借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)完善黑龍江省政府購(gòu)買公共服務(wù)體系

劉萍 劉帥

摘要：政府購(gòu)買公共服務(wù)作為其提供公共服務(wù)的新形式，已被廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，并逐漸成為提升政府服務(wù)水平的重要途徑。政府購(gòu)買公共服務(wù)有利于提高公共財(cái)政的使用效率，促進(jìn)政社合作，有效滿足公眾需求。通過(guò)對(duì)黑龍江省政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功實(shí)踐，提出建立健全政府購(gòu)買程序和監(jiān)管評(píng)價(jià)體系、完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的保障措施等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；公共服務(wù)；政府購(gòu)買

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-3283（2016）04-0107-03

一、前言

政府購(gòu)買公共服務(wù)能夠有效解決公共服務(wù)供給不足，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變并提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。2013年，國(guó)務(wù)院對(duì)改善公共服務(wù)、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能作出重大部署，要求加大公共服務(wù)購(gòu)買力度，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入更多社會(huì)力量。隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快，普通民眾生活水平不斷提高，同時(shí)對(duì)公共服務(wù)的要求也發(fā)生了新變化。為了適應(yīng)新變化，政府通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)的新方式將公共服務(wù)交給社會(huì)組織來(lái)提供，具體來(lái)說(shuō)就是通過(guò)與社會(huì)組織進(jìn)行合作，借助社會(huì)組織的市場(chǎng)化手段來(lái)提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

目前，政府購(gòu)買公共服務(wù)已被我國(guó)各級(jí)地方政府廣泛應(yīng)用于許多公共服務(wù)領(lǐng)域，并呈現(xiàn)出多樣化和地域化的發(fā)展趨勢(shì)。從地域來(lái)看，已從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中型城市向較發(fā)達(dá)城市推進(jìn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)的推動(dòng)力量和實(shí)施主體已從各省、直轄市覆蓋到街鎮(zhèn)各級(jí)政府；從發(fā)展規(guī)?？?，政府購(gòu)買社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)以及養(yǎng)老服務(wù)均得到了快速發(fā)展。本文通過(guò)理論研究及社會(huì)調(diào)研，學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合黑龍江省自身發(fā)展實(shí)際，提出適合本省發(fā)展的公共服務(wù)購(gòu)買機(jī)制以及相關(guān)對(duì)策建議。

二、黑龍江省政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的問(wèn)題

隨著黑龍江省不斷完善政府購(gòu)買公共服務(wù)，公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高、社會(huì)組織積極成長(zhǎng)、政府職能快速轉(zhuǎn)變，但仍存在一些亟待解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

當(dāng)前，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)仍處于嘗試探索階段，相應(yīng)的法律法規(guī)還在調(diào)試中，所以政府購(gòu)買行為尚未得到規(guī)范。黑龍江省由于缺乏公共服務(wù)購(gòu)買方面的理論研究和相關(guān)實(shí)踐，所以有些條例及法規(guī)缺少合理性和可操作性。只有建立并完善相關(guān)的法律法規(guī)，為政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐提供法律依據(jù)，才能使市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行，維護(hù)營(yíng)利組織與非營(yíng)利組織的利益，進(jìn)而激勵(lì)他們提高服務(wù)質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（二）購(gòu)買程序不規(guī)范

規(guī)范的購(gòu)買程序是公共服務(wù)購(gòu)買機(jī)制正常運(yùn)行的重要條件。由于受到很多因素的制約，黑龍江省政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程往往缺乏競(jìng)爭(zhēng)性與公開(kāi)性。他們并沒(méi)有選擇公開(kāi)招標(biāo)的方法，而是往往根據(jù)社會(huì)組織的知名度或者通過(guò)私下協(xié)商的方式來(lái)決定公共服務(wù)的提供者。黑龍江省公共服務(wù)購(gòu)買程序不規(guī)范還體現(xiàn)在信息公開(kāi)不及時(shí)，雖然在推進(jìn)政府信息公開(kāi)方面做了一些工作，但省直部門預(yù)決算信息公開(kāi)還存在進(jìn)展不平衡、內(nèi)容不規(guī)范等問(wèn)題。

（三）購(gòu)買領(lǐng)域狹窄

雖然黑龍江省政府購(gòu)買公共服務(wù)的覆蓋范圍已經(jīng)涉及許多領(lǐng)域，但整體上購(gòu)買的范圍仍然存在局限性。由于目前尚仍處在嘗試探索階段，沒(méi)有得到大規(guī)模推廣，所以黑龍江省政府購(gòu)買公共服務(wù)規(guī)模較小。同時(shí)由于公共服務(wù)一直以來(lái)都是由政府直接提供的，人民群眾普遍認(rèn)為提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)所在，如果改由社會(huì)組織提供，勢(shì)必對(duì)其能否提供滿意的公共服務(wù)表示嚴(yán)重懷疑。

