注重公民參與的程序性民主是不現(xiàn)實(shí)的。特別是在很多地方，政府為了經(jīng)濟(jì)方面的政績(jī)往往與強(qiáng)勢(shì)的資本群體形成緊密的利益依賴關(guān)系，其政策與制度的制定受到強(qiáng)勢(shì)資本的有力影響。這種影響既可以通過資本精英活動(dòng)在其中的人大、政協(xié)等正式組織與制度渠道，也可以通過資本精英與官員的個(gè)人關(guān)系等非正式渠道。但不論通過哪一種渠道，政府的自主性與公共性都會(huì)受到侵蝕與影響。在這種政府已經(jīng)提前被強(qiáng)勢(shì)群體“俘獲”的情況下，真正面向社會(huì)公眾的參與協(xié)商就只能是一個(gè)事后的形式。大多情況下強(qiáng)勢(shì)者是不大可能依靠這種正式的所謂協(xié)商進(jìn)行利益表達(dá)的，真正需要依靠程序性協(xié)商，比如利用聽證進(jìn)行利益表達(dá)的往往是普通的社會(huì)公眾甚至是弱勢(shì)群體。近年來，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人政績(jī)和晉升機(jī)會(huì)的最大化又開始和有選擇性的公共服務(wù)供給相掛鉤。所謂選擇性，是指在中央強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府的背景下，地方政府或政府部門的領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)，會(huì)選擇最易于對(duì)上級(jí)與外界展示的公共服務(wù)的內(nèi)容與類型，而未必真正滿足相關(guān)民眾的切實(shí)公共性需求。正如有學(xué)者通過實(shí)地調(diào)研指出的：“政績(jī)導(dǎo)向是地方政府進(jìn)行選擇性社會(huì)建設(shè)的重要影響因素。在地方政府的思維中，地方的社會(huì)建設(shè)只有創(chuàng)造顯示度，才能引起上級(jí)的關(guān)注形成政績(jī)。因此在進(jìn)行選擇性社會(huì)建設(shè)中，地方政府優(yōu)先選擇那些能夠短期見效、有顯示度的內(nèi)容?！?/p>

不論是與GDP及財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤，還是與選擇性公共服務(wù)的供給掛鉤，只要政府的自利性特別是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的政績(jī)沖動(dòng)難以得到有效的制約，表達(dá)公民個(gè)人權(quán)利訴求和地方公共利益訴求的程序性參與民主必然會(huì)遇到公權(quán)力自身的阻力。即使政府官員認(rèn)識(shí)到自身行為的不規(guī)范性，狹隘利益的考量仍會(huì)是其主要驅(qū)動(dòng)，因?yàn)檎袨榈膶?shí)施從來不是一個(gè)單純的角色認(rèn)知問題。實(shí)際上，在多年來執(zhí)政黨和國(guó)家強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和政府職能的情況下，官員對(duì)于政府以及部門的職能定位并非沒有充分的理解和認(rèn)知。但基于這種自利性的考慮，在國(guó)家要求發(fā)展參與民主而社會(huì)成員又有參與需求的情況下，為了保證合法化的外觀，參與民主的虛化與形式化就難以避免。這種虛化與形式化一方面表明地方或部門沒有很好地貫徹中央推進(jìn)參與民主的政令要求，另一方面也表明其沒有良好意愿實(shí)現(xiàn)相關(guān)社會(huì)成員的公共利益。在這兩種情況下，地方或部門既沒有有效履行國(guó)家的委托，也沒有有效履行相關(guān)公眾的委托。既然利益取向與行為取向不一致，民眾參與還能有多大實(shí)際效果呢？以上論述說明，對(duì)于當(dāng)前程序性參與民主存在的問題，不能僅僅局限在這種民主形式內(nèi)部進(jìn)行分析，而是要在很大程度上跳出參與民主本身予以把握才可能把問題認(rèn)識(shí)得更為清楚。

