借鑒國內外經(jīng)驗 強化黑龍江省部門預算監(jiān)管工作的對策建議

王曙光 劉雨佳

摘要：在闡明黑龍江省部門預算監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎上，針對其存在的部門預算監(jiān)管法律依據(jù)不足、監(jiān)管工作制度缺失、監(jiān)管力度薄弱和監(jiān)管人員素質不高等問題，在借鑒國內外部門預算監(jiān)管經(jīng)驗的基礎上，提出了健全部門預算監(jiān)管法律法規(guī)，完善部門預算監(jiān)管機制，加大部門預算監(jiān)督審查力度和提高部門預算監(jiān)管人員素質等強化黑龍江省部門預算監(jiān)管的對策建議。

關鍵詞：黑龍江?。徊块T預算；預算執(zhí)行；預算監(jiān)管

中圖分類號：F8123 文獻標識碼：A文章編號：2095-3283（2016）04-0110-04

黨的十八大報告明確指出：要深化財稅體制改革，著力推進財政預算監(jiān)管和專員辦工作轉型，強化財政預算編制和執(zhí)行全過程的監(jiān)管。部門預算是政府管理國家的重要手段，是國家進行宏觀經(jīng)濟調控、部門履行職責及預防腐敗的重要工具。黑龍江省部門預算監(jiān)管工作雖起步較晚，但近些年不斷推出創(chuàng)新舉措，特別是省級人大財經(jīng)委在部門預算監(jiān)管中積極探索，大膽實踐，創(chuàng)新機制，強化審查，取得了顯著的成效，如部門預算編制時間大為提前，積極推進“收支兩條線”和“國庫集中支付”改革，擴大預算編制范圍，但隨之也出現(xiàn)了一些新問題，因而有必要借鑒國內外的有益經(jīng)驗，采取有效措施強化黑龍江省部門預算監(jiān)管。

一、黑龍江省部門預算監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）黑龍江省預算執(zhí)行情況

近年來，黑龍江省各級政府及財政機關堅決貫徹國家、省委省政府和省人大的決策與決議，圍繞“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”等政策要求落實積極的財政政策，發(fā)揮財政基礎性、支撐性作用，深入推進龍江絲路帶建設，加快發(fā)展“十大重點產(chǎn)業(yè)”，各項經(jīng)濟等工作取得了新的成效。從全省預算執(zhí)行情況上看，財政收支處于緩慢增長的態(tài)勢，如2011—2015年公共財政收入從9975億元增至11652億元，增長168個百分點，其中省本級財政收入從2205億元增至2591億元，增長1751個百分點；公共財政支出從27941億元增至40221億元，增長4395個百分點。

2015年受經(jīng)濟下行壓力加大和原油量價齊跌等因素影響，黑龍江省財政收入同比減少1359億元，下降1045個百分點。面對困難局勢，全省各級政府及財政機關向管理要效益，依法挖潛增收，特別是國家加大了對黑龍江省財政支持的力度，各類轉移支付補助資金達24896億元，同比增加257億元，批準發(fā)行地方政府債券792億元，使全省財政支出有較大幅度的增長（同比增加5879億元、增長1712個百分點）；重點投入15億元，對131個地勘項目實施深度勘查；對福特汽車、廣瀚燃氣輪機、哈工大焊接集團和哈船動力等成長型企業(yè)，采取股權投資等方式投入73億元，加速科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉化；將85萬戶企業(yè)納入“營改增”試點范圍，減稅254億元；532萬戶企業(yè)免征增值稅148億元，237萬戶小微企業(yè)免征營業(yè)稅和企業(yè)所得稅95億元，取消、停征25項涉企收費基金項目，減輕企業(yè)負擔154億元。

（二）黑龍江省部門預算監(jiān)管的相關機構

黑龍江省部門預算監(jiān)管的機構主要包括財政機關、審計機關、人代會及其常委會，這些組織機構發(fā)揮著不同的職能作用。

1財政機關。黑龍江省各級財政機關既要負責部門預算的編制與執(zhí)行，又要加強監(jiān)督管理部門預算的執(zhí)行情況，特別是發(fā)揮對財政收支的合法性、財政支出績效和預算調整有效監(jiān)督與檢查的重要作用，并對發(fā)現(xiàn)的有關問題要及時監(jiān)督整改。

2審計機關。全省各級審計機關有權對政府及部門預算編制、執(zhí)行和決算情況進行審計工作，特別要加強對部門預算編制是否真實、準確和各項收支是否完整、合法情況進行審查監(jiān)督，從源頭上規(guī)范部門預算執(zhí)行和資金管理使用的合法有效性。

