基于海綿城市實施途徑

金云峰　蔣神　汪翼飛

摘要：海綿城市建設(shè)的推進(jìn)及其實施途徑的落實是我國生態(tài)文明發(fā)展與建設(shè)方面的一項內(nèi)容。在多規(guī)合一背景下，市域?qū)用娴木G地系統(tǒng)規(guī)劃作為建設(shè)海綿城市的重要實施途徑，然而其具體規(guī)劃對象乃至功能類型仍然沒有形成統(tǒng)一認(rèn)知。通過研究市域綠地的核心概念與相關(guān)問題，提出市域綠地不同于單類用地，復(fù)合了多功能的市域綠地類型應(yīng)以主導(dǎo)功能為依據(jù)進(jìn)行分類。

關(guān)鍵詞：海綿喊市；綠地系統(tǒng)；市域綠地；綠地類型；多規(guī)合一

1.海綿城市建設(shè)實施——綠地

“海綿城市”的理論基礎(chǔ)是最佳管理措施（BMPs）、低影響開發(fā)（LID）和綠色基礎(chǔ)設(shè)施（GI）。BMPs是指利用綠地控制雨水徑流進(jìn)行生態(tài)維護(hù)，保護(hù)生態(tài)及養(yǎng)分，并減少人為活動污染的綜合性保護(hù)措施。LID是指以由綠地系統(tǒng)、水系統(tǒng)等要素形成的生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)。從源頭控制雨水徑流、減少開發(fā)影響的開發(fā)思路。GI是指自然生命保障系統(tǒng)，是一個由水系、濕地、林地、野生生物的棲息地以及其他自然區(qū)。綠色通道、公園以及其他自然環(huán)境保護(hù)區(qū)。農(nóng)場、牧場、森林、荒野。和其他支持本土物種生存空間組成的相互聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)。不論從哪種理論來看，綠地都是海綿城市建設(shè)實施的重要對象。

綠地。作為城市中的開放空間體系。其主導(dǎo)功能除了改善和維護(hù)城市生態(tài)環(huán)境的健康外，還承擔(dān)著市民休閑游憩等功能。當(dāng)下，城市和鄉(xiāng)村的生態(tài)問題日益嚴(yán)重。而城市居民的休閑游憩需求在不斷上升，休閑游憩延伸至城區(qū)外鄉(xiāng)村區(qū)域，而該區(qū)域的綠地由于用地屬性復(fù)雜，呈現(xiàn)多頭管理狀態(tài)。因此，在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)進(jìn)行有效的綠地系統(tǒng)規(guī)劃關(guān)乎海綿城市的建設(shè)，更關(guān)乎整個城市本身的規(guī)劃管理。

城鄉(xiāng)規(guī)劃類型眾多?；橐来嫦拗?。各類專項規(guī)劃從不同部門、不同側(cè)重點約束著各類城鄉(xiāng)的建設(shè)活動。但是。由于各專業(yè)規(guī)劃的編制依據(jù)及技術(shù)規(guī)范不同。各規(guī)劃間的一系列問題造成了規(guī)劃管理體系和空間資源利用的交叉重疊。由此。規(guī)劃編制的多規(guī)合一應(yīng)運(yùn)而生，即將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、市政等專項規(guī)劃的編制、實施進(jìn)行融合。

在現(xiàn)有的規(guī)劃體制下。綠地作為城市建設(shè)用地已形成了相對成熟的管理模式，而非城市建設(shè)用地的“綠地”由于權(quán)屬復(fù)雜、管理主體不明。亟需明確類型及邊界。多規(guī)合一的工作需要建立在各功能空間用地邊界一致的基礎(chǔ)上。因此需要統(tǒng)一城市綠地的類型以及綠地邊界的界定。將城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃進(jìn)行對接，推進(jìn)多規(guī)合一的土地利用規(guī)劃。本文將對城市綠地系統(tǒng)中的市域綠地類型進(jìn)行具體分析探討，為市域綠地邊界劃線提供依據(jù)。使市域綠地系統(tǒng)能在多規(guī)合一的背景下發(fā)揮作用，促進(jìn)海綿城市的建設(shè)。

