河南省新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制研究

何慧

[提要] 新型城鎮(zhèn)化需要巨量的資金投入，地方政府必須創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制才能更好地支持城鎮(zhèn)化進(jìn)程。本文從河南省城鎮(zhèn)化存在的問題入手，探討如何完善投融資機(jī)制，以增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金保障能力。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;投融資機(jī)制;路徑

課題來源：本文為河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2015-QN-225）;河南省社科聯(lián)調(diào)研課題（SKL-2015-3069）;河南省政府決策研究招標(biāo)課題（2015B228）階段性成果

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2015年12月8日

一、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資存在的主要問題

（一）基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資需求巨大。由于歷史原因，河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后，欠賬較多，盡管近年來這種狀況得到一定程度的改善，但仍無法適應(yīng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。與兄弟省份以及沿海發(fā)達(dá)省份相比尚有明顯差距，且省內(nèi)豫南、豫北等地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展也不平衡。

（二）投融資市場(chǎng)和制度不健全，融資模式和融資渠道有限。目前，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的建設(shè)管理仍以政府的投資預(yù)算管理為主。由于政府預(yù)算約束普遍軟化，這類項(xiàng)目在部分地區(qū)往往存在投資沒有按照預(yù)算執(zhí)行的問題。而一些地方又存在著重復(fù)建設(shè)、鋪張浪費(fèi)等問題，這也在一定程度上加劇了基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺狀況。此外，河南省民間資本本身就不算充裕，同時(shí)又存在著民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的門檻較高的制約，這就進(jìn)一步加劇了資金的缺乏。

（三）政府融資平臺(tái)監(jiān)管政策趨緊，平臺(tái)公司融資難度加大。目前，地方政府融資平臺(tái)仍是支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。目前，各級(jí)政府加大了對(duì)各級(jí)融資的整頓力度，這就對(duì)河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的資金造成了進(jìn)一步的影響，特別是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)等公益性項(xiàng)目的融資嚴(yán)重受限。

（四）土地出讓不可持續(xù)。目前，土地出讓金收入就成為河南省大部分地方的主要財(cái)政收入來源，也確實(shí)為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措了一定的資金。然而，這種方式不可持續(xù)，逐漸暴露出諸多弊端。一方面城鎮(zhèn)土地作為一種稀缺資源，依靠土地買賣收入來滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，不可能長久;另一方面大量出讓土地事實(shí)上造就了“征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地”的滾動(dòng)模式，在這種模式下，房地產(chǎn)開發(fā)商和金融機(jī)構(gòu)成為最大受益者，并且造成違規(guī)占地、損害農(nóng)民利益等一系列問題，也在一定程度上推高了城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)。這與目前的中央的政策要求也不相符，而過高的房?jī)r(jià)也提高了城鎮(zhèn)化建設(shè)成本，需要投入更多的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，從而形成了一種惡性循環(huán)。

二、河南省城鎮(zhèn)化主要任務(wù)和資金需求

黨的十八大報(bào)告中多次提及“城鎮(zhèn)化”，特別是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中指出：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不僅是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必由之路，而且也是現(xiàn)階段擴(kuò)大有效需求、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實(shí)選擇，更是我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。河南省“十二五”規(guī)劃要求，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，緊扣提速、提質(zhì)主題，以鄭州都市區(qū)為核心、區(qū)域中心城市為節(jié)點(diǎn)、大縣城和中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)市域城鎮(zhèn)化，形成城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)的發(fā)展格局。

快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化對(duì)資金需求提出很高的要求。按照河南省“十三五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，今后五年全省城鎮(zhèn)化率平均需要提高1.8個(gè)百分點(diǎn)，未來到2020年全省城鎮(zhèn)化率將達(dá)到50%左右，接近東部地區(qū)水平。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口將新增1，000多萬人。因此，全省城鎮(zhèn)化率的提高必將對(duì)城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)形成巨大的需求。據(jù)測(cè)算，2016年城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)建設(shè)將投資2，000億元，占全年固定資產(chǎn)投資1.9萬億元的9%，但如果考慮到城鎮(zhèn)化涉及的部分重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，所需資金將大大增加，初步估算將達(dá)到6，000億元左右，占固定資產(chǎn)投資的40%左右。巨額的資金需要和河南省目前的城鎮(zhèn)化資金來源相比，還是需要從根本上完善河南省的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。

