關(guān)于事業(yè)單位績效預(yù)算實(shí)施的若干思考

申慧君

[摘要]績效預(yù)算最早在美國被提出，在我國發(fā)展較晚，我國事業(yè)單位一直運(yùn)用傳統(tǒng)的預(yù)算方法。與績效預(yù)算相比較，事業(yè)單位傳統(tǒng)預(yù)算中缺乏績效信息，資金轉(zhuǎn)移受到限制，預(yù)算編制方法不夠科學(xué)。目前，事業(yè)單位實(shí)施績效預(yù)算存在著實(shí)施環(huán)境不完善，管理水平較低，技術(shù)不成熟等問題。事業(yè)單位實(shí)施績效預(yù)算應(yīng)加快完善制度與法律法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)單位資產(chǎn)管理，建立績效管理信息系統(tǒng)，提高組織間的協(xié)調(diào)配合能力，并重視對(duì)人才的培養(yǎng)。加快突破我國固有的制度障礙，優(yōu)化績效預(yù)算在事業(yè)單位的實(shí)施。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位；績效預(yù)算；預(yù)算管理；實(shí)施的思考

一、引言

績效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，以成本為衡量，以業(yè)績?cè)u(píng)估為核心的預(yù)算體制，其為最早在美國提出，后逐漸被我國及西方各國所廣泛接受的一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算管理模式。不同于傳統(tǒng)預(yù)算，績效預(yù)算將市場經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中，更加強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品及服務(wù)產(chǎn)出效果與投入成本之間的比較，其管理目標(biāo)不僅在于約束財(cái)政資金的支出擴(kuò)張，更在于降低公共產(chǎn)品及服務(wù)的成本，提高資金使用效率，優(yōu)化公共資源配置。近年來，借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，我國財(cái)政部相繼推出了一系列的法規(guī)對(duì)國內(nèi)績效預(yù)算管理工作進(jìn)行指引和規(guī)范，2014年《預(yù)算法》的出臺(tái)為績效預(yù)算在我國的進(jìn)一步推行奠定了法律基礎(chǔ)。我國行政事業(yè)單位作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，也正積極地致力于提升自身預(yù)算績效管理的探索之中。

二、績效預(yù)算與事業(yè)單位傳統(tǒng)預(yù)算的比較

我國事業(yè)單位長期以來保持著投入式的分項(xiàng)預(yù)算管理模式，在這種預(yù)算管理模式下，各單位將預(yù)算內(nèi)的各項(xiàng)支出均按照支出類型和目標(biāo)分類，并通過明確每一項(xiàng)收入與支出的來源去路來對(duì)資金的使用進(jìn)行控制，然而這種傳統(tǒng)預(yù)算管理模式中存在一些制度性特征顯著地制約著財(cái)政資金的利用效率及單位自身的管理水平。

首先，事業(yè)單位傳統(tǒng)預(yù)算中缺乏績效信息。事業(yè)單位傳統(tǒng)預(yù)算管理主要目的在于控制支出，避免各單位濫用資金，滋生內(nèi)部腐敗等問題，而對(duì)于績效問題關(guān)注較少。在傳統(tǒng)的投入預(yù)算模式下，預(yù)算資金的分配與單位人員多少相關(guān)，與單位績效并無直接關(guān)系，這種以“養(yǎng)人”為重點(diǎn)的預(yù)算方式不僅助長了事業(yè)單位人員過度擴(kuò)張的勢頭，往往還會(huì)帶來預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的偏差其次，嚴(yán)格的分項(xiàng)預(yù)算不利于財(cái)政資金的節(jié)約。事業(yè)單位現(xiàn)行分項(xiàng)預(yù)算是一個(gè)將支出項(xiàng)目層層細(xì)化、互不交叉的過程，在預(yù)算執(zhí)行中不僅基本支出與項(xiàng)目支出之間資金轉(zhuǎn)移受到限制，各項(xiàng)目之間也必須?？顚Ｓ茫@使得有資金結(jié)余的業(yè)務(wù)部門為避免下一個(gè)預(yù)算年度預(yù)算被削減而產(chǎn)生浪費(fèi)財(cái)政資金的動(dòng)機(jī)；最后，傳統(tǒng)預(yù)算中預(yù)算編制方法不夠科學(xué)。目前相當(dāng)部分的事業(yè)單位仍堅(jiān)持使用基數(shù)增減變動(dòng)法進(jìn)行預(yù)算編制，該法雖然相對(duì)省時(shí)省力，但該方法是基于前期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，其不可避免的受到前期既成事實(shí)影響，從而難以切實(shí)地反應(yīng)各單位在預(yù)算年度的實(shí)際情況，對(duì)于部分差額預(yù)算的單位，隨著自給能力的增強(qiáng)，如一直沿用基數(shù)法進(jìn)行預(yù)算編制，無疑會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

