縣域生態(tài)產(chǎn)業(yè)新城的投融資模式研究

朱德莉 鄒硯池

摘 要：生態(tài)產(chǎn)業(yè)新城是一種可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)模式，是生態(tài)工業(yè)學(xué)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論在實(shí)踐中的運(yùn)用，由于它很好地解決了環(huán)境問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，因而得到世界很多國(guó)家的重視，也成為近年來(lái)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可資借鑒的樣本。黨的十八大指出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“四化同步”發(fā)展道路，為全國(guó)各地生態(tài)產(chǎn)業(yè)新城的實(shí)踐提供了理論基礎(chǔ)和政策導(dǎo)向。十八大后，我國(guó)縣域生態(tài)產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，取得了突出的成績(jī)，但隨著建設(shè)的開(kāi)展，諸如技術(shù)障礙、規(guī)則障礙、組織障礙、資金障礙等問(wèn)題伴隨而來(lái)，其中資金障礙的問(wèn)題在縣域財(cái)政困難的現(xiàn)實(shí)面前尤其凸顯。2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中提出把“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得新的突破”作為2015年的政府工作的目標(biāo)之一。如何在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下積極探索縣域生態(tài)新城的投融資模式，對(duì)于取得這個(gè)“新突破”顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：生態(tài)產(chǎn)業(yè)新城；新型城鎮(zhèn)化；投融資模式

中圖分類(lèi)號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）04-0087-04

縣域生態(tài)產(chǎn)業(yè)新城是指以工業(yè)生態(tài)學(xué)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論為指導(dǎo)，使生產(chǎn)發(fā)展、資源利用和環(huán)境保護(hù)形成良性循環(huán)的產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)模式，它不僅注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而且注重生態(tài)的保護(hù)和資源的利用，是一種可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)模式。近年來(lái)，我國(guó)積極在新型城鎮(zhèn)化道路上探索，縣域生態(tài)產(chǎn)業(yè)新城是“四化同步”發(fā)展道路探索中所取得的重要成果。我國(guó)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)新城是在“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式的指引下，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基石、以“產(chǎn)城融合”為標(biāo)志，以“建設(shè)智慧生態(tài)、宜居宜業(yè)的幸福城市”為理念，積極創(chuàng)新升級(jí)“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、合作共贏”的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，研究產(chǎn)業(yè)新城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市發(fā)展和民生障礙，是中國(guó)現(xiàn)代城鎮(zhèn)化建設(shè)的全新探索。如今產(chǎn)業(yè)生態(tài)新城建設(shè)正在前進(jìn)的道路上，也取得了令人滿意的很多答卷，但是也有很多生態(tài)新城由于資金問(wèn)題啟動(dòng)前擱置停留在想象空間、或中途擱置成為半拉子工程、甚至在建成后困難無(wú)法持續(xù)。因此，產(chǎn)業(yè)生態(tài)新城的投融資問(wèn)題成為非常重要的問(wèn)題，根據(jù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、近期國(guó)家的政策導(dǎo)向以及對(duì)近兩年產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展實(shí)踐的關(guān)注。筆者認(rèn)為，主要有堅(jiān)持內(nèi)聚外引、推進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)作；加強(qiáng)區(qū)域間投融資合作、提升融資能力；加大建設(shè)力度、爭(zhēng)取上級(jí)資金支出；抓好財(cái)源建設(shè)、發(fā)揮政府財(cái)力的杠桿作用、做好資金統(tǒng)籌工作，加強(qiáng)資金管理幾個(gè)方面。

一、堅(jiān)持內(nèi)聚外引，推進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)作

黨的十八屆三中全會(huì)提出要通過(guò)改革讓社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)用，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資模式指明了方向，2015年4月14日財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于引發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政論證指引》（財(cái)金[2015]）為社會(huì)資本進(jìn)入縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了確切的政策指引?？h域生態(tài)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)中如何利于政府與社會(huì)資本合作，成為新常態(tài)下生態(tài)產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)的關(guān)鍵。結(jié)合當(dāng)前PPP（Public Private Partnership）的研究熱潮，縣域生態(tài)產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)主要有以下兩種模式。