2.市域綠地的核心概念及相關(guān)問題

2002年9月建設(shè)部下發(fā)《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 85-2002），同年10月建設(shè)部下發(fā)《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要（試行）》，并明確規(guī)定必須進(jìn)行“市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃”。進(jìn)一步將城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的范圍擴(kuò)展到整個市域。2008年實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理制度。市域綠地系統(tǒng)的作用將得到更好的發(fā)揮。從更加宏觀的層面來協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系。

2.1市域綠地的相關(guān)定義

2.1.1市域綠地

《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50280-98）中將“市域”界定為“城市行政管轄的全部地域”。市域綠地作為一種大綠地的概念。是指非建設(shè)用地中包含多種不同性質(zhì)、不具備獨立綠地權(quán)屬的綠化空間區(qū)域。并不完全等同于G5。

2.1.2城區(qū)綠地與市域綠地

城市行政管轄區(qū)域分為“城”與“鄉(xiāng)”，對應(yīng)的綠地即為城區(qū)綠地與市域綠地。城區(qū)綠地是指城市建設(shè)用地規(guī)定的G類用地“綠地與廣場”，即城區(qū)內(nèi)的公園綠地、防護(hù)綠地及廣場等公共開放空間。而市域綠地則指城市建設(shè)用地以外，即“鄉(xiāng)”這部分空間范圍內(nèi)的綠地。

嚴(yán)格來說。城市綠地可看成是城區(qū)綠地與市域綠地的總和（圖1）。

2.2市域綠地的界定與用地特征

2.2.1市域綠地的界定

“用地”是賦予了一定功能用途的土地。是經(jīng)目的性改造過的土地。綠地既然具備“用地”屬性，則應(yīng)該是基于綠地主導(dǎo)功能而改造過的土地。因此，綠地是以綠色植物為特征，以土地為承載。擁有明確邊界的土地，并具有一定的綠地主導(dǎo)功能。

而非建設(shè)用地內(nèi)的一些林地、農(nóng)業(yè)用地雖擁有明確的綠地特征。卻不具備綠地主導(dǎo)功能。因此不能將其簡單地統(tǒng)一劃歸為市域綠地。

2.2.2市域綠地的用地特征

綠地作為一種用地，以土地為載體，一旦在規(guī)劃圖紙上被劃出。須對土地進(jìn)行有目的性的改造。保留并加強(qiáng)其內(nèi)在功能。剔除不符合、不適應(yīng)的功能要素。

城區(qū)綠地是需要與居住用地、工業(yè)用地等建設(shè)用地保持平衡占比而存在的土地利用類型，用地功能性質(zhì)單一并明確；而市域“綠地”（如林地、農(nóng)業(yè)用地等）在被規(guī)劃為綠地之前。更多是以多性質(zhì)多類型圍合形成的一定區(qū)域，區(qū)塊形式出現(xiàn)。不具備獨立的綠地權(quán)屬，如風(fēng)景名勝區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光園等。它涉及多類土地使用性質(zhì)。因此在規(guī)劃實施中。市域綠地除了應(yīng)承載與城市綠地相同的功能外，還要承載一些其他功能。

2.3市域綠地的規(guī)劃內(nèi)容與方法

在現(xiàn)有體制下，簡單套用作為城市建設(shè)用地的城區(qū)綠地分類方式而進(jìn)行市域“綠地”分類的規(guī)劃不具有可操作性。非城市建設(shè)用地的綠地系統(tǒng)往往承擔(dān)著多種功能。而并不如城區(qū)綠地的功能性質(zhì)那么明確。因此市域綠地規(guī)劃應(yīng)該擁有針對性的規(guī)劃理念。

事實上。市域綠地可以是一個空間區(qū)域概念，有別于單個的土地利用類型。并可以是幾種土地利用類型的組合，同時有著用地載體?？梢詫⑵浣y(tǒng)稱為“綠化控制區(qū)”，簡稱綠區(qū)。因此在市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃中，只需基于一定目標(biāo)，在土地利用規(guī)劃分區(qū)基礎(chǔ)上以一個或多個用地類型組合出不同的“綠化控制區(qū)”并劃出空間邊界。市域綠地便有了實際意義。成為明確的管控區(qū)域。endprint

