網(wǎng)絡(luò)治理觀下的政府公共服務(wù)

凡雨婷

摘 要：隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式陷入服務(wù)供給的政府失靈、市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈的歷史怪圈，傳統(tǒng)的全能型政府越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)變革和發(fā)展的要求，因此必須進(jìn)行政府公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新。本文基于網(wǎng)絡(luò)治理理論，將分析的重點(diǎn)放在政府、市場(chǎng)、社會(huì)這些不同主體的相互協(xié)作上，并闡述網(wǎng)絡(luò)治理給政府帶來(lái)的新問(wèn)題，最后探討優(yōu)化公共服務(wù)供給的方法與路徑。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)治理；政府；公共服務(wù)

引言

十八大報(bào)告將公共服務(wù)作為社會(huì)管理的重要內(nèi)容并加以闡述，如“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。進(jìn)入新時(shí)期，中共十八屆三中全會(huì)又將公共服務(wù)體系的建設(shè)與“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”緊密聯(lián)系起來(lái)。從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變不僅僅是文字表述上的改變，也預(yù)示著在今后公共服務(wù)體系構(gòu)建過(guò)程中黨和政府工作理念及工作方法的創(chuàng)新。于是，在國(guó)家治理理論創(chuàng)新的背景下，網(wǎng)絡(luò)治理理論在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用順應(yīng)了國(guó)家發(fā)展的形勢(shì)和需要。近二十年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)治理相關(guān)研究發(fā)展迅速，成為公共管理研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)，在國(guó)外公共服務(wù)、危機(jī)管理等研究領(lǐng)域大量出現(xiàn)，在中國(guó)的公共服務(wù)、應(yīng)急管理等研究領(lǐng)域也已有初步應(yīng)用。

一、網(wǎng)絡(luò)治理理論的提出及相關(guān)概念界定

（一）網(wǎng)絡(luò)治理理論的提出

隨著全面深化改革的步伐日益加快，以及公民社會(huì)的不斷發(fā)展，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求也在不斷增加，呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。公共服務(wù)的提供因此變得復(fù)雜而難以駕馭，依靠政府單一主體來(lái)提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域的新特征。于是，作為對(duì)傳統(tǒng)科層制和新公共管理反思與修正的網(wǎng)絡(luò)治理理論應(yīng)運(yùn)而生。網(wǎng)絡(luò)治理是治理理論在一般組織網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)中的具體應(yīng)用，其理論起源可以追溯到美國(guó)的多元主義與歐洲的統(tǒng)合主義，在實(shí)踐上受到第三方治理、協(xié)同政府、數(shù)字革命以及公眾需求的影響。戈德史密斯與埃格斯認(rèn)為： “……政府的工作不太依賴傳統(tǒng)意義上的公共雇員，而是更多地依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來(lái)從事并完成公共事業(yè)。我們將這種發(fā)展稱(chēng)為‘網(wǎng)絡(luò)化治理。”

（二）相關(guān)概念

1、公共服務(wù)

公共服務(wù)研究的衍變過(guò)程是從外化到內(nèi)化、單一到復(fù)合、理論到實(shí)踐的過(guò)程，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的大量理論與實(shí)證研究為其提供了豐厚的積淀和指導(dǎo)。以公共產(chǎn)品為基礎(chǔ)的定義，將非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性和效率性，但是非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的范疇難以嚴(yán)格界定，如教育、醫(yī)療等，并且公共服務(wù)的社會(huì)性、政治性原則易被忽略。以政府角色為基礎(chǔ)的定義，認(rèn)為公共服務(wù)是政府的主要職能，忽略了社會(huì)其他參與主體（市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人等）的地位和作用。以公共利益為基礎(chǔ)的定義，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的最終目的就是維護(hù)公共利益、滿足公共需求，但對(duì)公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式與過(guò)程涉之甚少，而未來(lái)公共服務(wù)的供給方式與過(guò)程應(yīng)是由社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)關(guān)系共同作用實(shí)現(xiàn)。因此，本文探討的公共服務(wù)是指由政府、市場(chǎng)與社會(huì)形成的治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行供給與生產(chǎn)能夠滿足公眾生活、生產(chǎn)與發(fā)展需要的公共性產(chǎn)品或服務(wù)。