三、具體操作路徑

（一）創(chuàng)建城鎮(zhèn)化專業(yè)融資主體群。整合組建四大融資平臺(tái)公司，承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)投資人職能。依據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)中各產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展關(guān)系，分農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和重點(diǎn)公共基建四類：

1、公共基建投資平臺(tái)。負(fù)責(zé)具有公益性質(zhì)的重大項(xiàng)目建設(shè)融資，解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中“建新城”和“改舊城”中的資金問題，如縣鄉(xiāng)公路、城市廣場(chǎng)、群眾文化設(shè)施、廉租公租房等。此類平臺(tái)可以以各地政府背景的經(jīng)建投公司為基礎(chǔ)，整合類似功能的平臺(tái)，適當(dāng)時(shí)候可注入部分儲(chǔ)備土地、財(cái)政資金等資源。

2、園區(qū)產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)。負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)化過程中各類園區(qū)產(chǎn)業(yè)的投融資，以園區(qū)為節(jié)點(diǎn)，輻射帶動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如高科技園區(qū)、高校園區(qū)、各類城郊新區(qū)等，側(cè)重于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化。此類平臺(tái)可以以有實(shí)力的園區(qū)大企業(yè)為主組建，發(fā)揮投融資、擔(dān)保等功能，實(shí)際上是將園區(qū)的建設(shè)以此種方式交由企業(yè)市場(chǎng)運(yùn)作。

3、農(nóng)業(yè)開發(fā)投資平臺(tái)。負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投融資，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，包括投資農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)土地、特色產(chǎn)業(yè)支撐項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)生態(tài)項(xiàng)目等。此類平臺(tái)可由政府引導(dǎo)資金、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)按股份投資成立，也可由省屬大企業(yè)集團(tuán)成立專業(yè)農(nóng)業(yè)開發(fā)投資公司，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化推進(jìn)。

4、服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)。負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)化過程中第三產(chǎn)業(yè)的投融資，解決城鎮(zhèn)化中“人”的城鎮(zhèn)化問題，如農(nóng)產(chǎn)品物流、金融組織投資、文化旅游產(chǎn)業(yè)投資等。此類平臺(tái)以民間資本為主成立，對(duì)民營流通企業(yè)、小額貸款公司、特色產(chǎn)品開發(fā)等進(jìn)行專業(yè)投資，在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)民間資本的開放引導(dǎo)。上述四類平臺(tái)，也可根據(jù)全省城鎮(zhèn)化重點(diǎn)城鎮(zhèn)族群發(fā)展戰(zhàn)略在不同區(qū)域成立。

（二）擴(kuò)寬政府融資主體的融資渠道，加強(qiáng)融資模式創(chuàng)新。當(dāng)前，銀行信貸融資依然是城鎮(zhèn)化過程中的主要融資渠道。對(duì)大型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目可采取主銀行貸款制，推廣銀團(tuán)貸款。此舉可有效解決由銀行間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而引發(fā)的多頭授信、管理失控等問題;同時(shí)，在進(jìn)行融資時(shí)也可以更多地轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化融資手段，比如引入央企、信用程度較好的民企、臺(tái)企、外企等戰(zhàn)略投資者，擴(kuò)大直接融資比重，實(shí)現(xiàn)融資多元化，促進(jìn)地方政府投融資主體的健康發(fā)展。此外，也應(yīng)積極利用債券票據(jù)市場(chǎng)。加強(qiáng)與開發(fā)性金融合作，推動(dòng)發(fā)行城鎮(zhèn)投資建設(shè)債券、市政建設(shè)債券，充分利用銀行間交易商協(xié)會(huì)，降低融資成本，發(fā)行中期票據(jù)、非公開定向債務(wù)工具，尤其是資產(chǎn)支持票據(jù)。