3.市域綠地的類型

城區(qū)綠地與市域綠地存在本質(zhì)區(qū)別。城區(qū)綠地是城市建設(shè)用地類型的一種，而市域綠地大多是非建設(shè)用地，并且大部分是農(nóng)林生產(chǎn)用地。因此，不能簡單沿用城市建設(shè)用地的分類方式處理這些農(nóng)林生產(chǎn)用地的規(guī)劃問題。

3.1綠地功能發(fā)展與功能體系構(gòu)建

3.1.1市域綠地功能發(fā)展態(tài)勢

綠地有生態(tài)安全、防護(hù)隔離、風(fēng)景游憩的功能，這正是與綠化、綠色空間的區(qū)別。也是用地跟土地資源的區(qū)別。2011年版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中“綠地與廣場用地”（G）針對的是城市建設(shè)用地，而建設(shè)用地以外的綠地都籠統(tǒng)歸人非建設(shè)用地。對市域綠地而言，非建設(shè)用地的綠地占了極大比重，其主要功能包括滿足市民活動的游憩功能、防護(hù)自然突發(fā)問題的防護(hù)功能以及維護(hù)城市生態(tài)循環(huán)的生態(tài)功能等。

而對于市域綠地生產(chǎn)功能的解釋大都指農(nóng)林生產(chǎn)。同時還包括一定的園林生產(chǎn)。即為城市綠化建設(shè)提供苗圃功能。但市域綠地的園林生產(chǎn)功能并非該綠地的主導(dǎo)功能。市域綠地的主導(dǎo)功能將朝著聯(lián)系城市間綠地系統(tǒng)的方向發(fā)展。以形成可控的更大范圍的生態(tài)區(qū)域。

3.1.2構(gòu)建市域綠地的功能系統(tǒng)

不論是在城市建設(shè)用地以內(nèi)還是以外，綠地本質(zhì)上都是為城市及居民服務(wù)，為城市各功能用地作配套。雖然同為綠色空間，但市域綠地區(qū)明顯區(qū)別于某些林地、園地、耕地等。不僅保留著原有功能。原有土地利用類型和功能性質(zhì)不被改變，還承擔(dān)著游憩等其他功能。

3.2現(xiàn)行各類法規(guī)對綠地的分類

從現(xiàn)行的各類法規(guī)及規(guī)范中的土地分類里?？梢垣@得已有綠地的描述，便于分析其主導(dǎo)功能來進(jìn)行分類探討。

1）《土地管理法》規(guī)定國家實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地。其中“農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地。包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地?！?/p>

2）《全國土地分類（試行）》（國土資發(fā)[2001]255號）2002年元旦開始試行。它是城鄉(xiāng)一體化的土地分類。適用于城鎮(zhèn)和村莊大比例尺的地籍調(diào)查。采用三級分類體系，一級類設(shè)3個：農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。二級類設(shè)15個，耕地、園地、林地、牧草地、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、特殊用地、未利用土地（除田坎）等。三級地類設(shè)71個。

3）《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）于2007年8月發(fā)布實施，將現(xiàn)狀土地分為農(nóng)地、林地、耕地、草地以及商服、工礦倉儲、居住、公共管理與公共服務(wù)、特殊用地、交通運(yùn)輸、水域及水利設(shè)施用地和其他土地。

4）《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）采用大、中、小3級分類。大類2個。為建設(shè)用地和非建設(shè)用地；中類9個。包括城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地、水域、農(nóng)林用地和其他非建設(shè)用地等。

實際上，在城區(qū)外，還有一些“法律規(guī)定屬于國家所有”的土地。也就是“國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地”等等。我國憲法和法律還規(guī)定。森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有。但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。城區(qū)外的土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜。當(dāng)前城鎮(zhèn)化很大一部分難題就出在集體土地國有化的過程當(dāng)中。在集體土地所有權(quán)與使用權(quán)分離后。城市綠化部門無法直接管控使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。所以市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃的實施只能是劃線進(jìn)行空間管制，明確開發(fā)限制準(zhǔn)則。而具體操作還是在明確各部門職責(zé)的基礎(chǔ)上歸于各有關(guān)部門。