2、網(wǎng)絡(luò)治理

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的研究經(jīng)歷了從私人領(lǐng)域到公共領(lǐng)域、治理方式到治理范式的過(guò)程。網(wǎng)絡(luò)治理重構(gòu)了政府內(nèi)外部關(guān)系框架，將企業(yè)、非政府組織、公民等社會(huì)主體納入到分析框架，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)基于自愿、平等、互利原則構(gòu)建，在網(wǎng)絡(luò)各結(jié)點(diǎn)的互動(dòng)博弈中，通過(guò)自我協(xié)調(diào)和逐步平衡過(guò)程中，形成相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。本文比較贊同戈德史密斯與埃格斯（2008）對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的定義，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理指的是一種全新的通過(guò)公私部門(mén)合作，非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織等多主體廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式。在這一治理模式中，可以存在一個(gè)或多個(gè)治理中心。這些治理主體在開(kāi)放、平等、有序的公共環(huán)境中分擔(dān)公共責(zé)任、分享公共權(quán)力、共同管理公共服務(wù)事務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

二、公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理面臨的困境

（一）相關(guān)法律法規(guī)不健全，網(wǎng)絡(luò)安全性有待提高

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)畢竟是一個(gè)虛擬空間，不同于現(xiàn)實(shí)世界。其進(jìn)入門(mén)檻低，能夠?qū)崿F(xiàn)無(wú)障礙交流，并且不受?chē)鷫Α㈩I(lǐng)域、國(guó)界、密碼這些傳統(tǒng)安保措施的限制，公域平臺(tái)全面占有，信息資源全面共享。因此，很難對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行全面細(xì)致的管理，無(wú)政府主義在這里有了很好的市場(chǎng)。雖然國(guó)家為此頒布了專(zhuān)門(mén)的法律，如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》等，但仍然不夠健全和完善。再加上一些地方政府在公共服務(wù)供給上依然保留著傳統(tǒng)的觀念和思想，網(wǎng)絡(luò)治理沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，更別提與此相關(guān)的法律法規(guī)制度建設(shè)。如果網(wǎng)絡(luò)安全得不到切實(shí)的保證，網(wǎng)絡(luò)治理的運(yùn)行有效性將大打折扣，也就無(wú)法真正為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（二）各治理主體職責(zé)不清，權(quán)責(zé)不對(duì)等

網(wǎng)絡(luò)化治理對(duì)各參與主體的要求是進(jìn)行協(xié)同治理，共享公共利益，共擔(dān)社會(huì)責(zé)任。但在實(shí)際治理過(guò)程中，由于相關(guān)法律、法規(guī)的不健全，再加上治理環(huán)境的動(dòng)態(tài)性和治理問(wèn)題的復(fù)雜性，很難在短時(shí)間內(nèi)對(duì)相應(yīng)主體的具體責(zé)任給予認(rèn)定，造成各治理主體的權(quán)限不清。因?yàn)闄?quán)責(zé)界限的模糊，問(wèn)責(zé)主客體不明確，以及各治理主體的利益訴求不同，使得在治理過(guò)程中各治理主體轉(zhuǎn)移和推卸責(zé)任現(xiàn)象頻發(fā)，忽視整體利益，造成整個(gè)治理過(guò)程中各主體矛盾升級(jí)。這嚴(yán)重影響了網(wǎng)絡(luò)化多元治理的效率，同時(shí)也大大削弱了各參與主體進(jìn)行合作治理的積極性。此外，由于權(quán)力具有擴(kuò)張性的特點(diǎn)，在實(shí)際治理過(guò)程中往往會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的交叉與重合，這就必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力沖突，使治理出現(xiàn)混亂現(xiàn)象，造成治理效率低下。