一是借鑒“市場(chǎng)主體辦園區(qū)，社會(huì)資本建城鎮(zhèn)”的發(fā)展模式。實(shí)行新城建設(shè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)捆綁開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，以馬家新城開(kāi)發(fā)的收益彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)回報(bào)低的問(wèn)題，增強(qiáng)投資吸引力。這有利于解決開(kāi)發(fā)建設(shè)馬家新城和工業(yè)園區(qū)的巨大資金需求問(wèn)題，有利于政府職能從管理轉(zhuǎn)型為服務(wù)，有利于提高行政服務(wù)的效率和水平，更有利于“兩化互動(dòng)，產(chǎn)城一體”的實(shí)質(zhì)推進(jìn)（見(jiàn)下頁(yè)表1）。

二是通過(guò)提供土地開(kāi)發(fā)權(quán)和專營(yíng)權(quán)等方式吸引社會(huì)資金、企業(yè)資金、民間資金參與新城建設(shè)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙、廣播、宣傳冊(cè)等宣傳工具，多角度、多形式、多層次地宣傳馬家新城的發(fā)展優(yōu)勢(shì)、潛力、前景及投資環(huán)境、優(yōu)惠政策、招商引資項(xiàng)目，不斷增大招商引資力度和強(qiáng)度，創(chuàng)新招商引資方式，采取會(huì)展招商、專題招商、委托招商、以商招商、聯(lián)合招商等招商方式多渠道、全方位地引進(jìn)資金（見(jiàn)表2）。

二、加強(qiáng)區(qū)域間投融資合作，提升融資能力

（一）創(chuàng)造良好的區(qū)域社會(huì)信用環(huán)境，完善投融資中介服務(wù)體系

一方面，縣域政府應(yīng)著力解決好當(dāng)前區(qū)域間投融資面臨的最大問(wèn)題——信用缺失和信用評(píng)價(jià)問(wèn)題，加強(qiáng)政府、銀行和企業(yè)之間的合作，建立完善的區(qū)域間企業(yè)和個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，打造一體化的社會(huì)信用信息平臺(tái)。同時(shí)采取有效措施加大執(zhí)法監(jiān)督和打擊逃廢債務(wù)力度，健全失信處罰和守信獎(jiǎng)勵(lì)制度。另一方面，縣域政府應(yīng)進(jìn)一步完善區(qū)域間的企業(yè)投融資擔(dān)保體系，努力解決不同所有制企業(yè)的投融資信用擔(dān)保問(wèn)題?？捎烧疇款^成立投資風(fēng)險(xiǎn)基金，專門(mén)承擔(dān)地區(qū)重大項(xiàng)目、高技術(shù)項(xiàng)目等方面的企業(yè)提供貸款等擔(dān)保；同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展各類(lèi)民間信用擔(dān)保公司，面向市場(chǎng)擴(kuò)大擔(dān)保業(yè)務(wù)，控制信貸風(fēng)險(xiǎn)，完善區(qū)域投融資社會(huì)化服務(wù)功能。此外，建立與市場(chǎng)化投融資體制相適應(yīng)的新型投融資社會(huì)化服務(wù)體系，建立健全咨詢、評(píng)估、設(shè)計(jì)、擔(dān)保、審計(jì)、工程監(jiān)理與法律服務(wù)等與投融資有關(guān)的各類(lèi)中介組織，并不斷拓展中介服務(wù)的業(yè)務(wù)發(fā)展空間。

（二）拓寬融資渠道，降低融資成本

縣域政府應(yīng)積極加強(qiáng)融資政策引導(dǎo)，全面拓寬融資渠道和大幅降低融資成本，既要充分發(fā)揮金融部門(mén)的主渠道作用，又要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，逐步形成銀行貸款、財(cái)政投人、利用外資、市場(chǎng)融資、企業(yè)自籌等多種渠道并存的融資格局（見(jiàn)下頁(yè)圖1）。

一方面，設(shè)立專門(mén)服務(wù)于區(qū)域間投融資的金融機(jī)構(gòu)，提高間接融資比例。加快設(shè)立“小額貸款公司”“城鎮(zhèn)銀行”等小型城鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)，大力支持農(nóng)村信用社的體制改革，不斷完善城鎮(zhèn)和農(nóng)村金融體系，為間接融資創(chuàng)造良好的條件。另一方面，拓寬民間資本的進(jìn)入領(lǐng)域，大力發(fā)展直接融資。打破壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，在投資機(jī)會(huì)和條件、要素供給等方面消除人為壁壘，給予區(qū)域間的各民間資本平等的地位。同時(shí)，縣域政府應(yīng)盡快出臺(tái)各種鼓勵(lì)政策，不失時(shí)機(jī)地支持潛在的進(jìn)入馬家新城的企業(yè)積極申請(qǐng)和籌建在創(chuàng)業(yè)板上市融資。鼓勵(lì)部分經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)前景較好的企業(yè)以及重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在西部地區(qū)，甚至國(guó)內(nèi)外發(fā)行債券、可轉(zhuǎn)換債券等多種形式進(jìn)行債券融資。

