我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式淺議

劉宏海

[提要] 近年來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展勢頭明顯加快，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍不斷擴大，傳統(tǒng)的以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主的形式已難以適應(yīng)新形勢的要求，所以創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式成為研究的重要課題。在眾多的創(chuàng)新嘗試中，土地流轉(zhuǎn)信托尤其值得探討。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);土地信托;農(nóng)村金融

中圖分類號：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2015年12月15日

一、農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式比較優(yōu)勢

目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模偏小。根據(jù)研究組織調(diào)查，僅有1/3的農(nóng)戶和1/10的耕地參與了流轉(zhuǎn)，并且主要是農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行的低層次流轉(zhuǎn)，限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是在不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途以及堅持集體所有權(quán)和土地承包權(quán)不變的前提下，按照自愿、依法、有償?shù)脑瓌t，由受托人接受土地承包者的委托，通過必要的程序，將土地承包者擁有的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)委托給受托人，由受托人經(jīng)營管理或使用且收益歸委托人所有的一種土地流轉(zhuǎn)方式。與現(xiàn)有的幾種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式相比，土地信托流轉(zhuǎn)模式具有明顯的特征和比較優(yōu)勢：（1）實現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)徹底分離;（2）土地信托流轉(zhuǎn)是由委托人、受托人以效率為原則依法進(jìn)行的一種市場選擇行為，突破了原有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于村級內(nèi)部的界限，可實現(xiàn)跨行政區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)，有利于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于合作經(jīng)濟(jì)組織的誕生和發(fā)展，有利于招商引資、新產(chǎn)品開發(fā)和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營;（3）由專業(yè)化的土地信托機構(gòu)和中介服務(wù)組織組成規(guī)范的組織管理形式，采用較為科學(xué)的土地經(jīng)營管理方法，使得土地流轉(zhuǎn)更具效率和安全性，能促進(jìn)農(nóng)村土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn);（4）可以通過相關(guān)法律約束下的信托契約的設(shè)立，明確信托當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，以保護(hù)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)及其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，從而使農(nóng)村土地的社會保障功能始終存在。

二、農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式相關(guān)政策法律依據(jù)

信托制度已成為現(xiàn)代資本市場發(fā)展中的一項重要法律制度。它的基本價值在于：以信托財產(chǎn)為核心，通過受托人對信托財產(chǎn)的管理或者處分，實現(xiàn)受益人的受益權(quán)。

構(gòu)建我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)制度，這是在遵守現(xiàn)行法律、法規(guī)及我國農(nóng)村土地政策的前提下對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的一種創(chuàng)新。其一，這符合我國土地管理法、農(nóng)村土地承包法和農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等法律、法規(guī)。關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定，符合物權(quán)法關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的規(guī)定，同時也符合現(xiàn)行信托法關(guān)于信托設(shè)置的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村土地承包制度下的土地使用權(quán)可以成為信托財產(chǎn)，設(shè)立以土地使用權(quán)為信托財產(chǎn)的土地信托流轉(zhuǎn)是合法的，而且土地信托流轉(zhuǎn)中的委托人、受托人和受益人的設(shè)置都可以從信托法中找到依據(jù);其二，符合推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大政方針和我國農(nóng)村現(xiàn)行土地政策。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。由于農(nóng)村土地信托當(dāng)事人信托的只是農(nóng)村土地的使用權(quán)而沒有涉及土地的所有權(quán)和承包權(quán)，這使農(nóng)村土地信托制度可在堅持農(nóng)村土地集體所有和土地承包制度不變的前提下實現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，有利于家庭承包責(zé)任制的穩(wěn)定和發(fā)展，是對我國農(nóng)村基本土地政策的創(chuàng)造性發(fā)展和完善。