（三）政府越位缺位，職能亟待厘清

首先，一些地方政府在公共服務(wù)供給中，存在思維局限，認(rèn)為公共服務(wù)只有通過(guò)政府部門(mén)、國(guó)有制和集體所有制經(jīng)濟(jì)體供給才能代表和維護(hù)公共利益，保證公共服務(wù)的公共性和有效性。在引入其他參與主體進(jìn)入公共服務(wù)合作機(jī)制中，對(duì)其持排擠、打壓等不合作態(tài)度。其次，政府主體地位要求政府在公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮主導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管等重要作用，如果治理力度把握不當(dāng)，會(huì)出現(xiàn)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中過(guò)度行政化或政府缺位、越位問(wèn)題。最后，盡管網(wǎng)絡(luò)化治理讓政府由傳統(tǒng)治理模式下的唯一主體地位轉(zhuǎn)變成治理主體之一，但這并不意味著政府的公共管理職能被削弱，反而對(duì)其提出了新的要求。政府應(yīng)重新審視自己在網(wǎng)絡(luò)治理中的角色定位，在發(fā)揮自身主導(dǎo)作用的同時(shí)，協(xié)同其他參與主體共同提供公共服務(wù)。

（四）監(jiān)督機(jī)制不健全，績(jī)效評(píng)估體系不完善

首先，公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督機(jī)制尚不健全，監(jiān)督主體尚未形成合力。公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)有的監(jiān)管方法、監(jiān)督制度的規(guī)范化、可操作性不足，缺乏長(zhǎng)效和日常監(jiān)管機(jī)制，各監(jiān)督主體都具有監(jiān)督責(zé)任但難以形成合力，整個(gè)監(jiān)督體系難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，監(jiān)督主體與公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部參與主體間關(guān)系未理順，監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和中立性，大大影響了監(jiān)督的有效性。其次，公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的績(jī)效評(píng)估體系并不完善，缺乏系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)評(píng)估主體和評(píng)估機(jī)制。在公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的考核中，往往以單個(gè)參與主體的績(jī)效評(píng)估為主，評(píng)估結(jié)果缺乏科學(xué)性。由于績(jī)效考核的目標(biāo)不明確，針對(duì)考核結(jié)果的處理也不明晰，事后的獎(jiǎng)懲機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致該獎(jiǎng)勵(lì)的沒(méi)有充分獎(jiǎng)勵(lì)，該處罰的沒(méi)有及時(shí)處罰，或者獎(jiǎng)懲力度不夠，不能實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的激勵(lì)作用。

三、公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)化路徑

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境

加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境，是解決網(wǎng)絡(luò)治理問(wèn)題的重要任務(wù)。首先，我國(guó)目前關(guān)于網(wǎng)絡(luò)治理方面的法律法規(guī)還相當(dāng)欠缺，應(yīng)盡快起草相關(guān)的法規(guī)條例。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展、民主政治范圍的擴(kuò)大，社會(huì)民眾對(duì)于公開(kāi)透明的政府呼聲越來(lái)越高，政府有必要加快法律法規(guī)制定的步伐，出臺(tái)一部基本法意義的網(wǎng)絡(luò)法，進(jìn)一步指導(dǎo)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)部門(mén)法立法工作，逐步完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)。其次，政府有關(guān)部門(mén)一定要按照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行、依法行政，對(duì)在網(wǎng)絡(luò)上違法犯罪的行為進(jìn)行依法處置。此外，要讓輿論監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有功效。社會(huì)公眾應(yīng)運(yùn)用新媒體，對(duì)偏離或違背社會(huì)正常運(yùn)行規(guī)則的行為有權(quán)做出批評(píng)，監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)上違法犯罪的行為，并對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的效果進(jìn)行中肯的評(píng)價(jià)。