三、加大上爭(zhēng)力度，爭(zhēng)取上級(jí)資金支持

加強(qiáng)上下對(duì)接，緊緊圍繞“以規(guī)劃定項(xiàng)目，以項(xiàng)目要資金，以資金求發(fā)展”的思路，努力爭(zhēng)取上級(jí)對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的資金支持和國(guó)家金融機(jī)構(gòu)貸款、國(guó)債資金和政策性銀行貸款。

第一，加強(qiáng)學(xué)習(xí)研究。認(rèn)真學(xué)習(xí)上級(jí)政策文件，抓住西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地建設(shè)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的良好契機(jī)，努力向上爭(zhēng)取重大項(xiàng)目和建設(shè)資金。

第二，突出工作重點(diǎn)。密切與上級(jí)財(cái)政部門(mén)溝通聯(lián)系，把握上級(jí)政策動(dòng)向，及時(shí)爭(zhēng)取上級(jí)政策性資金支持。

第三，加快預(yù)算執(zhí)行。加快上級(jí)資金下達(dá)的速度和利用效率，督促主管單位及時(shí)將資金落實(shí)到具體項(xiàng)目上，提高資金使用的效率，充分發(fā)揮上級(jí)資金財(cái)政資金的促進(jìn)作用。

四、抓好財(cái)源建設(shè)，發(fā)揮政府財(cái)力的杠桿作用

（一）強(qiáng)化政府投入導(dǎo)向作用

一是增加投入總量。通過(guò)量的增加，體現(xiàn)出縣域政府對(duì)投融資的支持態(tài)度和支持力度，釋放出促進(jìn)投融資的強(qiáng)烈政策信號(hào)。二是優(yōu)化投向。在增量的同時(shí)，必須轉(zhuǎn)變資金的投向和使用辦法，應(yīng)“抓大放小”“有所為有所不為”，盡量直接減少對(duì)具體項(xiàng)目、單個(gè)企業(yè)的扶持，著眼于投融資環(huán)境的優(yōu)化、體制機(jī)制的健全、服務(wù)體系的完善、風(fēng)險(xiǎn)損失的補(bǔ)償?shù)确矫?，為投融資提供寬松的環(huán)境。

（二）強(qiáng)化政府投入擴(kuò)張作用

政府投入不僅僅是整體投入的一部分，更應(yīng)該成為整體投入中的“啟動(dòng)器”“動(dòng)力源”和“發(fā)酵點(diǎn)”?？h域政府在對(duì)馬家新城投入資金時(shí)應(yīng)選準(zhǔn)切入點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，整合并集中現(xiàn)有資金，充分運(yùn)用并創(chuàng)新使用補(bǔ)助、參股、貼息等手段和形式，切實(shí)發(fā)揮出政府資金“四兩撥千斤”的作用，促進(jìn)乘數(shù)效應(yīng)的釋放，促使投融資規(guī)模擴(kuò)量增效。

（三）強(qiáng)化政府投入激勵(lì)作用

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資金所有者投入行為以追求自身利益為動(dòng)因。投融資動(dòng)力機(jī)制的形成，還有賴于利益誘導(dǎo)機(jī)制的強(qiáng)化和激勵(lì)機(jī)制的形成。應(yīng)突出重點(diǎn)，充分運(yùn)用發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、稅收優(yōu)惠等形式，健全完善激勵(lì)機(jī)制。一是將投融資情況納入政績(jī)考核體系，充實(shí)現(xiàn)行的“四位一體”考核內(nèi)容，完善政府層級(jí)間的激勵(lì)機(jī)制。二是認(rèn)真落實(shí)好增值稅轉(zhuǎn)型改革、鼓勵(lì)再投資的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，形成有利于增強(qiáng)企業(yè)自主投資能力和居民自主創(chuàng)業(yè)能力的激勵(lì)機(jī)制。三是對(duì)貸款投放量好、處理不良貸款積極、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)大的金融機(jī)構(gòu)給予獎(jiǎng)勵(lì)，并在安排政府性資金存款、財(cái)政業(yè)務(wù)和項(xiàng)目專項(xiàng)資金開(kāi)戶時(shí)重點(diǎn)傾斜，形成有利于增加金融服務(wù)有效供給的激勵(lì)機(jī)制。