3.3基于主導(dǎo)功能的市域綠地分類

城市綠地系統(tǒng)中的城區(qū)綠地類型在2011版城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中已有了統(tǒng)一的分類：G1公園綠地、G2防護(hù)綠地、G3廣場用地。對應(yīng)的主導(dǎo)功能分別是游憩、防護(hù)與景觀風(fēng)貌。根據(jù)2002年發(fā)布的《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》。城區(qū)綠地還可繼續(xù)細(xì)分為公園綠地、生產(chǎn)綠地、防護(hù)綠地、附屬綠地以及其他綠地。這里不再贅述。

根據(jù)前文對市域綠地功能的歸納，其主導(dǎo)功能主要為風(fēng)景游憩功能、防災(zāi)隔離功能、生態(tài)安全功能。市域綠地類型的劃分可基于此主導(dǎo)功能進(jìn)行。

3.3.1風(fēng)景游憩型綠地

風(fēng)景游憩型綠地除了具備基本視覺上的美感之外，還具有傳承歷史文化、激發(fā)社會活力的作用。風(fēng)景是吸引游憩活動的關(guān)鍵所在。而綠地常常是風(fēng)景的載體。市域范圍內(nèi)經(jīng)常發(fā)生觀光游憩活動的綠地類型通常為：風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、旅游度假區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光園、郊野公園、野生動物園等。

3.3.2防護(hù)隔離型綠地

綠地的防護(hù)功能應(yīng)該包括應(yīng)對人為災(zāi)害和自然災(zāi)害兩方面。對非城區(qū)的綠地而言。主要的防護(hù)功能為應(yīng)對自然災(zāi)害，減小災(zāi)害對人們生命財產(chǎn)的侵害。這些綠地主要為：基礎(chǔ)設(shè)施隔離帶、防護(hù)林地、公害防護(hù)隔離帶、楔形綠地、環(huán)城綠帶、組團(tuán)隔離帶等。

3.3.3生態(tài)安全型綠地

擁有生態(tài)安全功能的綠地主要承擔(dān)保護(hù)、恢復(fù)、整治這三個功能目標(biāo)，對維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)健康、完整和可持續(xù)發(fā)展具有重大作用?；蚰転槿祟愄峁┩晟频纳鷳B(tài)服務(wù)。這些綠地分屬的部門較多。管理實施的難度也相對較大。因此基于該功能的綠地分類可以明確綠地邊界，利于劃線進(jìn)行進(jìn)一步管控。這類綠地主要有：自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、其他生態(tài)敏感區(qū)等。

3.4市域綠地類型細(xì)分

基于主導(dǎo)功能對市域綠地類型進(jìn)行歸納細(xì)分。詳見表1。

4.結(jié)語

學(xué)界總認(rèn)為綠地在城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系中處于一種弱勢地位，導(dǎo)致其在城市建設(shè)用地發(fā)展中總是成為被侵蝕的對象。然而隨著海綿城市建設(shè)的實施。以及新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，市域綠地也受到越來越多的關(guān)注。本文針對市域綠地進(jìn)行了重點研究。歸納了市域綠地的概念與界定。探究了市域綠地的功能與類型。

當(dāng)下，海綿城市的建設(shè)正在全國范圍內(nèi)如火如荼地展開。雖然在實施道路上仍然面對著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來的各種問題。但是“多規(guī)合一”的規(guī)劃理念為統(tǒng)一規(guī)劃帶來契機(jī)。在此大背景下。還需要對市域綠地系統(tǒng)乃至整個城市綠地系統(tǒng)的發(fā)展與規(guī)劃進(jìn)行不斷嘗試與探索。作為實現(xiàn)海綿城市建設(shè)的重要實施途徑，市域綠地的系統(tǒng)規(guī)劃還需在實踐中發(fā)展與進(jìn)步。endprint