（三）激活民間投資。構(gòu)建可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資機(jī)制，關(guān)鍵在于通過政策引導(dǎo)提高政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人共同參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。形成公共投資引領(lǐng)民間投資的新格局。實(shí)現(xiàn)“政府搭臺(tái)，民間唱戲”的投融資效應(yīng)。將城鎮(zhèn)化作為開放民間金融的良好契機(jī)，利用BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)-經(jīng)營-移交）、TOT（移交-經(jīng)營-移交）、PPP（公私合營）等方式投資，吸引民營資本進(jìn)入市政、交通等領(lǐng)域。開展資產(chǎn)證券化融資。對(duì)于開發(fā)區(qū)域大、投資周期多的城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)，可采用多期模式進(jìn)行籌集資金，由融資主體成立子公司，面向海外發(fā)行證券進(jìn)行融資，可以大幅度降低融資成本，提升資金周轉(zhuǎn)率，杠桿作用更加明顯。用銀行貸款等傳統(tǒng)融資對(duì)園區(qū)等大型項(xiàng)目進(jìn)行第一期開發(fā)建設(shè)，重點(diǎn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)化投資和居住環(huán)境，促進(jìn)土地增值。一期項(xiàng)目開發(fā)完成后，將土地和營利性的基礎(chǔ)設(shè)施打包做資產(chǎn)池進(jìn)行融資，用來進(jìn)行園區(qū)二期項(xiàng)目的開發(fā)。

（四）強(qiáng)化城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)稅支持。以新型工業(yè)化為引領(lǐng)促進(jìn)三化協(xié)調(diào)發(fā)展，需要不斷完善財(cái)政政策，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化的牽引力。一是要加大城建稅征收和清繳力度。城建稅是為了加強(qiáng)城市的維護(hù)建設(shè)，擴(kuò)大和穩(wěn)定城市維護(hù)建設(shè)資金的來源開征的一個(gè)稅種。通過城建稅籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，能夠形成促進(jìn)城鎮(zhèn)化，加快發(fā)展的資金保障;二是加大城鎮(zhèn)化的財(cái)政支持力度。要對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃編制予以高度重視，各級(jí)財(cái)政部門要優(yōu)先安排資金，支持規(guī)劃設(shè)計(jì)，確保規(guī)劃先行。各級(jí)財(cái)政部門對(duì)純公共產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)資金要納入地方預(yù)算體系，統(tǒng)籌管理和使用，確保建設(shè)資金足額落實(shí)。對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，要通過適當(dāng)補(bǔ)貼，制定優(yōu)惠政策，對(duì)投資者予以補(bǔ)償，保障其合理收益，激發(fā)民間資本投資城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。加強(qiáng)對(duì)城市公用事業(yè)、公共服務(wù)類產(chǎn)品的成本監(jiān)管，形成公用產(chǎn)品科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制和運(yùn)作機(jī)制。

（五）完善相關(guān)政策配套

1、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在很大程度上說是農(nóng)村的一場(chǎng)產(chǎn)業(yè)革命。城鎮(zhèn)化過程中要通過城鄉(xiāng)土地和集體資產(chǎn)股份化改革。我們歸根到底要讓農(nóng)民能夠分享到城鎮(zhèn)化帶來的成果收益，建立市場(chǎng)化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，在賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，積極鼓勵(lì)離土進(jìn)城農(nóng)民將原承包的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。城鎮(zhèn)化過程中，土地是基本要素，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化就無法實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)村三大生產(chǎn)要素，土地才能作為一項(xiàng)優(yōu)質(zhì)資源參與配置，增進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力和效率。需要成立農(nóng)村土地確權(quán)、交易中心，完善要素交易市場(chǎng)。

2、其他配套政策。政府和企業(yè)、國有和民營資本在城鎮(zhèn)化融資、建設(shè)中要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，否則民營資本沒底氣進(jìn)入公共建設(shè)領(lǐng)域。金融服務(wù)中也要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)擔(dān)保、小微擔(dān)保、保險(xiǎn)服務(wù)體系，彌補(bǔ)市場(chǎng)發(fā)育不足和缺陷。大力完善民間金融的支持政策。支持民間準(zhǔn)金融除了融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社外，還要規(guī)范引導(dǎo)民間資本有序進(jìn)入其他正規(guī)和準(zhǔn)金融體系，比如可以規(guī)范村鎮(zhèn)銀行等，這樣就可以為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供源源不斷的資金。

主要參考文獻(xiàn)：

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