政府自利性特別是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人自利性沖動(dòng)的形成與長(zhǎng)期存在有多方面的原因。比如在縱向維度上，中央與地方權(quán)責(zé)分工尚未實(shí)現(xiàn)明確的合理配置與有效的制度化，導(dǎo)致地方政府很多方面的自主權(quán)限與行為空間彈性過大，而中央政府又難以有效解決自上而下委托代理中存在的諸如信息不對(duì)稱等各種問題，這就必然使地方政府或政府部門的自利性在很大程度上侵蝕與壓倒其公共性?！案母锴案叨燃瘷?quán)體制下中央政府與地方政府之間那種簡(jiǎn)單的‘決策一執(zhí)行、‘命令一服從關(guān)系，逐步演變?yōu)榈胤秸谧陨硖厥獾男в媚繕?biāo)，利用自身作為中央政府代理人的信息優(yōu)勢(shì)，以及中央政府在市場(chǎng)化改革和制度創(chuàng)新過程中不得不倚重地方政府探索試驗(yàn)的局面，運(yùn)用自身掌控的越來越豐富的資源，同中央政府展開各種錯(cuò)綜復(fù)雜的行政博弈。在長(zhǎng)期的博弈過程中，地方政府的行為模式不斷呈現(xiàn)出企業(yè)化、經(jīng)營(yíng)化、短期化取向?！痹跈M向上，由于體制的原因，地方的人大、司法機(jī)關(guān)等對(duì)地方政府或政府部門現(xiàn)在也難以形成有效的監(jiān)督制約。除了縱向與橫向的因素外，政府自利性凸顯的另外一個(gè)極為關(guān)鍵原因就是現(xiàn)行自上而下的政績(jī)考核模式。官員是在特定激勵(lì)機(jī)制下工作的，激勵(lì)機(jī)制的類型與內(nèi)容是官員行為的方向標(biāo)。而政績(jī)考核，對(duì)于官員而言就是最為重要的激勵(lì)機(jī)制。在現(xiàn)行的政績(jī)考核模式下，領(lǐng)導(dǎo)干部主要還是向上負(fù)責(zé)，完成上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，并由上級(jí)政府按照工作實(shí)績(jī)進(jìn)行考核選拔。在這種自上而下的壓力型體制下，各個(gè)層級(jí)的政府官員為了確保完成任務(wù)并在晉升中獲得比較優(yōu)勢(shì)，往往對(duì)于上級(jí)布置的任務(wù)指標(biāo)層層加碼，各個(gè)部門與地方則由此展開政績(jī)錦標(biāo)賽。在這種情況下，首先回應(yīng)上級(jí)而非民眾的要求就成為自然的選擇。有學(xué)者在分析當(dāng)前某些地方政府選擇性推進(jìn)社會(huì)建設(shè)時(shí)，也強(qiáng)調(diào)指出：“地方政府在進(jìn)行社會(huì)建設(shè)時(shí)，優(yōu)先考慮回應(yīng)或迎合上級(jí)政府的意思，較少考慮回應(yīng)民意。這是因?yàn)槿耸聶?quán)仍然控制在上級(jí)政府的手中，地方政府的政績(jī)需要得到上級(jí)的承認(rèn)，因此，他們圍繞上級(jí)政府的偏好進(jìn)行社會(huì)建設(shè)?！?dāng)上級(jí)政府和民眾在社會(huì)建設(shè)優(yōu)先順序上存在偏好不一致時(shí)，社會(huì)建設(shè)可能不僅難以實(shí)現(xiàn)改善治理的目標(biāo)，反而帶來新的問題?！睂?shí)際上，即使上級(jí)的考核內(nèi)容與民意訴求一致，政府治理的有效性也未必會(huì)得到實(shí)質(zhì)性改善。因?yàn)榧词箍己藘?nèi)容較為合理，為了對(duì)上級(jí)部門展示最大化的政績(jī)，這種合理的考核指標(biāo)也未必會(huì)以合理的方式來實(shí)現(xiàn)，甚至可能通過某些不盡規(guī)范的方式來予以完成。因?yàn)閺恼?jī)的最大化角度來說，向上級(jí)展示的結(jié)果是最為重要的，為了結(jié)果，往往可以不計(jì)成本、不管過程、不論方式。換言之，成本、過程、方式要服從并服務(wù)于顯示度高的結(jié)果。就此而言，不管考核內(nèi)容是什么，只要考核指標(biāo)是由上級(jí)下達(dá)的并且依據(jù)這種考核結(jié)果進(jìn)行官員選拔，那種不顧民眾實(shí)際利益的對(duì)上負(fù)責(zé)的政績(jī)最大化或虛假政績(jī)現(xiàn)象就難以避免。既然政府精力主要用來應(yīng)對(duì)上級(jí)的任務(wù)要求，沒有足夠的條件、精力與激勵(lì)切實(shí)考慮到自下而上的民眾需求，反映民眾意愿與需求的所謂參與協(xié)商自然也就容易形式化了。實(shí)際上，這也就是學(xué)術(shù)界一直爭(zhēng)議的選舉民主與協(xié)商民主的關(guān)系問題：西方帶有協(xié)商性質(zhì)的參與民主是作為選舉民主的補(bǔ)充而出現(xiàn)的。在官員是由公民選舉產(chǎn)生的情況下，基于贏得選票的壓力，其在立法與決策的過程中不得不對(duì)公民的意見訴求進(jìn)行積極回應(yīng)，公民的程序性參與民主由之得以發(fā)展。而在官員的職務(wù)是由上級(jí)選拔決定的時(shí)候，由于直接的授權(quán)來源并非社會(huì)民眾而是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，在這種情況下，地方或部門的官員怎么樣切實(shí)對(duì)下負(fù)責(zé)，自下而上的程序性參與民主如何有效推進(jìn)就可能會(huì)成為問題。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)程序性參與民主的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)該說這種爭(zhēng)論并非無的放矢，還是有其問題指向的。