3人大及其常委會。黑龍江省人大及其常委會在本行政區(qū)域內，應保證國家計劃和預算的執(zhí)行情況。其內設的財經(jīng)委主要負責組織或參與財政經(jīng)濟立法與監(jiān)管等工作，以及對各部門、各預算單位、重大建設項目的預算和資金使用的監(jiān)管等。

此外，公眾是重要的社會監(jiān)督主體，具有范圍廣、影響大、方式靈活等特點。社會公眾對部門預算進行監(jiān)督，保障公眾的知情權、監(jiān)督權，發(fā)揮其監(jiān)督預算的積極作用，促進部門預算更加科學、透明，因此“參與式預算”已成為黑龍江省推行的新預算理念。

（三）黑龍江省部門預算監(jiān)管的主要措施

1成立專業(yè)預算審查組織——預算審查學會。為加強預算編制審查的專業(yè)性，2004年12月黑龍江省成立預算審查學會，它是一個以現(xiàn)代預算理論與黑龍江省地方預算工作實踐緊密結合的應用性學術組織。其職責主要是參與省人大及其常委會履行預算審查監(jiān)督職能，旨在提高預算監(jiān)管工作質量和水平，推進全省地方預算工作的改革與發(fā)展。

2開通黑龍江省預算審查監(jiān)督眾包網(wǎng)絡智庫。黑龍江省預算審查監(jiān)督眾包網(wǎng)絡智庫是借助現(xiàn)代網(wǎng)絡的互聯(lián)互通功能，為預算審查監(jiān)管提供財政預算公共信息的平臺系統(tǒng)。通過該平臺既可向社會公布預算審查監(jiān)督項目，廣泛聽取人大代表、專家學者和社會公眾等各層面的意見與建議，也可將預算審查監(jiān)督效益交付專家學者等進行分析研究。

3創(chuàng)新實施黑龍江省“47891”工程規(guī)劃。該規(guī)劃主要是“堅持四個做好、七大工作理念、服務八項議題、九大工作平臺、爭創(chuàng)業(yè)務一流”，提出了地方政府預算審查監(jiān)督工作應用性理論，首創(chuàng)地方預算審查監(jiān)督眾包網(wǎng)絡智庫和網(wǎng)絡中心、預算審查監(jiān)督議題服務平臺化模式等，在積極推進公共部門預算監(jiān)管改革方面取得了顯著的成績。

二、黑龍江省部門預算監(jiān)管存在的問題

（一）部門預算監(jiān)管法律依據(jù)不足

醞釀十年、跨越三屆（人代會）、歷經(jīng)四審，素有“經(jīng)濟憲法”之稱的新《預算法》于2014年首次完成修訂，這無疑將引領我國新一輪的財稅體制改革。目前黑龍江省已初步形成有關預算的法律制度，但部門預算監(jiān)管法制仍存在一定的問題，主要包括：一是部門預算監(jiān)管法制內容多為概括性、原則性的規(guī)定，其重要內容不明確或存在較大的模糊性，可操作性不強；二是部門預算監(jiān)管仍有漏洞，個別內容之間存在沖突或矛盾，這在一定程度上弱化了部門預算監(jiān)管在規(guī)范預算中的作用，使得各級人大、政府和財政機關在部門預算監(jiān)管中發(fā)揮的作用受到限制。

（二）部門預算監(jiān)管工作制度缺失

近年來，黑龍江省預算審查監(jiān)管工作呈現(xiàn)出明顯強化的趨勢，但其監(jiān)管工作制度存在“缺失”之處。如部門預算監(jiān)管工作制度的完整性、科學性、有效性和透明度不足，管理工作制度重收支、輕績效，過多地關注預算資金的多少，一旦資金分配到部門后則忽視了監(jiān)管工作，也無法對部門預算分配的合理性、科學性及資金使用的效益性向社會公眾交上一份滿意的答卷；在部門預算制度的編制上，缺少預算評估結果與預算執(zhí)行的有機結合，以及對預算編制的總體評估報告，既沒有明確相關負責人的責任制，也沒有將其履行的職責情況納入到績效評估中。

（三）部門預算監(jiān)管力度薄弱

一是存在預算先期執(zhí)行現(xiàn)象，如預算法及其實施條例規(guī)定，在預算經(jīng)批準之前，各級政府、部門可按照上年同期的預算支出數(shù)安排支出，這一規(guī)定使預算執(zhí)行與預算審批之間出現(xiàn)時間差異、部門預算的先期執(zhí)行，[1]導致全省各級政府在人代會召開之前財政收支處于無預算狀態(tài)。二是預算執(zhí)行與調整隨意性較大，因全省中心工作、重點任務等不確定因素的影響，部門預算在執(zhí)行中隨意調整的情況時常發(fā)生，如“部門申請、領導批條、追加預算”等隱性分配或二次分配，導致“一年預算，預算一年”，降低了部門預算編制與執(zhí)行的權威性。