與事業(yè)單位傳統(tǒng)預(yù)算相比，績效預(yù)算的不同之處在于：一是績效預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，更加貼近市場經(jīng)濟(jì)要求?？冃ьA(yù)算中將事業(yè)單位視為提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的部門，建立起“公共產(chǎn)品一成本一預(yù)算”的模式，通過對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)成本的核算進(jìn)行預(yù)算編制，從而強(qiáng)化了預(yù)算的約束力：二是績效預(yù)算更加關(guān)注公共產(chǎn)品及服務(wù)的成本核算，這不同于事業(yè)單位傳統(tǒng)預(yù)算中重視收支核算管理，其將成本核算融入預(yù)算管理中，在一定程度上強(qiáng)化了單位的內(nèi)控機(jī)制：三是績效預(yù)算更能有效地調(diào)動(dòng)各單位的積極性，不同于傳統(tǒng)預(yù)算的編制審批流程，績效預(yù)算中業(yè)績指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)確定后，各單位可以自行選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的技術(shù)路線，這種執(zhí)行權(quán)的下放不僅有效控制了財(cái)政資金的預(yù)算規(guī)模，同時(shí)也大大提高了各單位的積極性，優(yōu)化單位內(nèi)部的資源配置：四是績效預(yù)算的核心是其建立起一套客觀公正的績效評(píng)估體系，這區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算管理中各單位單一財(cái)務(wù)指標(biāo)的考核，對(duì)于各單位強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算管理水平具有十分積極的作用。

三、事業(yè)單位績效預(yù)算實(shí)施中存在的難點(diǎn)

1.制度環(huán)境與法律環(huán)境不完善。從國外的預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)中我們可以發(fā)現(xiàn)，績效預(yù)算的有效實(shí)施離不開制度環(huán)境及法律制度的保障，正是西方國家與市場經(jīng)濟(jì)相吻合的制度環(huán)境為績效預(yù)算提供了改革的基礎(chǔ)。而我國目前仍處在市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型與建設(shè)中，預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)也不甚完備，而事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算中廣泛使用的收付實(shí)現(xiàn)制又難以科學(xué)地對(duì)其資產(chǎn)價(jià)值及績效進(jìn)行衡量，這些制度上的不完善制約了績效預(yù)算在我國事業(yè)單位中的推行及有效實(shí)施。

2.管理水平較低。較為完善的管理制度、較高的資產(chǎn)管理水平是績效預(yù)算實(shí)施的重要依托。但我國事業(yè)單位的管理過程，從制度上來看，其并未擺脫上級(jí)政府或部門的領(lǐng)導(dǎo)和指示，常常帶來政府和市場之間的錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象.從業(yè)務(wù)層面來看，各單位對(duì)資產(chǎn)購置、使用、處置情況也并未進(jìn)行準(zhǔn)確掌握，這給績效預(yù)算中成本的核算及績效的評(píng)估帶來很大的阻力。

3.技術(shù)層面的制約?？冃ьA(yù)算的核心在于建立起一套科學(xué)客觀的績效評(píng)估體系，然而該體系的建立一個(gè)極為復(fù)雜，對(duì)技術(shù)要求非常高的系統(tǒng)工程，也正是技術(shù)上的不成熟構(gòu)成了制約績效預(yù)算在我國事業(yè)單位實(shí)行的瓶頸。首先，績效預(yù)算應(yīng)該是以績效為依據(jù)進(jìn)行預(yù)算編制、預(yù)算評(píng)價(jià)，即預(yù)算評(píng)價(jià)體系是績效預(yù)算的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和起點(diǎn)?，F(xiàn)階段我國事業(yè)單位預(yù)算管理中的績效考評(píng)工作均為對(duì)投資評(píng)審或項(xiàng)目支出的事后評(píng)價(jià)，其只能為單位支出決策的財(cái)務(wù)可行性提供參考，而難以支撐單位的整體預(yù)算決策其次，科學(xué)的績效評(píng)估體系中需要合理地設(shè)定績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)階段國內(nèi)已有的績效評(píng)價(jià)實(shí)踐中評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)主要為較具操作性的經(jīng)驗(yàn)值，并沒有績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所能參照的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，這使得績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)失去了一個(gè)基本的、科學(xué)的依據(jù).最后，由于事業(yè)單位提供的產(chǎn)品與服務(wù)不同于一般企業(yè)，各單位常常服務(wù)于市場失靈的領(lǐng)域或投資于短期內(nèi)難以見到效益的項(xiàng)目，這就增加了量化其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的難度。此外，績效預(yù)算中績效衡量對(duì)資料和信息處理的要求也非常高，事業(yè)單位在現(xiàn)行的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度下也難以進(jìn)行有效配合。