綜合以上分析，在今天的改革階段，要促進(jìn)公民程序性參與民主的發(fā)展，除了在縱向上要積極推進(jìn)中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系的合理化、規(guī)范化與制度化，明確地方與部門的職能、權(quán)限、程序、責(zé)任，既切實(shí)賦予其與事權(quán)相匹配的相應(yīng)自主權(quán)限，又要有效地限制其過大的自主彈性空間，在橫向上加強(qiáng)同級(jí)人大與司法機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督制約外，還必須在政府官員的政績(jī)考核體制乃至更深一層的授權(quán)體制方面進(jìn)行改革，推進(jìn)其激勵(lì)機(jī)制的優(yōu)化與合理化，激勵(lì)其更為切實(shí)地關(guān)注公民權(quán)利與公共利益，盡可能對(duì)民負(fù)責(zé)，推動(dòng)當(dāng)下的壓力型體制向合作型體制轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，對(duì)于官員的授權(quán)與考核而言，黨管干部的原則必須堅(jiān)持，自上而下的運(yùn)行機(jī)制也仍將會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在，但對(duì)這二者而言，民眾的作用應(yīng)該突出。換言之，在官員的選用環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步探索將上級(jí)的選拔與民眾的適度參與相結(jié)合，增強(qiáng)選人用人的競(jìng)爭(zhēng)性、透明性、開放性，較為有效地體現(xiàn)民意而不僅僅是上級(jí)意志。在政績(jī)的考核方面，不僅作為考核依據(jù)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系要真實(shí)反應(yīng)民眾意愿，切實(shí)增強(qiáng)科學(xué)性，在最終的測(cè)評(píng)環(huán)節(jié)也應(yīng)切實(shí)增加民眾的有效參與度特別是所占考評(píng)的權(quán)重。也就是說，不僅在立法與政策制定環(huán)節(jié)民眾應(yīng)該參與，在官員選用與政績(jī)考核環(huán)節(jié)民眾也要參與，公民的民主參與應(yīng)該是廣泛的，如果沒有選用與政績(jī)考核方面的參與，所謂立法和政策制定環(huán)節(jié)的參與就會(huì)缺乏來自民眾自身的作為前提性的約束力量。

加強(qiáng)公民程序性參與的制度建設(shè)

雖然我國(guó)的程序性參與民主在某些領(lǐng)域、某些部門、某些地方已得以實(shí)踐，但總體而言，其在我國(guó)政治與社會(huì)中的實(shí)踐尚不具有普遍性，碎片化較為嚴(yán)重。“我們看到公眾參與在一些實(shí)踐層面已經(jīng)做起來了，但都是一些孤立的點(diǎn)，沒有連貫的線?！@些參與都是一些斷斷續(xù)續(xù)的片段，沒有成為各部門普遍存在的常規(guī)制度。……就是在實(shí)行公眾參與的部門，公眾參與也只在某些決策或行政過程和某些事件中出現(xiàn)，只是偶發(fā)性的，不是制度化的。”而程序性參與之所以沒有常規(guī)化，很大一個(gè)原因就是因?yàn)槲覈?guó)法律尚未有對(duì)公民程序性參與的完善規(guī)定與有效保障，公民程序性參與尚缺乏穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段，我國(guó)的法律法規(guī)尚未對(duì)公民程序性參與的類型、方法與適應(yīng)范圍作出細(xì)致的分類規(guī)定與完善的程序設(shè)計(jì)，公民參與的制度資源還比較短缺，參與的整體制度化水平亟待提高。進(jìn)而言之，就是已有的某些制度規(guī)定也需要進(jìn)一步健全完善。比如，就作為公民程序性參與常見形式的聽證而言，我國(guó)現(xiàn)已頒布的《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)，這些都程度不同、或多或少地規(guī)定了聽證這一環(huán)節(jié)，但這些規(guī)定都不盡完善。