（四）部門預算監(jiān)管人員素質不高

黑龍江省諸多市縣沒有設立專職的預算審查監(jiān)管機構或是專職人員較少、工作人員素質不高、缺乏預算等專業(yè)知識，顯然很難從專業(yè)性、全局性視角來審查部門預算編制與執(zhí)行、決算編制情況。而聘請的兼職顧問、專家學者因精力和利益等因素的影響，其作用也非常有限。特別是市縣級預算監(jiān)管人員問題更為突出，從近年來日益趨同的審查結果看，部門預算的審查監(jiān)督往往是走過場，導致對部門預算與決算進行全面、深入調查的困難，難以對部門預算及政府預算執(zhí)行情況進行全方位的跟蹤監(jiān)督與問效，更缺少對針對性問題的整改建議。

三、國內外部門預算監(jiān)管的經(jīng)驗

（一）國外部門預算監(jiān)管的經(jīng)驗

1美國部門預算監(jiān)管的經(jīng)驗。

一是立法機關內設專業(yè)性預算監(jiān)管機構，配備一定數(shù)量的專業(yè)人員，專門從事預算編制及其監(jiān)管工作。二是建立預算監(jiān)督結果的公開透明辦法，如制定議會的辯論制度、聽證制度和質詢制度等，保證了部門預算編制、執(zhí)行與監(jiān)督過程的公開透明程度。三是重視部門預算執(zhí)行的監(jiān)管，美國極為重視控制和監(jiān)督部門預算的執(zhí)行情況，各級政府或無論采用何種政治制度都設有相應的部門預算審查監(jiān)控機構，并保證其獨立行使預算審查監(jiān)控的權限。

2英國部門預算監(jiān)管的經(jīng)驗

一是預算編制與預算執(zhí)行相分離，英國部門預算編制統(tǒng)一由預算局負責，預算執(zhí)行由公共會計局負責，各司其職、互不干涉。二是強化預算監(jiān)察管理制度，如派駐各個部門的財政監(jiān)察專員都須按預算要求對每項支出簽字后才可支付資金。三是注重各管理主體的分工協(xié)作，即建立由國會、審計和財政機關分工負責、協(xié)調配合的預算監(jiān)管體系，國會主要是控制部門預算支出規(guī)模及使用方向，審計機關確保部門預算資金依法、高效使用，財政機關對部門預算執(zhí)行的全過程進行監(jiān)督。

3德國部門預算監(jiān)管的經(jīng)驗

一是法制化程度高，德國部門預算監(jiān)管最突出的特征是對每一項支出都以立法形式予以規(guī)范，強化預算的嚴肅性和約束力。二是注重績效管理，預算編制要求對各項支出所履行職能的完成程度做出詳細說明及論證，從傳統(tǒng)“投入預算”進入“產(chǎn)出預算”階段。三是預算編制相對獨立，在編制預算的第一階段各部門需要從國家發(fā)展的整體出發(fā)編制預算，預算監(jiān)管機關在第二階段制定預算初稿后再與各部門磋商，各部門若有不同意見需說明充分的理由，反之預算監(jiān)管機關可不接受。[2]

（二）國內相關省市部門預算監(jiān)管的經(jīng)驗

1遼寧省部門預算監(jiān)管的經(jīng)驗

一是掌握編制信息，遼寧省預算工委積極參加省政府及財政廳有關預算編制方面的會議，了解有關情況，及時加強溝通，確保提交會議的預算能順利通過。二是開展調查研究，主要是掌握不同地區(qū)、不同單位的預算需求及預算編制存在的困難和問題，從而提高審查監(jiān)督的針對性。三是組織收入預測，構建遼寧省財政收入預測模型，利用預測模型對當年和下一年全省及省級預算收入進行預測，并及時將預測結果反饋給財政部門，促進預算編制更加科學、合理。

2北京市部門預算監(jiān)管的經(jīng)驗

一是聘請財政經(jīng)濟顧問，主要是聘請部分專家學者參與預算重要議題的審查和研究，對提高預算審查監(jiān)督水平發(fā)揮了重要作用。二是改進預算編制監(jiān)督方式，按照“提前征求代表意見，在當年預算中予以考慮”的要求，北京市在預算監(jiān)督辦法中規(guī)定“各級政府編制預算時，應當征求政府部門的意見”，并使之成為預算編制的一項制度。三是借助審計力量強化預算監(jiān)督實效，要求審計機關針對部門預算執(zhí)行和管理存在的問題須提出明確的整改意見，以更好地強化部門預算監(jiān)管工作。

