水資源資產(chǎn)管理體制研究

陳建明,周校培,袁汝華,朱凱曄

(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100)

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水資源資產(chǎn)管理體制研究

陳建明,周校培,袁汝華,朱凱曄

(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100)

從水資源資產(chǎn)及其管理的內(nèi)涵著手,在水資源資產(chǎn)國(guó)家所有的前提下,側(cè)重水資源資產(chǎn)管理體制在使用權(quán)方面的研究,借鑒自然資源資產(chǎn)管理的相關(guān)理論和實(shí)踐,設(shè)計(jì)并提出水資源資產(chǎn)管理的體系和制度框架。宏觀層面上水資源資產(chǎn)管理制度的完整設(shè)計(jì)可以為水權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)、水資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制等提供指導(dǎo)和支撐。

水資源資產(chǎn);水資源資產(chǎn)管理;管理體系;制度框架

目前水資源管理方面存在諸多問(wèn)題,如水資源短缺、水污染嚴(yán)重、用水效率低等,導(dǎo)致水資源供需矛盾日趨突出,水安全面臨嚴(yán)重威脅。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議提出,經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用[1],而將水資源作為資產(chǎn)進(jìn)行管理恰恰契合了這一主旨。

21世紀(jì)初,對(duì)水資源進(jìn)行資產(chǎn)管理的研究大多側(cè)重于概念及可行性等方面[2-4],水資源資產(chǎn)管理的實(shí)踐案例也逐步增多。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和豐富,針對(duì)水資源資產(chǎn)管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,水資源資產(chǎn)管理研究已逐步具體化,主要集中在水權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)、水資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制等方面[5-9],但關(guān)于水資源資產(chǎn)管理體制的研究還相對(duì)匱乏,本文以此為研究?jī)?nèi)容,展開(kāi)分析。

1 水資源資產(chǎn)及水資源資產(chǎn)管理

1.1 水資源資產(chǎn)及其分類

資產(chǎn)是指由企業(yè)過(guò)去經(jīng)營(yíng)交易或各事項(xiàng)形成的、由企業(yè)擁有或控制的、預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的資源。資產(chǎn)的3個(gè)基本特征是:資源的所有權(quán)主體明確、可進(jìn)行交易、能夠帶來(lái)收益。《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有,水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。水資源是創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富必需的自然物質(zhì)基礎(chǔ),具有市場(chǎng)價(jià)值及潛在交換價(jià)值,交換過(guò)程自然能夠產(chǎn)生收益。因而,從資產(chǎn)角度來(lái)看,水資源可以作為資產(chǎn)來(lái)管理。

結(jié)合我國(guó)實(shí)際的國(guó)情水情,水資源資產(chǎn)的范疇包含全部水資源。但在對(duì)水資源資產(chǎn)的實(shí)際管理過(guò)程中,并不是所有水資源都能進(jìn)行資產(chǎn)核算,因而有必要將可開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn)和不可開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn)進(jìn)行區(qū)分。根據(jù)水資源資產(chǎn)是否可開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行分類,體現(xiàn)不同水資源資產(chǎn)的功能作用,為設(shè)定與之相應(yīng)的管理目標(biāo)和制度奠定基礎(chǔ)。

可開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn)是指符合水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線要求,在現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下能夠開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn)。根據(jù)是否以盈利為目的,將可開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn)劃分為公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。

不可開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn)是指在現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下不具備開(kāi)發(fā)利用條件或者開(kāi)發(fā)利用將造成嚴(yán)重后果因而需要禁止或限制開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn)。水資源資產(chǎn)具體分類如表1所示。

表1 水資源資產(chǎn)分類

1.2 水資源資產(chǎn)管理內(nèi)涵

水資源資產(chǎn)管理是將水資源作為資產(chǎn)來(lái)管理和經(jīng)營(yíng),從開(kāi)發(fā)利用到生產(chǎn)再生產(chǎn),遵循水資源的特性,按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行投入產(chǎn)出管理,促進(jìn)水資源的高效配置和合理利用。水資源資產(chǎn)管理的內(nèi)涵見(jiàn)圖1。

圖1 水資源資產(chǎn)管理的內(nèi)涵

1.3 水資源管理和水資源資產(chǎn)管理關(guān)系辨析

水資源管理是水行政主管部門運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段對(duì)水資源的分配、開(kāi)發(fā)、利用、調(diào)度和保護(hù)進(jìn)行管理,使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)活動(dòng)的總稱。