問題之一是沒有將公眾參與規(guī)定為立法與決策機(jī)制中必不可少的環(huán)節(jié)與程序。此類法律法規(guī)在規(guī)定聽證程序時(shí)用的大都是“應(yīng)當(dāng)”而非“必須”之類的用詞。比如《中華人民共和國(guó)立法法》第六十七條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。”《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》第二十三條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”《中國(guó)人民共和國(guó)行政處罰法》第第四十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”《中國(guó)人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于三十日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！边^多的這種“應(yīng)然性”規(guī)定一方面表明此類法律法規(guī)主要還停留在理念的宣示層面，法律規(guī)范本身的明確、硬性、強(qiáng)制的特質(zhì)很大程度上被沖淡、被稀釋。既然是“應(yīng)該”而不是“必須”，那么，關(guān)于公民程序性參與的規(guī)定就缺乏遵照?qǐng)?zhí)行的強(qiáng)制力量，其在實(shí)踐中往往被付之闕如也就可以理解了。

問題之二是公共權(quán)力機(jī)關(guān)在公民程序性參與中始終處于切實(shí)的支配地位，公民的利益攸關(guān)者的主體地位難以得到有效顯現(xiàn)。按照以上“應(yīng)然”性的思維邏輯，在立法、決策與公共治理過程中，公共權(quán)力可以讓公眾參與，也可以不讓公眾參與，因?yàn)檫@在法律法規(guī)上不是必須的，因而公共權(quán)力機(jī)關(guān)可以相對(duì)靈活的權(quán)衡取用。實(shí)際上，過多的這種“應(yīng)然性規(guī)定”隱含地表明立法、決策與公共治理中的真正主體是公共權(quán)力，公民參與的控制權(quán)始終掌握在公共權(quán)力手中?！案鶕?jù)現(xiàn)有的制度規(guī)定，重大行政決策的提出、承辦、專家論證和公眾參與的組織、合法性審查、集體審議的主體都是行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)仍然壟斷著行政決策全過程。……行政機(jī)關(guān)既是重大行政決策的啟動(dòng)者，又是決策草案的起草者，行政機(jī)關(guān)完全掌控行政決策的方向與內(nèi)容，民情民意難以影響決策進(jìn)程。……雖然在行政決策過程中明確提出了公眾參與、專家論證、政府決策三位一體模式，但是政府在如何組織公眾與專家參與、是否考慮公眾和專家的意義完全有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，實(shí)質(zhì)上行政機(jī)關(guān)仍然獨(dú)占著決策權(quán)。”本來，公共治理進(jìn)程中的程序性直接參與是公民身份本身所要求的角色性活動(dòng)，公民在公共治理中的主體地位與能動(dòng)性必須得到體現(xiàn)與保障，但這種抽象的“應(yīng)然”性規(guī)定卻凸顯了公共治理中公民角色的被動(dòng)性與邊緣化。