四、事業(yè)單位績效預(yù)算實(shí)施路徑的思考

績效預(yù)算是一套以結(jié)果為導(dǎo)向的、科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算管理方式，其在控制財(cái)政資金支出規(guī)模，提高資金使用效率，改善財(cái)政部門和事業(yè)單位管理水平及優(yōu)化資源配置等方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)預(yù)算，但從西方國家績效預(yù)算制度建立和完善的過程來看，預(yù)算制度的改革遠(yuǎn)非一日之功、一蹴而就，因而筆者就突破我國固有的制度障礙，優(yōu)化績效預(yù)算在事業(yè)單位的實(shí)施路徑進(jìn)行了思考與探索：

1.完善制度與法律法規(guī)建設(shè)，深化預(yù)算改革。為推進(jìn)績效預(yù)算在事業(yè)單位的順利實(shí)施，首先，應(yīng)結(jié)合我國國情進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)體制，為預(yù)算改革提供制度基礎(chǔ)其次，應(yīng)修訂預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)，為績效預(yù)算提供法律保障：同時(shí)，還應(yīng)深入事業(yè)單位原有的收支分類改革、會(huì)計(jì)核算方式改革，為績效預(yù)算的推行創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

2.加強(qiáng)單位資產(chǎn)管理，夯實(shí)績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。準(zhǔn)確掌握各單位自身對(duì)資產(chǎn)的占有、使用和處置情況是實(shí)行績效預(yù)算的必要條件。各單位應(yīng)積極開展單位資產(chǎn)的全面清查，逐步建立起事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)單位資產(chǎn)入口、使用、出口等各個(gè)環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)管理。與此同時(shí)，各單位還應(yīng)積極促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合，完善資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)，為績效評(píng)價(jià)創(chuàng)造有利的條件。

3.建立績效管理信息系統(tǒng)，完善評(píng)價(jià)機(jī)制。完備的資料和數(shù)據(jù)是績效評(píng)價(jià)和績效管理的基礎(chǔ)，績效評(píng)價(jià)所需要的信息與數(shù)據(jù)之大是單個(gè)部門或單位所難以滿足的，因而各單位應(yīng)積極參與績效信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，為后續(xù)績效預(yù)算的實(shí)施儲(chǔ)備技術(shù)支持。此外，各單位應(yīng)積極參與績效評(píng)價(jià)體系的試點(diǎn)工作，根據(jù)要求對(duì)單位的績效指標(biāo)和基準(zhǔn)進(jìn)行制定，結(jié)合自身特點(diǎn)建立并完善績效評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，從而提高績效評(píng)價(jià)的可操作性。

4.提高組織間的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮協(xié)同作用?？冃ьA(yù)算是一個(gè)系統(tǒng)工程，從西方國家的績效改革經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)政部門往往起到了主導(dǎo)作用，這一點(diǎn)在我國也不例外。要順利的開展績效預(yù)算，只有事業(yè)單位的單方面努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，績效預(yù)算的成功推進(jìn)離不開各級(jí)政府及財(cái)政部門的制度保障，也少不了法律部門的適時(shí)介入，更少不了審計(jì)部門對(duì)績效信息準(zhǔn)確客觀的審核，只有各部門的協(xié)同配合才能攻克預(yù)算制度改革這一重大難關(guān)。

5.重視人員培訓(xùn)，培育績效文化氛圍?？冃гu(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的技術(shù)工作，其對(duì)管理者及工作人員的實(shí)際操作能力和專業(yè)素質(zhì)有著極高的要求，這一方面要求各單位加強(qiáng)人員的培訓(xùn)，以提高其專業(yè)水平：另一方面，也要求各單位積極的普及績效知識(shí)，提高單位員工的績效意識(shí)，在單位內(nèi)部培育良好的績效文化，為各單位推行績效預(yù)算創(chuàng)造良好的文化氛圍。