水資源管理和水資源資產(chǎn)管理之間既有聯(lián)系也有區(qū)別。

水資源資產(chǎn)管理是在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下,水資源管理的擴(kuò)充和延伸,是水資源管理的一部分。當(dāng)水資源被作為資產(chǎn)進(jìn)行管理時(shí),可開(kāi)發(fā)利用水資源和不可開(kāi)發(fā)利用水資源之間沒(méi)有明確的界限,因此,水資源資產(chǎn)管理的概念是動(dòng)態(tài)的,其內(nèi)容是實(shí)時(shí)變化的。水資源資產(chǎn)管理也是在水資源管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,如水資源資產(chǎn)評(píng)估主要依據(jù)水資源評(píng)估的相關(guān)資料。

傳統(tǒng)意義上的水資源管理主要依靠行政手段,國(guó)家作為水資源的所有者,其經(jīng)濟(jì)權(quán)益尚未得到有效體現(xiàn),導(dǎo)致所有權(quán)虛置。而將水資源作為資產(chǎn)進(jìn)行管理的根本目的就是確保市場(chǎng)在水資源配置過(guò)程中起決定性作用,著力提高配置效率和公平性。

相對(duì)水資源管理而言,水資源資產(chǎn)管理涉及的內(nèi)容更加具體,針對(duì)性、可操作性更強(qiáng)。對(duì)水資源進(jìn)行資產(chǎn)管理符合不斷發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,水資源資產(chǎn)管理在管理主體、管理手段、管理方式和管理效果等方面均與傳統(tǒng)的水資源管理有所不同。

2 相關(guān)行業(yè)資源性資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 自然資源資產(chǎn)管理理論依據(jù)

自然資源資產(chǎn)管理的根本目的是實(shí)現(xiàn)自然資源的價(jià)值,保障國(guó)家作為自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)益,實(shí)現(xiàn)的方式是自然資源的價(jià)值化和平等交易。

自然資源的價(jià)值是在其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益激化的階段體現(xiàn)出來(lái)的。以自然資源價(jià)值論為理論基礎(chǔ)的自然資源資產(chǎn)管理是自然資源再生產(chǎn)規(guī)律的客觀要求,也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。自然資源的高效利用、合理配置是以自然資源價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)為前提的,價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本要求是自然資源的使用者等價(jià)支付自然資源價(jià)值,而資產(chǎn)管理的具體表現(xiàn)則是核算和交易。

健全自然資源資產(chǎn)管理體制應(yīng)主要從3個(gè)方面統(tǒng)籌設(shè)計(jì)相關(guān)的管理制度:① 以明晰產(chǎn)權(quán)為核心,健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;② 以分類管理為核心,健全自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制;③ 以用途管制為核心,完善自然資源監(jiān)督管理制度。

2.2 土地資源資產(chǎn)管理模式借鑒

我國(guó)國(guó)有土地資源資產(chǎn)管理實(shí)行的是國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)督管理的管理體制。隨著土地使用方式改革的推進(jìn),我國(guó)建立的土地資源資產(chǎn)管理機(jī)制也不斷發(fā)展完善。長(zhǎng)期以來(lái),無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的土地行政配置方式使得土地資源資產(chǎn)無(wú)法顯化。隨著土地?zé)o償劃撥機(jī)制被打破,行政無(wú)償劃撥與有償出讓相結(jié)合的雙軌制的出現(xiàn),使得土地資源資產(chǎn)逐步通過(guò)市場(chǎng)配置而顯化。

借鑒土地資源資產(chǎn)的管理模式,水資源資產(chǎn)管理可以在取水許可與水資源有償使用制度下有效進(jìn)行,過(guò)程如圖2所示。

圖2 水資源資產(chǎn)的形成與管理模式

2.3 森林資源資產(chǎn)管理進(jìn)程中經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)有森林資源資產(chǎn)的管理模式主要是由政府造林投入、林業(yè)部門補(bǔ)貼、政企合作開(kāi)發(fā)、林業(yè)專項(xiàng)資金和國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)所得利潤(rùn)用于林業(yè)建設(shè),擴(kuò)大國(guó)有森林資源的積累并形成森林資產(chǎn),即構(gòu)成了單一化的管理模式。國(guó)有森林資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)單位仍然保留著流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、有形資產(chǎn)以及無(wú)形資產(chǎn)并存的格局。