三、我國農(nóng)村土地信托現(xiàn)狀及存在的問題

（一）農(nóng)村土地信托產(chǎn)生的正面效應(yīng)明顯

1、農(nóng)村土地信托增加了多方收益。實行農(nóng)村土地信托的最終目的是為了實現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在農(nóng)村土地信托操作過程中，承包戶將土地經(jīng)營使用權(quán)作為信托財產(chǎn)，委托給土地信托機構(gòu)，由其直接負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，在信托合同存續(xù)期間內(nèi)，農(nóng)民依法享有合同規(guī)定的信托利益，根據(jù)意愿能夠?qū)⑿磐欣媸芤鏅?quán)依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和終止，信托合同存續(xù)期滿后，承包戶收回對土地的經(jīng)營使用權(quán)，農(nóng)民的基本權(quán)益通過土地信托模式得到了全方位保障了。通過農(nóng)村土地信托進(jìn)行承包地流轉(zhuǎn)，土地承包戶將全部或者部分脫離土地的束縛，轉(zhuǎn)而進(jìn)城務(wù)工，或者從事其他生產(chǎn)性和服務(wù)性活動，獲得工資收入，同時還獲得來至土地流轉(zhuǎn)的租金、股息或紅利等。家庭承包戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后從事其他生產(chǎn)性或服務(wù)性活動的機會成本無疑小于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的機會成本，農(nóng)村土地信托無疑是增加農(nóng)民收入的一種有效方式。

2、農(nóng)村土地信托推進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過實施土地信托，從法律和制度上保障了土地流入者對土地的經(jīng)營使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)后的違約風(fēng)險大大降低，提升了土地經(jīng)營者的投資信心，使其在不改變土地耕地背景的前提下，扭轉(zhuǎn)之前經(jīng)營分散、種植作物單一、田間管理水平落后等弊端，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造完整的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。通過實踐證明，農(nóng)村土地信托有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，有效地推動農(nóng)業(yè)集中規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。

（二）實施范圍的局限性與使用的有限性并存。我國農(nóng)村土地信托是在保持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變的前提下施行的。農(nóng)村土地信托作為我國土地流轉(zhuǎn)的新形式，特別是信托作為財產(chǎn)運用的新模式在我國推廣的基礎(chǔ)不牢固，在農(nóng)村地區(qū)沒有形成廣泛的群眾基礎(chǔ)，所以農(nóng)村土地信托在我國尚處于摸索和試行階段。

在現(xiàn)階段情況下，對我國農(nóng)村土地信托的現(xiàn)狀分析具體可以從取得的成效和存在的實際問題兩方面進(jìn)行分析研究。從土地流轉(zhuǎn)的方式來看，包括代耕、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、土地股份制和土地信托等。在全國土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、土地股份制和其他方式的占比分別為53.65%、21.87%、8.84%、4.84%、4.61%和6.19%。轉(zhuǎn)包和租賃方式在當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)中占據(jù)著支配地位，土地流轉(zhuǎn)方式還停留在初級階段，像土地股份制和土地信托等市場化的土地流轉(zhuǎn)方式占比較低，主要是由于農(nóng)村金融發(fā)展相對滯后，對市場化和資本化的運作方式認(rèn)識不清。

（三）我國推行農(nóng)村土地信托存在的主要問題

1、外部融資瓶頸凸顯。農(nóng)民缺乏資金及可靠的融資渠道是制約當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要因素。在土地信托過程中，受托人為了擴大經(jīng)營規(guī)模，集約更多的土地，勢必要向銀信部門申請貸款以籌集更多的經(jīng)營資金，這就需要向銀行提供貸款抵押。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利是有價值的，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能。但我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)定抵押權(quán)，也就是說農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)不可以作為貸款抵押。鑒于國家農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)民土地的嚴(yán)格保護(hù)，是否可以在穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，在符合法律規(guī)定和不改變農(nóng)地性質(zhì)的前提下，將土地使用權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，以嚴(yán)格規(guī)定不超過一定期限的土地使用權(quán)為抵押來貸款融資，使農(nóng)民或經(jīng)營大戶較為方便地獲得急需的啟動資金。解決這一難題，有待新的法規(guī)政策的出臺。