（四）社會(huì)組織力量薄弱

社會(huì)組織已成為推動(dòng)黑龍江省社會(huì)發(fā)展的重要力量。截至2013年末，全省已登記社會(huì)組織達(dá)14134個(gè)，其中基金會(huì)66個(gè)，民辦非企業(yè)單位532個(gè)，社會(huì)團(tuán)體988個(gè)。從總體上看，黑龍江省社會(huì)組織數(shù)量偏少，規(guī)模較小，還存在發(fā)育不全、專業(yè)能力欠缺等問(wèn)題，同時(shí)在服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)意識(shí)、服務(wù)水平等方面仍存在不足。許多社會(huì)組織只顧追求眼前利益，不進(jìn)行規(guī)范管理，不遵守職業(yè)操守，不能為社會(huì)群眾提供良好的公共服務(wù)。

（五）評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制不健全

公共服務(wù)購(gòu)買不能簡(jiǎn)單地用購(gòu)買數(shù)量或者節(jié)資指標(biāo)等來(lái)衡量，更重要的是通過(guò)服務(wù)對(duì)象的切身感受來(lái)衡量。尤其是有些服務(wù)周期較長(zhǎng)，往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能看到成效，在這種情況下想要找到合適的指標(biāo)來(lái)衡量服務(wù)質(zhì)量就變得更加困難了，這也對(duì)服務(wù)提供過(guò)程的評(píng)價(jià)與監(jiān)督帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)。目前，黑龍江省政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系均不完善，許多部門與一些社會(huì)組織存在著復(fù)雜的利益關(guān)系，這種復(fù)雜的關(guān)系使得評(píng)價(jià)與監(jiān)督變得更加困難。評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制不健全所催生的腐敗、尋租等現(xiàn)象將對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的效果產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

三、國(guó)外政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐及啟示

（一）國(guó)外政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐

1多領(lǐng)域的美國(guó)式政府購(gòu)買

美國(guó)是最早進(jìn)行公共服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐的國(guó)家之一。合同出租與公私合作是美國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)采用的最重要的兩種方式。建筑、食品生產(chǎn)以及學(xué)校等主要采取合同出租的方法進(jìn)行購(gòu)買。而污水處理系統(tǒng)和交通設(shè)施等基本是通過(guò)公私合作的方法購(gòu)買得以實(shí)現(xiàn)的。此外，美國(guó)政府購(gòu)買的內(nèi)容還包括就業(yè)、教育、養(yǎng)老以及咨詢服務(wù)、垃圾收集等各個(gè)方面的公共服務(wù)（見(jiàn)表1）。

表1美國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)情況項(xiàng)目操作方式購(gòu)買內(nèi)容教育服務(wù)、文化服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等購(gòu)買方式公平競(jìng)爭(zhēng)，與購(gòu)買方簽訂合同提供方營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源聯(lián)邦政府、州政府以及健康保險(xiǎn)2以競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量的英國(guó)式政府購(gòu)買

英國(guó)政府以效率和經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，率先將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共部門。英國(guó)政府引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制主要通過(guò)實(shí)行非壟斷化，并極力推進(jìn)公共部門之間以及公共部門與私營(yíng)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)。非壟斷化針對(duì)的主要是私有化后的公共部門，為了加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，英國(guó)政府明確規(guī)定了私有化后的公共部門的股份持有比例。同時(shí)，英國(guó)政府要求在特定領(lǐng)域必須實(shí)行合同出租或公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，有利于競(jìng)爭(zhēng)者順利進(jìn)入市場(chǎng)并展開(kāi)良性競(jìng)爭(zhēng)。

3改革最為徹底的新西蘭式政府購(gòu)買

作為公共服務(wù)購(gòu)買改革最為徹底的新西蘭，不僅在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域和福利領(lǐng)域，而且在政府活動(dòng)的其它領(lǐng)域，新西蘭政府都以契約或合同承包的方式將公共服務(wù)的提供交給私營(yíng)組織。新西蘭把市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域方面的模式比較特別，體現(xiàn)在將績(jī)效管理全面貫穿于公共服務(wù)領(lǐng)域。良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能激發(fā)各個(gè)部門提高效率，降低成本。

4穩(wěn)健的澳大利亞式政府購(gòu)買

澳大利亞政府在購(gòu)買就業(yè)服務(wù)方面成效尤為顯著。澳大利亞就業(yè)服務(wù)體制充分體現(xiàn)了公平、公正、公開(kāi)、低耗和高效的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了政府制定規(guī)則，并建立政府監(jiān)督管理、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)平等參與的體系。澳大利亞就業(yè)服務(wù)新體制更能體現(xiàn)市場(chǎng)化和社會(huì)化在就業(yè)服務(wù)中的重要地位，提高了工作效率，節(jié)省了行政開(kāi)支，轉(zhuǎn)變了政府職能，提高了弱勢(shì)群體失業(yè)者和其他失業(yè)人員的再就業(yè)率。

（二）啟示

1根據(jù)我國(guó)國(guó)情選擇多種購(gòu)買方式

我國(guó)公共服務(wù)購(gòu)買尚處在摸索嘗試階段，因此還沒(méi)有一致規(guī)定的購(gòu)買方式。許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)購(gòu)買屬于內(nèi)部采購(gòu)，公共服務(wù)購(gòu)買、生產(chǎn)及提供是分開(kāi)的。但我國(guó)只有少數(shù)地區(qū)能開(kāi)展合同外包，許多地區(qū)仍然在政府的引導(dǎo)下提供公共服務(wù)，因此應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)實(shí)際情況選擇多種購(gòu)買方式。