森林資源資產(chǎn)管理模式長(zhǎng)期以來(lái)比較單一,產(chǎn)權(quán)不夠明晰,注重實(shí)物量管理,價(jià)值量管理長(zhǎng)期缺位;重投入,輕產(chǎn)出;森林資源缺乏價(jià)值量信息,影響了森林資源進(jìn)入市場(chǎng)流通,阻礙了森林資源資產(chǎn)管理的推進(jìn)。

國(guó)有森林資源資產(chǎn)管理方面的問(wèn)題主要是:觀念落后跟不上林業(yè)改革及戰(zhàn)略性調(diào)整的形勢(shì),沒(méi)有形成濃厚的國(guó)有資產(chǎn)管理氛圍;概念不清,重錢輕物、重用輕管;管理缺乏系統(tǒng)意識(shí)、整體意識(shí);研究不夠,管理理念、方法不適應(yīng)實(shí)際需要;資源觀、時(shí)間價(jià)值觀、生態(tài)效益觀和經(jīng)濟(jì)效益觀淡薄。

制度及體制方面的問(wèn)題主要是:對(duì)國(guó)有森林資源資產(chǎn)管理體制沒(méi)有明確的理念,內(nèi)涵和外延不清,管理體制體系與構(gòu)成結(jié)構(gòu)內(nèi)容不確切;內(nèi)部管理制度不完善,表述不明確,未形成體系,各項(xiàng)管理制度間協(xié)調(diào)性、銜接性有欠缺;管理體制的錯(cuò)位、漏項(xiàng)不同程度的存在;沒(méi)有真正建立起國(guó)有森林資源資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理監(jiān)測(cè)系統(tǒng),對(duì)國(guó)有森林資源資產(chǎn)的管理仍停留在初級(jí)階段。

實(shí)踐方面存在的問(wèn)題主要有:國(guó)有森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、登記不全、保護(hù)不力,資產(chǎn)總額、權(quán)益確認(rèn)不準(zhǔn)確,還存在應(yīng)收未收、虛列冒支等現(xiàn)象;國(guó)有森林資源資產(chǎn)配置不合理,缺乏科學(xué)安排,利用率和收益率低,林業(yè)生產(chǎn)力低下;對(duì)國(guó)有森林資源資產(chǎn)缺乏考核和監(jiān)督,使國(guó)有森林資源消耗增加、被侵占現(xiàn)象增多;缺乏行之有效的監(jiān)督管理制度,對(duì)違法亂紀(jì)、侵吞國(guó)有資產(chǎn)、占用國(guó)有林地、亂砍濫伐突發(fā)事件打擊力度不夠。

根據(jù)森林資源資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn),對(duì)水資源資產(chǎn)管理的推進(jìn)具有一定借鑒意義,可概括如圖3所示。

圖3 水資源資產(chǎn)管理對(duì)森林資源資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

3 水資源管理的基礎(chǔ)與保障條件

長(zhǎng)期以來(lái),各地各水行政管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展了大量的水資源管理基礎(chǔ)工作,從全國(guó)用水總量控制指標(biāo)分解到江河水量有序分配,從取水許可與水資源有償使用制度全面實(shí)行到取水權(quán)流轉(zhuǎn)不斷推進(jìn),并基本建成工程支撐體系,為全面開(kāi)展水資源資產(chǎn)管理工作提供了較好的保障條件。

3.1 用水總量控制指標(biāo)基本分解到縣

2007年以來(lái)，我國(guó)年度用水總量呈快速上升趨勢(shì),控制水資源用量是我國(guó)水資源管理的必然要求。在實(shí)踐管理中,國(guó)家制定了水資源用量控制目標(biāo),將用水總量控制指標(biāo)基本分解到縣,逐級(jí)合理調(diào)控。

3.2 江河水量分配有序進(jìn)行

我國(guó)水資源時(shí)空分布不均,年際年內(nèi)變化大,各地降水量和徑流量差異很大。全國(guó)江河水量一度無(wú)序分配,地區(qū)用水與江河供給不平衡,所以推進(jìn)全國(guó)江河水量分配有序進(jìn)行是水資源管理必要的任務(wù)。