2、承包戶對土地信托認(rèn)識度過低。信托在我國屬于較為新生的事物，在我國資產(chǎn)管理中的運用還處于起步階段，實際操作經(jīng)驗和相應(yīng)的政策法規(guī)都缺乏完善性，運用范圍局限于金融性理財或融資。由于我國農(nóng)村土地制度的特殊性，特別是集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，對農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)進(jìn)行信托還沒有先例，從目前實施的區(qū)域和情況來看，多數(shù)土地信托只是將一些基本的信托規(guī)制和發(fā)放進(jìn)行簡單的復(fù)制后機械的運用于土地經(jīng)營使用權(quán)信托上，現(xiàn)實操作缺乏規(guī)范性。關(guān)于如何操作和運轉(zhuǎn)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)或愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的承包戶知之甚少，加之農(nóng)村地區(qū)對外部信息接受在現(xiàn)階段總體較為閉塞，農(nóng)村地區(qū)整體接受教育的年限較少，特別是留守老人和兒童，農(nóng)村廣大地區(qū)對土地信托的了解程度可想而知，這樣也是在農(nóng)村地區(qū)推行和使用土地信托遇到的較大瓶頸。

四、促進(jìn)農(nóng)村土地信托的政策建議

（一）成立專門的信托監(jiān)管機構(gòu)。土地信托中，可以通過成立專門的信托監(jiān)管機構(gòu)來負(fù)責(zé)，該信托監(jiān)管機構(gòu)可以廣泛吸納社會各界人士，保障監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。信托監(jiān)管機構(gòu)不僅需要對信托機構(gòu)的土地經(jīng)營行為進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，還需要在市場準(zhǔn)入、財務(wù)狀況等方面對其進(jìn)行全方位的監(jiān)管。作為受托人的信托機構(gòu)必須定期向監(jiān)管部門匯報土地經(jīng)營情況，接受信托監(jiān)管部門的檢查。在對信托機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的同時可以引入資信評估制度，加強對信托機構(gòu)的社會監(jiān)督。

（二）完善農(nóng)村土地信托的金融支持。農(nóng)村土地信托中的受托人作為經(jīng)營與管理土地的主體，其主要目的是獲得由土地規(guī)模經(jīng)營帶來的相對較高的收益。在土地信托中往往會涉及到一些貧瘠地，土地信托機構(gòu)在運營信托土地時往往需要通過大量的先期投入，涉及到相應(yīng)的人力物力。隨著土地邊際生產(chǎn)力的逐步降低，相應(yīng)的對土地整理、開放和復(fù)墾的難度也逐步加大，信托機構(gòu)所需要投入的資金量也越大。

（三）加強農(nóng)村土地信托的法律地位。農(nóng)村土地信托制度要想順利實施，需要農(nóng)村土地信托法律的完善。農(nóng)村土地信托作為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式之一，目前還沒有相關(guān)的法律法規(guī)及政策對其進(jìn)行明確，對農(nóng)村土地信托的合法性必須加以明確，并在法律法規(guī)的指導(dǎo)下規(guī)范完善。只有在法律地位上對農(nóng)村土地信托加以明確，才能為農(nóng)村土地信托的實施和推廣保駕護(hù)航，充分顯示其作為新型土地流轉(zhuǎn)方式的絕對優(yōu)勢。在進(jìn)行農(nóng)村土地信托推廣上必須遵循合法自愿的原則，充分運用信托模式優(yōu)勢。農(nóng)村土地信托的合法性就是在土地承包期限內(nèi)，不違反基本的法律法規(guī)，經(jīng)法定程序施行土地信托;農(nóng)村土地信托的自愿性就是是否通過信托方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)完全基于農(nóng)戶的自愿性，不受任何第三方的強制性影響。

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