3深圳市部門預算監(jiān)管的經(jīng)驗

一是引入分項審查，深圳市創(chuàng)建預算草案分項審查和分項表決制度，即部門預算按部門、項目預算按項目進行分項審查，對各個部門的預算、項目均可提議修改，甚至投反對票。二是進行預算信息聯(lián)網(wǎng)，主要是鑒于各級政府重預算報告，輕預算草案表，報告表述相對簡捷，預算草案編制過于籠統(tǒng)，多數(shù)代表因看不懂或不知曉資金的用途而很難發(fā)表具體審議意見，故此深圳市進行預算信息聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新，較好地解決了上述問題。

四、借鑒國內外經(jīng)驗強化黑龍江省部門預算監(jiān)管的對策

（一）健全部門預算監(jiān)管法律法規(guī)

法制管理是部門預算監(jiān)管所必須堅持的一項重要原則，黑龍江省人大及其常委會可依據(jù)國家的《預算法》等法律法規(guī)制定《黑龍江省部門預算管理法》，或省政府、省財政廳制定諸如《黑龍江省部門預算監(jiān)管辦法》，確保部門預算監(jiān)管有法可依、增強其權威性，以及部門預算編制、執(zhí)行與監(jiān)管尤其是審批工作的合法性。此外，應采取細化部門預算項目等有效措施，解決好人大代表在預算審查“看不懂、看不完”或“不愿看”的問題。

為加強部門預算的編制、執(zhí)行過程中的法律責任，應完善其處罰措施。如對故意隱瞞事實和虛列收入、支出，造成部門預算與決算失實的，未經(jīng)法定程序調整部門預算的，對所存在的問題不及時糾正的，違反有關部門預算與調整、決算的有關法律及決定等，以及對直接或間接阻撓政府部門行使監(jiān)督職權的行為，人大、政府及財政、審計、司法機關有權責令其予以及時糾正，并依法追究直接責任人員的行政或法律責任。

（二）完善部門預算監(jiān)管機制

強化黑龍江省部門預算監(jiān)管應健全審查制度，實施“三讀”制，即“一讀”時由財政機關對部門預算草案做出說明，“二讀”時由預算委員會審查部門預算并就各部門收支項目的真實性和合理性進行討論，“三讀”時就全部預算草案形成預算委員會的初步審查決議。此外，還應注意部門預算審查的時間保證、專職審查、公開辯論、投票表決及公眾參與等程序性要求，并對預算追加、追減等調整做出嚴格的規(guī)定，增加審查過程的透明度等。

建立黑龍江省部門預算監(jiān)督檢查機制，如制定規(guī)范的具體方案，開展系統(tǒng)培訓，深入開展專題調查、細查問題；完善部門預算備案審查制度，如政府及部門應向人大等監(jiān)管機構報送有關預算的規(guī)章制度、轉移支付、部門預決算、匯總預算等文件和資料；完善部門預算績效管理制度，適時修改部門預算績效評估指標體系，提升績效評估結論的合規(guī)性、公正性和可信度；健全部門預算全員監(jiān)管責任制度，完善跟蹤問效、問責機制等。

（三）加大部門預算監(jiān)督審查力度

加強對部門預算執(zhí)行的過程監(jiān)管，如積極開展專項資金和項目的抽查工作，及時發(fā)現(xiàn)問題予以改正；堅持部門預算執(zhí)行在線監(jiān)督辦法，并在全省范圍內推廣實施；加強部門預算重點項目的預先、初步和專題等方面的審查，通過“解剖麻雀”方式掌握部門預算的共性和個性問題；加強對部門預算調整的審查監(jiān)管，實行總量控制和項目控制，前者允許其在規(guī)定范圍內調整，后者要求追加（減）項目達到一定額度時需編制方案并依法審批。

此外，應強化部門預算事前、事中與事后全過程的審查，注重其合法性、政策性、數(shù)據(jù)性和績效性審查，增強其審查結論的全面性，重點在“實”“準”“效”下功夫；注重事前介入把好部門預算初審關，促進人大、政府、財政工作與部門預算監(jiān)管的有機結合；省財經(jīng)委應選擇全省重要部門或涉及民生的專項資金進行專題調研和專項檢查，[4]強化部門預算審查監(jiān)督的針對性，確保部門預算資金及時足額到位，提高資金使用效率。