3.3 取水許可與水資源有償使用制度全面實(shí)行

水資源管理工作中,取水許可制度和水資源費(fèi)征收管理制度互為依托,聯(lián)系緊密。結(jié)合工作實(shí)際,要推進(jìn)取水許可與水資源有償使用制度全面實(shí)行,建立水資源及其資產(chǎn)管理體系,還需進(jìn)一步完善以下工作:①增強(qiáng)取水許可的透明度,實(shí)施新版取水許可證換發(fā);②嚴(yán)格深層地下水取水許可管理;③強(qiáng)化取水計(jì)量;④進(jìn)一步明確取水許可審批權(quán)限;⑤完善水資源費(fèi)征收制度。

3.4 取水權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)積極推進(jìn)

取水權(quán)及轉(zhuǎn)讓制度規(guī)定有助于實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置。取水權(quán)及流轉(zhuǎn)制度是水權(quán)制度體系的重要內(nèi)容,水權(quán)制度與水資源資產(chǎn)管理的實(shí)行又緊密聯(lián)系,所以推進(jìn)取水權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度十分重要。

3.5 工程支撐體系基本建成

我國(guó)水資源地區(qū)分布懸殊,與人口、耕地和經(jīng)濟(jì)的分布不匹配,加大了水資源管理的難度。經(jīng)過(guò)60多年的持續(xù)規(guī)劃和建設(shè),已初步形成以水庫(kù)、堤防、灌渠為代表的水利工程支撐體系,為水資源資產(chǎn)管理的實(shí)施提供了良好的工程支撐條件。如東中線南水北調(diào)等相關(guān)工程的運(yùn)行,有效解決了水資源分配不均等水資源資產(chǎn)管理問(wèn)題。

4 水資源資產(chǎn)管理制度設(shè)計(jì)

4.1 水資源資產(chǎn)管理體系設(shè)計(jì)

對(duì)水資源進(jìn)行資產(chǎn)管理的目的就是確保其保值增值,以達(dá)到可持續(xù)利用、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有序穩(wěn)定狀態(tài)。因此,在傳統(tǒng)水資源管理向水資源資產(chǎn)管理演變過(guò)程中,需要構(gòu)建完善的水資源資產(chǎn)管理體系,貫穿該體系的是水資源資產(chǎn)的實(shí)物量核算(包括水量和水質(zhì)兩方面)、價(jià)值量核算、水權(quán)界定、資產(chǎn)評(píng)估和資產(chǎn)管理與運(yùn)營(yíng)。與水資源資產(chǎn)管理過(guò)程相匹配的還有各個(gè)階段應(yīng)當(dāng)遵循的制度、使用的方法以及涉及的對(duì)象。

從水資源資產(chǎn)的管理過(guò)程、相應(yīng)制度以及所涉及的對(duì)象出發(fā),初步構(gòu)建水資源資產(chǎn)管理體系,見(jiàn)圖4。

圖4 水資源資產(chǎn)管理體系

4.2 水資源資產(chǎn)管理制度分析

a. 堅(jiān)持水資源國(guó)家所有的基本法律制度。水資源具有流動(dòng)性、流域性、整體性等特征,由中央政府統(tǒng)一代表全民行使水資源所有者職責(zé),不搞分散所有體制。

b. 健全水資源資產(chǎn)管理體制。進(jìn)一步明晰水資源所有權(quán)人的承擔(dān)主體,并合理劃分中央和地方的相關(guān)職責(zé)。

c. 強(qiáng)化水資源宏觀調(diào)配,對(duì)水資源資產(chǎn)實(shí)行分類管理。水資源資產(chǎn)宏觀調(diào)配包括水資源規(guī)劃、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、用水總量控制、江河水量分配、水量統(tǒng)一調(diào)度等。

區(qū)分可開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn)和不可開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn),設(shè)定不同的管理目標(biāo),實(shí)行具體的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理。