（四）強(qiáng)化財(cái)政投入補(bǔ)償作用

對(duì)那些私人投資所不愿涉及出現(xiàn)“缺位”，但又對(duì)馬家新城的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義的領(lǐng)域，政府投入要積極“補(bǔ)位”，發(fā)揮公共投資、公眾受益的作用，對(duì)那些私人投資后風(fēng)險(xiǎn)頗大，但又適當(dāng)帶有基礎(chǔ)性、公益性的領(lǐng)域，如“三農(nóng)”金融服務(wù)、小額貸款擔(dān)?；鸬龋度胍e極引導(dǎo)和鼓勵(lì)，給予適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

五、做好資金統(tǒng)籌工作，加強(qiáng)資金管理

（一）強(qiáng)化政府財(cái)政預(yù)算管理

一方面，按照“精細(xì)化”的預(yù)算理念，細(xì)化預(yù)算的編制內(nèi)容，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和完整性，將體制內(nèi)的所有財(cái)政收入與支出全部納入政府財(cái)政的預(yù)算管理中；另一方面，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》的要求，財(cái)政預(yù)算一經(jīng)確定就不得隨意調(diào)整，并且嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算。同時(shí)增加預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和管理的透明度，實(shí)行政府財(cái)政資金陽(yáng)光化操作。

（二）加強(qiáng)拆遷補(bǔ)助資金管理

一方面，積極規(guī)范拆遷補(bǔ)助資金的財(cái)務(wù)管理和核算，實(shí)行專戶管理，專賬核算制度，確保?？顚Ｓ?，不得截留、擠占、挪用，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理；實(shí)行統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算制度，設(shè)立專帳賬簿，按宗地、分項(xiàng)目、分資金性質(zhì)分別進(jìn)行核算；同時(shí)加強(qiáng)征地拆遷會(huì)計(jì)基礎(chǔ)管理工作，及時(shí)將有關(guān)征地補(bǔ)償安置資金、資金撥付等原始資料進(jìn)行整理，裝訂成冊(cè)，妥善保管，凡有遺失，追究相關(guān)人員責(zé)任。另一方面，抽調(diào)政府工作人員組建征地拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并參與到拆遷調(diào)查、丈量房屋、清點(diǎn)青苗附著物等工作中，嚴(yán)格執(zhí)行拆遷制度和程序，公平公正地評(píng)估拆遷補(bǔ)助費(fèi)用。同時(shí)完善資金支付制度，實(shí)行“銀行打卡，直接支付”方式，并且嚴(yán)格資金支付審核，所有資料必須由相關(guān)責(zé)任人把關(guān)簽字。財(cái)政所按照拆遷辦提供的簽字齊全的發(fā)放表為依據(jù)，制作實(shí)際銀行代發(fā)表，經(jīng)相關(guān)財(cái)務(wù)人員核實(shí)審批后交銀行直發(fā)。

（三）嚴(yán)格項(xiàng)目資金管理

首先，要加強(qiáng)各項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格按專賬核算的要求對(duì)各項(xiàng)目資金設(shè)置專門(mén)賬戶進(jìn)行單獨(dú)的核算，同時(shí)設(shè)置子項(xiàng)目和明細(xì)科目，進(jìn)行明細(xì)核算；其次，健全項(xiàng)目費(fèi)用支出審批制度和報(bào)賬制度，嚴(yán)格按照?qǐng)?bào)賬條件和程序進(jìn)行報(bào)賬；最后是在資金撥付方面，通過(guò)信息溝通和建立協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格按照各項(xiàng)目預(yù)算和進(jìn)度進(jìn)行撥付管理。嚴(yán)格做好項(xiàng)目資金管理工作，從制度上和行動(dòng)上禁止鋪張浪費(fèi)，從而盡可能地發(fā)揮資金的最大效益。

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