問題之三是相關(guān)規(guī)定太過原則化，而有關(guān)公民參與程序的實(shí)施步驟、操作細(xì)節(jié)，相關(guān)的責(zé)任追究卻規(guī)定得非常籠統(tǒng)和模糊，不具體也不明確。比如在以上法律法規(guī)中，除了一般的原則性規(guī)定外，較少再有參與程序執(zhí)行與落實(shí)方面的具體規(guī)定，而權(quán)力機(jī)關(guān)與責(zé)任人在違反相關(guān)規(guī)定時(shí)要負(fù)何責(zé)？責(zé)任如何追究？規(guī)定同樣語焉不詳。這表明我們相關(guān)法律的制定缺乏限權(quán)理念，對(duì)于權(quán)力的責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位?，F(xiàn)實(shí)中權(quán)與法的微妙關(guān)系同樣反映在了法律規(guī)定本身之中。由于具體規(guī)定不清，公民的程序性參與在實(shí)際運(yùn)作中往往走形變樣，淪為純粹的形式，有其名而無其實(shí)?！氨热缭谟械那樾蜗?，行政機(jī)關(guān)回避主要矛盾，只討論無關(guān)痛癢的小問題；有時(shí)對(duì)聽證代表進(jìn)行有目的性的選擇并進(jìn)行預(yù)先布置；有時(shí)在事前不提供進(jìn)行討論的充足信息；有時(shí)壓縮聽證時(shí)間使得整個(gè)協(xié)商過程沒有充分的時(shí)間供大家討論。目前公眾普遍認(rèn)為行政聽證基本是一種行政決策的預(yù)先宣傳?！边@種情況下，法律上規(guī)定的公民參與權(quán)利就無法在事實(shí)上有效實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)由于缺乏有效制度規(guī)定與保障而導(dǎo)致的公民程序性參與的碎片化與形式化問題，公共權(quán)力應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作，或制定新的相關(guān)的部門法，或者對(duì)原有的法律法規(guī)進(jìn)行修改與完善，切實(shí)推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)。具體而言，一是要進(jìn)一步明確公民程序性參與的法律性質(zhì)和法律地位，“明確公民參與原則作為普遍原則必須為一般的行政活動(dòng)和公共事務(wù)管理所遵循?！狈彩巧婕肮駲?quán)利事項(xiàng)或公共事務(wù)，公民具有參與必要性和可能性的，都要確保公民的參與。公民程序性參與應(yīng)貫穿立法、行政、司法等各領(lǐng)域，貫穿于信息公開，官員任用與政績(jī)考核評(píng)估，決策事項(xiàng)提議、方案起草、內(nèi)容制定、實(shí)施執(zhí)行以及結(jié)果反饋等各環(huán)節(jié)。這種硬性的制度規(guī)定能夠較好體現(xiàn)公民的治理主體地位，盡可能避免其在公共事務(wù)中的過分客體化與邊緣化問題。二是應(yīng)根據(jù)公民參與內(nèi)容、類型、領(lǐng)域、目的等的差異，進(jìn)行細(xì)致化的制度規(guī)定與相應(yīng)的分類設(shè)計(jì)，推進(jìn)程序性參與民主多層次、類別化的廣泛發(fā)展。沒有較為細(xì)致的分類設(shè)計(jì)，程序性參與民主難以全方位地有效立體推進(jìn)。由于當(dāng)前我國(guó)公民程序性參與事項(xiàng)范圍整體而言較為狹窄，許多涉及公民切身利益的事項(xiàng)在制度上尚未有相關(guān)參與規(guī)定。對(duì)此，國(guó)家層面必須形成統(tǒng)一的制度框架，然后各個(gè)地方與部門再結(jié)合本地實(shí)際和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步予以具體化。三是通過制度建設(shè)明確規(guī)定并有效保障參與主體的廣泛性、針對(duì)性、代表性與公平性，特別是要關(guān)照潛在利益群體與相關(guān)弱勢(shì)群體的訴求。同時(shí)，對(duì)于公民參與的各項(xiàng)權(quán)利及其救濟(jì)，參與的步驟與環(huán)節(jié)，參與者意見的吸納與回應(yīng)，相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)與責(zé)任人的責(zé)任及其追究等進(jìn)行科學(xué)具體的、便于操作的剛性規(guī)定。特別是為了保障公民參與的落實(shí)，應(yīng)將貫徹落實(shí)公民參與情況作為官員的政績(jī)考核內(nèi)容與職務(wù)晉升的重要標(biāo)準(zhǔn)。這些都旨在保證公民參與行為的法定性、參與內(nèi)容的廣泛性、參與活動(dòng)的有效性以及參與過程的完整性，推進(jìn)公民程序性參與的規(guī)范化、制度化。

當(dāng)然，以上公民程序性民主參與的制度推進(jìn)并不是無條件的。當(dāng)前，其推進(jìn)一方面取決于中央層面的決心意志、系統(tǒng)性制度創(chuàng)新、法制供給與有效督促，另一方面取決于不斷發(fā)展的社會(huì)本身對(duì)于公共權(quán)力所形成的壓力強(qiáng)大程度。此外，地方政府或政府部門在公共治理過程中面臨的危機(jī)也常常成為推進(jìn)程序性參與民主的契機(jī)。

責(zé)編/凌肖漢