2鼓勵(lì)多主體在公共服務(wù)方面運(yùn)作

隨著治理理論的深入發(fā)展，世界各國(guó)大力推廣多主體在公共服務(wù)方面運(yùn)作。多元主體與其它社會(huì)組織在公共服務(wù)中共同發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，可以有效促進(jìn)各社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)并且推進(jìn)公共服務(wù)購(gòu)買進(jìn)程。

四、完善黑龍江省政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)策建議

（一）建立健全政府購(gòu)買程序和監(jiān)督評(píng)價(jià)體系

1建立透明的購(gòu)買程序

黑龍江省應(yīng)通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙和網(wǎng)站等多種傳播途徑向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，秉承平等、公正、公開(kāi)的原則，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格考核，從中選擇出最優(yōu)的方案。針對(duì)省直部門預(yù)決算信息公開(kāi)存在的進(jìn)展不平衡、內(nèi)容不規(guī)范等問(wèn)題，應(yīng)按照國(guó)家部署以及《預(yù)算法》新要求，極力推進(jìn)預(yù)決算信息公開(kāi)并做好信息公開(kāi)過(guò)程中的答疑工作。建立透明的政府購(gòu)買程序：第一步，明確群眾在公共服務(wù)方面的需求，確定可行的規(guī)劃方案。第二步，向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，并對(duì)投標(biāo)者進(jìn)行公平、公正的考核，最后與中標(biāo)者簽訂購(gòu)買合同。第三步，中標(biāo)的社會(huì)組織按照規(guī)定提供公共服務(wù)，并接受相關(guān)政府部門的監(jiān)督管理。第四步，政府邀請(qǐng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買過(guò)程以及項(xiàng)目完成的效果等進(jìn)行評(píng)估。

2建立嚴(yán)格的監(jiān)督體系和科學(xué)的評(píng)價(jià)體系

在公共服務(wù)購(gòu)買過(guò)程中，黑龍江省應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行研究和反饋。另一方面還應(yīng)建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，對(duì)社會(huì)組織服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。公共服務(wù)購(gòu)買的監(jiān)督體系主要分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督機(jī)制主要包括三個(gè)層面：第一，獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅需要對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，還需要對(duì)政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督，以確保公共服務(wù)購(gòu)買能夠沿著正確的軌道良性發(fā)展。第二，社會(huì)公眾監(jiān)督。第三，媒體的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要包括兩個(gè)方面：第一，政府相關(guān)部門對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。第二，政府相關(guān)部門對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

（二）完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的保障措施

1健全相關(guān)法律法規(guī)體系

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)公共服務(wù)購(gòu)買相關(guān)法律法規(guī)較為陳舊且基礎(chǔ)薄弱，不利于指導(dǎo)和規(guī)范我國(guó)政府公共服務(wù)購(gòu)買行為。因此，應(yīng)加快立法進(jìn)程，為黑龍江省政府購(gòu)買公共服務(wù)提供法律支撐。首先，規(guī)范公共服務(wù)購(gòu)買的程序和方式、招投標(biāo)方法等，確保公共服務(wù)購(gòu)買流程規(guī)范、透明。其次，明確非營(yíng)利組織、私營(yíng)企業(yè)等承接公共服務(wù)的市場(chǎng)主體的資質(zhì)認(rèn)證辦法。第三，完善公共服務(wù)購(gòu)買的財(cái)政預(yù)算管理制度。

2加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)

許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家都非常重視社會(huì)組織的能力建設(shè)，因?yàn)樯鐣?huì)組織的能力直接影響其提供的公共服務(wù)質(zhì)量。而黑龍江省的社會(huì)組織數(shù)量少且專業(yè)化程度不高，因此政府應(yīng)通過(guò)多種途徑培育社會(huì)組織，需做好以下幾個(gè)方面工作：第一，了解社會(huì)組織在公共服務(wù)購(gòu)買中的作用和地位，為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造有益的環(huán)境。第二，建立健全社會(huì)組織相關(guān)的法律法規(guī)，完善適合社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境。第三，健全社會(huì)組織登記管理制度，放寬準(zhǔn)入條件，創(chuàng)造有利于社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境。第四，加大對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管力度，對(duì)社會(huì)組織行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。第五，提高社會(huì)組織的能力和素質(zhì)，擴(kuò)大社會(huì)組織的規(guī)模和數(shù)量。

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（責(zé)任編輯：馬琳陳鴻鵬）（上接第106頁(yè)）

履行社會(huì)責(zé)任與經(jīng)營(yíng)績(jī)效關(guān)系，增強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任感，積極申請(qǐng)通過(guò)企業(yè)社會(huì)責(zé)任國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證并履行社會(huì)責(zé)任，從而在國(guó)際市場(chǎng)獲得認(rèn)可，擴(kuò)大市場(chǎng)份額，提升企業(yè)形象和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

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（責(zé)任編輯：董博雯）