可開(kāi)發(fā)利用水資源資產(chǎn)管理目標(biāo)為促進(jìn)水資源資產(chǎn)科學(xué)配置、有效保護(hù)和合理行使,提高水資源使用效率和效益,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。管理手段和措施包括:開(kāi)展水資源資產(chǎn)評(píng)估,為確權(quán)登記和資產(chǎn)流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ);對(duì)水資源資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記,健全水資源資產(chǎn)有償使用制度,促進(jìn)水資源資產(chǎn)合理流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢的目標(biāo);強(qiáng)化水資源資產(chǎn)用途管制,加強(qiáng)水資源資產(chǎn)監(jiān)督管理,實(shí)施水資源資產(chǎn)審計(jì)和損害責(zé)任追究,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理有效;實(shí)施水生態(tài)補(bǔ)償,對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境及不能開(kāi)發(fā)利用水資源資產(chǎn)的發(fā)展機(jī)會(huì)成本給予補(bǔ)償?shù)?。水資源資產(chǎn)管理框架見(jiàn)圖5。

從調(diào)查、評(píng)估、確權(quán)登記、取水許可、有償使用、流轉(zhuǎn)、審計(jì)、責(zé)任追究等環(huán)節(jié),與現(xiàn)行制度相比,分析水資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)需求。在保障社會(huì)公共利益的前提下,圍繞如何落實(shí)水資源資產(chǎn)所有權(quán)人權(quán)益以及保障使用權(quán)人權(quán)利,提出推動(dòng)水資源資產(chǎn)管理和建立水資源資產(chǎn)管理制度的基本思路。

4.2.1 水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估制度

作為水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,要在開(kāi)展水資源調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,明確水資源價(jià)值評(píng)估的對(duì)象、范圍和評(píng)估方法,建立水資源資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則;制定水資源資產(chǎn)評(píng)估管理辦法,明確水資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員資格、評(píng)估核準(zhǔn)與備案等。

4.2.2 水資源使用權(quán)有償取得制度

“十三五”規(guī)劃中,強(qiáng)調(diào)需要建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度,創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制,培育和發(fā)展交易市場(chǎng)。推行合同能源管理和合同節(jié)水管理。取水權(quán)有償取得是提高水資源利用效率和水資源保護(hù)水平的重要途徑,具有極大的制度優(yōu)越性。

4.2.3 水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記制度

確權(quán)是登記的前提,登記是確權(quán)的具體承認(rèn)形式。要按照歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的要求,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記。納入取水許可管理的,要規(guī)范取水許可,確認(rèn)取用水戶的水資源使用權(quán),并進(jìn)行資產(chǎn)登記。

4.2.4 水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和收益分配制度

水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的交易流轉(zhuǎn)主要是水權(quán)的交易流轉(zhuǎn)。在地區(qū)間、用水戶間開(kāi)展水權(quán)交易的過(guò)程中,探索形式多樣的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式。繼續(xù)開(kāi)展工業(yè)企業(yè)與灌區(qū)等取用水戶間的水權(quán)交易,在建立用水總量控制體系的區(qū)域,可探索總量控制下的區(qū)域間水量交易。南水北調(diào)受水區(qū)可探索地區(qū)間的水量交易。在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上,加快出臺(tái)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法,逐步完善水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度。

4.2.5 水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理制度

在確權(quán)登記和水權(quán)交易過(guò)程中,依據(jù)水資源實(shí)際、水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃,區(qū)分不同的用水類型,嚴(yán)格實(shí)行水資源用途管制。嚴(yán)格對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易價(jià)格、費(fèi)用及用途的監(jiān)督管理,建立利益訴求、糾紛處理和損害賠償機(jī)制。通過(guò)水資源監(jiān)督管理制度的創(chuàng)建,并結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記制度,建立完善的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理制度。

4.2.6 水資源資產(chǎn)用途管制制度

良好的用途形成良好的水資源資產(chǎn),必須加強(qiáng)對(duì)水資源的用途管理,保障水資源的可持續(xù)發(fā)展和利用。水資源資產(chǎn)用途管制制度需要在主功能區(qū)劃、國(guó)土空間用途管制制度等的基礎(chǔ)上,按照水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃，嚴(yán)格管制水資源資產(chǎn)使用用途及用途變更,完善水功能區(qū)分級(jí)分類管理制度,強(qiáng)化水功能區(qū)劃對(duì)水資源資產(chǎn)用途管制的基礎(chǔ)平臺(tái)作用。對(duì)可開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn),按農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、生活、生態(tài)等用水類型,明確水資源使用用途;對(duì)跨行業(yè)、跨地區(qū)水權(quán)交易,嚴(yán)格管理用途變更。對(duì)不可開(kāi)發(fā)利用的水資源資產(chǎn),明確江河特定斷面的合理流量,湖泊、水庫(kù)及地下水合理水位和水質(zhì)要求,提出減少地下水超采、恢復(fù)水質(zhì)要求。