（二）明確各治理主體職責(zé)，協(xié)同合作

首先，政府在提供公共服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)授權(quán)和分權(quán)，大力培育、發(fā)展市場(chǎng)和社會(huì)組織的力量，充分發(fā)揮營(yíng)利組織提供差異性公共服務(wù)及非營(yíng)利組織提供有針對(duì)性的公益服務(wù)的特點(diǎn)，充實(shí)公共服務(wù)供給體系的力量。其次，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，明確其他治理主體的權(quán)利和職責(zé)。市場(chǎng)主體應(yīng)在充分發(fā)揮市場(chǎng)效率的前提下，明確公共服務(wù)供給中的責(zé)任和義務(wù)，將公共利益的實(shí)現(xiàn)和公眾滿意度作為重要目標(biāo)。社會(huì)主體應(yīng)增強(qiáng)其自立性，放開(kāi)對(duì)社會(huì)組織的管制和控制，促進(jìn)其自我完善和發(fā)展。最后，加強(qiáng)政府、社會(huì)、公眾的三方互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多元主體共同治理。政府、社會(huì)、公眾共同治理模式有利于民主政治的發(fā)展，彌補(bǔ)政府能力的不足，實(shí)現(xiàn)義務(wù)共擔(dān)、利益共享，提高政府的治理能力，并激發(fā)各治理主體積極性。

（三）厘定政府功能，創(chuàng)建協(xié)同政府

首先，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，主動(dòng)參與到網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中。實(shí)行網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，建立電子政府，強(qiáng)化服務(wù)功能，建立網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度，深入推進(jìn)傳統(tǒng)媒體與新興媒體融合，努力拓寬主流媒體發(fā)聲渠道，使網(wǎng)絡(luò)成為治國(guó)理政的新平臺(tái)。其次，由“全能政府”轉(zhuǎn)變至“有限政府”。一方面是政府使用權(quán)力的有限性。政府及其工作人員要摒棄“官本位”思想，保證公共權(quán)力的合法使用。從真正意義上做到把部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)或企業(yè)等非政府組織，并將各自承擔(dān)的責(zé)任具體化。另一方面是政府職能的有限性。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，社會(huì)問(wèn)題變得越來(lái)越復(fù)雜，單靠政府一方已經(jīng)不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的需求，社會(huì)需要更多的參與方進(jìn)行公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的提供。政府應(yīng)集中精力，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，更好的為人民服務(wù)。

（四）健全監(jiān)督機(jī)制，完善績(jī)效評(píng)估體系

首先，建立事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)管體系。對(duì)整個(gè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的組織、運(yùn)作、管理和服務(wù)等重大事項(xiàng)實(shí)行全面監(jiān)管，確保整個(gè)工作流程全覆蓋，尤其對(duì)重要事項(xiàng)、重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行著重監(jiān)督。建立多元主體參與的監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的重要作用，實(shí)現(xiàn)全民參與監(jiān)管過(guò)程。其次，建立過(guò)程與結(jié)果全面考核的績(jī)效評(píng)估體系，既注重網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行，也注重服務(wù)的結(jié)果。在公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的績(jī)效考核中，應(yīng)建立一套完整的績(jī)效考核指標(biāo)體系，并且引入第三方專(zhuān)業(yè)化評(píng)估主體，增加績(jī)效考核的效度和信度。此外，應(yīng)充分重視公眾參與和公眾意見(jiàn)，對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行及時(shí)相應(yīng)的回復(fù)，增加公眾滿意度在績(jī)效考核指標(biāo)體系中的比重。最后，充分重視公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)績(jī)效考核的結(jié)果，根據(jù)結(jié)果采取對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲性措施，將其反饋到服務(wù)網(wǎng)絡(luò)未來(lái)的運(yùn)行和管理中。

結(jié)語(yǔ)

作為一種全新的治理模式，網(wǎng)絡(luò)治理理論提出了一個(gè)探索公共服務(wù)供給過(guò)程中各行動(dòng)者之間關(guān)系的新途徑。在我國(guó)，很多地方政府為了提高公共服務(wù)質(zhì)量，主動(dòng)進(jìn)行公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，在自覺(jué)不自覺(jué)中運(yùn)用了網(wǎng)絡(luò)治理的理念和方法，并形成了各具特色的實(shí)踐模式。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)治理的研究，既能從現(xiàn)有模式中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提煉規(guī)律，進(jìn)而為深入推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)踐發(fā)展提供理論指導(dǎo)和方向指引，更能為社會(huì)管理創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)探求理論支撐和實(shí)現(xiàn)路徑。網(wǎng)絡(luò)治理在公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，也體現(xiàn)了理論與實(shí)際相結(jié)合的價(jià)值取向，是和諧社會(huì)時(shí)代社會(huì)治理的一個(gè)實(shí)踐方向。

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（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230039）