（四）提高部門預算監(jiān)管人員素質

一支政治思想素質高、業(yè)務能力強的專業(yè)監(jiān)管隊伍是完成高質量部門預算審查監(jiān)督工作的基本條件。黑龍江省及各級地方人大、政府應強化部門預算監(jiān)管隊伍建設工作，如在選拔預算監(jiān)管人員時應注重其思想品德素質，以及專業(yè)基礎和業(yè)務能力；優(yōu)化專業(yè)隊伍結構，確保其工作人員既要熟悉經(jīng)濟、統(tǒng)計、審計、財政和稅收業(yè)務工作，又要熟悉政策、法律和管理等能力；既要有理論研究能力，又要有調查技能和較強的文字功底。

近年來，黑龍江省成立預算審查、監(jiān)督咨詢室等組織機構，提高了部門預算審查監(jiān)督的專業(yè)化水平，這種借助外力的做法效果是顯著的。鑒于全省尤其市縣現(xiàn)有專業(yè)人員數(shù)量偏少或不完全勝任工作的情況，可由人大常委會或財經(jīng)委從審計機關、財經(jīng)院校和會計師事務所等單位聘請專家或經(jīng)驗豐富的實際工作者充實到監(jiān)管隊伍中，由其提供與預算審議或監(jiān)督有關的預決算修正案等服務，進而提高部門預算監(jiān)管的專業(yè)化水平。

（五）做好部門預算的編制管理

美國和德國的部門預算編制是個非常獨立的環(huán)節(jié)，與其執(zhí)行相分離，增強了該環(huán)節(jié)的科學性，這是衡量部門預算執(zhí)行效果的前提。因此，黑龍江省各級政府及部門、單位應積極做好編制預算的準備工作，以本單位事業(yè)發(fā)展計劃為基礎，根據(jù)上年度的預算執(zhí)行情況和本年度實際狀況，綜合考慮各方面的因素，對本單位編制部門預算、支出應細化到項目；財政機關應認真審核項目支出預算，根據(jù)項目發(fā)展的重要性、可行性和社會經(jīng)濟效益，合理安排項目資金，且要分輕重緩急、不留缺口。

（六）規(guī)范部門預算公開制度

國內外部門預算監(jiān)管經(jīng)驗表明，部門預算的內容應當定期予以公布，增強部門預算的透明度。黑龍江省可予以借鑒，即通過預算審批、執(zhí)行和結果的公開，保證社會公眾的民主監(jiān)督，以使政府預算及部門的財務收支行為自始至終處于立法機關、新聞媒體和社會公眾的監(jiān)督之下，防止財政支出中浪費和缺乏效率等情形。[3]公布部門預算可通過政府網(wǎng)站或公眾常閱的報刊等方式，如實公布審批和執(zhí)行報告、歷史數(shù)據(jù)等有關資料，以及面向納稅人的預算解釋性文件，便于公眾知曉、討論和對照監(jiān)督。

（七）實施績效預算及考評辦法

借鑒德國和英國部門預算績效管理的經(jīng)驗，黑龍江省強化部門預算監(jiān)管工作，提高部門預算執(zhí)行效率，應改進預算監(jiān)管方式，主要包括：一是確立績效管理計劃，并將其作為對部門或項目進行績效考核的依據(jù)。二是提交績效報告，詳細描述績效管理目標完成程度。三是開展績效考核，根據(jù)公共部門及公共支出的性質和特點建立科學的績效評價指標體系，以保證評價結果的公正性。四是應用考核結果，將績效考核結果與工作整改、預算編制和目標責任結合起來，以提高部門預算監(jiān)管的水平。

[參考文獻]

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[3]文富恒人大預算審查監(jiān)督新導向[J]人大建設，2014（2）：36-38

[4]張朝霞加強地方權力機關全口徑預算決算監(jiān)督研究[J]桂海論叢，2014（6）：114-120

Abstract： Based on the elaboration of the current situation of Heilongjiang Province departmental budget management， as for the existing problems， such as the lack of departmental budget management legal basis， the absence of supervision working system， the weakness of supervision strength， and the low quality of supervisory personnel， we draw on the domestic and overseas departmental budget management experienceIt puts forward the corresponding measures of strengthening Heilongjiang Province departmental budget management， including perfecting the laws and regulations on departmental budget supervision， improving departmental budget supervision mechanism， reinforcing the strength on the supervision and examination of departmental budget， and improving the quality of departmental budget management personnel.

Key words： Heilongjiang Province； departmental budget； budget implementation； budget management

（責任編輯：郭麗春梁宏偉）