4.2.7 水資源資產(chǎn)審計(jì)制度

開(kāi)展水資源資產(chǎn)審計(jì)是強(qiáng)化和規(guī)范水資源資產(chǎn)管理的重要手段,也是防止水資源資產(chǎn)流失的重要措施。按照國(guó)家改革要求,探索編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表,科學(xué)反映特定地區(qū)特定時(shí)期水資源資產(chǎn)負(fù)債存量及其變動(dòng)情況。必須形成一套完善的審計(jì)制度,逐步將水資源資產(chǎn)納入企業(yè)會(huì)計(jì)審計(jì)才能更好地推進(jìn)水資源資產(chǎn)管理。

4.2.8 水資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究制度

水資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究制度要求地方政府積極監(jiān)督管理可開(kāi)發(fā)利用水資源的利用情況,強(qiáng)化對(duì)不可開(kāi)發(fā)利用水資源資產(chǎn)的監(jiān)督管理責(zé)任,明確追究責(zé)任的事項(xiàng)和范圍。對(duì)水資源負(fù)資產(chǎn)較大的企業(yè)實(shí)施水資源資產(chǎn)損害責(zé)任終身追究,建立倒查機(jī)制。

4.2.9 水生態(tài)價(jià)值優(yōu)先保護(hù)制度

社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的持續(xù)快速發(fā)展,水生態(tài)系統(tǒng)的承載能力不斷下降,導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)自然生態(tài)服務(wù)功能衰退的問(wèn)題日益突出。對(duì)于水生態(tài)系統(tǒng)自然生態(tài)服務(wù)功能的重視程度不夠,以及相應(yīng)公共政策的低效和管理上的缺陷,是問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因,所以在推進(jìn)水資源資產(chǎn)管理時(shí)必須制定良好的水生態(tài)價(jià)值優(yōu)先保護(hù)制度。

4.2.10 水生態(tài)補(bǔ)償制度

推進(jìn)水資源資產(chǎn)管理的過(guò)程中,還需要建立完善的水生態(tài)補(bǔ)償制度。水資源具有流動(dòng)性和流域性,通過(guò)建立水生態(tài)補(bǔ)償制度,可以維護(hù)地區(qū)間因產(chǎn)水、用水、護(hù)水等產(chǎn)生的水資源資產(chǎn)利益關(guān)系。

4.2.11 水資源資產(chǎn)儲(chǔ)備制度

目前,我國(guó)水資源短缺形勢(shì)嚴(yán)峻,同時(shí)也為了未來(lái)發(fā)展,應(yīng)對(duì)突發(fā)事件預(yù)留空間,建立水資源資產(chǎn)儲(chǔ)備和補(bǔ)充機(jī)制刻不容緩，這是保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和未來(lái)水安全的一項(xiàng)重要措施。

4.2.12 水資源負(fù)資產(chǎn)償還制度

水資源負(fù)資產(chǎn)主要形成于水資源衰減地區(qū)及部分過(guò)度開(kāi)發(fā)水資源的地區(qū)。各地需要逐步建立并考核水資源資產(chǎn)管理的負(fù)資產(chǎn)償還機(jī)制。

5 結(jié) 論

自20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)對(duì)水資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)屬性的認(rèn)識(shí)在不斷加強(qiáng),針對(duì)當(dāng)前水資源資產(chǎn)管理的迫切要求,無(wú)論是初始水權(quán)的配置,還是水權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè),都需要宏觀層面的水資源資產(chǎn)管理體制作為保障。本文根據(jù)近年來(lái)國(guó)內(nèi)外水資源資產(chǎn)管理研究的成果、相關(guān)資源資產(chǎn)行業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)以及實(shí)際水資源管理方面已具備的條件,初步提出了水資源資產(chǎn)管理體系和制度框架,對(duì)推進(jìn)水資源資產(chǎn)管理進(jìn)行了探索。

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水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)(201301055)

陳建明(1966—),男,江蘇吳江人,副教授,主要從事水資源規(guī)劃研究。E-mail:cjm66@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.05.005

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1003-9511(2016)05-0018-05

2016-04-21 編輯：胡新宇)