城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃成果技術(shù)審查常見問題與解決對(duì)策

朱海雄　程昊

摘要：為確保城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃成果技術(shù)審查的質(zhì)量，根據(jù)多年來對(duì)湖南省各城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃成果技術(shù)審查的工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要（試行）》等規(guī)范性文件要求，總結(jié)出綠規(guī)技術(shù)審查機(jī)制不健全、成果內(nèi)容不完整、前期研究不到位、綠地計(jì)算規(guī)則不熟悉和綠地空間研究不透徹五類常見問題。經(jīng)分析，著重從完善綠規(guī)技術(shù)審查機(jī)制、重視符合性審查和注重專家會(huì)議審查三方面提出解決對(duì)策，以確保城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃成果的科學(xué)性、規(guī)范性和可實(shí)施性。

關(guān)鍵詞：城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃；技術(shù)審查；常見問題；對(duì)策

隨著生態(tài)文明建設(shè)的加快推進(jìn)。各城市對(duì)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃（下簡(jiǎn)稱“綠規(guī)”）的編制工作越來越重視。綠規(guī)的技術(shù)審查是保障綠規(guī)質(zhì)量的重要手段。但由于多方面原因，很多城市對(duì)綠規(guī)的技術(shù)審查工作流于形式。園林綠化主管部門應(yīng)該如何組織綠規(guī)成果技術(shù)審查。才能確保技術(shù)審查的質(zhì)量。保證綠規(guī)成果的科學(xué)性、規(guī)范性和可實(shí)施性？根據(jù)多年來對(duì)湖南省大部分城市綠規(guī)成果技術(shù)審查的工作經(jīng)驗(yàn)?？偨Y(jié)出綠規(guī)技術(shù)審查時(shí)存在的常見問題并提出解決對(duì)策。

1.綠規(guī)成果技術(shù)審查常見問題總結(jié)分析

1.1綠規(guī)技術(shù)審查機(jī)制不健全

很多城市沒有建立健全完善的綠規(guī)技術(shù)審查機(jī)制。導(dǎo)致綠規(guī)成果技術(shù)審查流于形式。

1）園林綠化主管部門對(duì)成果前期把關(guān)不到位。很多城市綠規(guī)沒有專門部門和人員管理，且技術(shù)力量薄弱，導(dǎo)致前期交流及符合性審查開展較少，全憑編制單位自己做主，提交會(huì)議審查的成果良莠不齊。

2）會(huì)議形式的綠規(guī)技術(shù)審查對(duì)成果把關(guān)作用不明顯。審查形式以會(huì)議審查為主，很多城市召開會(huì)議時(shí)，與會(huì)專家和職能部門沒有提前看文本、核對(duì)規(guī)劃成果內(nèi)容，也沒有現(xiàn)場(chǎng)踏勘直接開會(huì)。特別是外地專家不了解當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)規(guī)劃、自然條件、人文歷史和綠化現(xiàn)狀，導(dǎo)致審查停留在表面，難以全面審查出成果中存在的問題。

1.2綠規(guī)成果內(nèi)容不完整

由于編制經(jīng)費(fèi)不足、參編人員責(zé)任不強(qiáng)、編制時(shí)精品意識(shí)不夠等原因造成成果內(nèi)容不完整、深度不夠。

1）閉門造車多、深入調(diào)查少，省略了《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要（試行）》規(guī)定的工作量大、完成難度大的基礎(chǔ)工作。如地形圖、遙感影像數(shù)據(jù)和各類規(guī)劃等收集工作難度大的基礎(chǔ)資料。收集不到就放棄。有些綠規(guī)成果甚至只有總規(guī)作為基礎(chǔ)資料。

2）墨守成規(guī)多、與時(shí)俱進(jìn)少。根據(jù)新要求完善內(nèi)容的成果不多。近年來新修改和頒布的與綠規(guī)有關(guān)的規(guī)范性文件，針對(duì)綠規(guī)提出了新的要求。例如增加城市公園建設(shè)與保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃、城市綠地低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)防災(zāi)避險(xiǎn)規(guī)劃和區(qū)域植物及引種育種規(guī)劃等內(nèi)容。很少有綠規(guī)編制單位主動(dòng)將新要求納入綠規(guī)中。

3）引導(dǎo)內(nèi)容多、強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)少。根據(jù)規(guī)范性文件建立完善的強(qiáng)制性內(nèi)容體系的成果不多。如將《城市規(guī)劃編制辦法》及有關(guān)規(guī)范性文件要求的強(qiáng)制性內(nèi)容（市域內(nèi)應(yīng)當(dāng)控制開發(fā)的地域；城市規(guī)劃區(qū)各類綠地的具體布局，劃定的綠線；規(guī)劃指標(biāo)及各類綠地的控制指標(biāo)、城市園林綠化強(qiáng)制性條文；城市綠地防災(zāi)避險(xiǎn)規(guī)劃等）完整納入的綠規(guī)成果很少。

1.3規(guī)劃前期研究不到位

1.3.1上位規(guī)劃研究不夠

由于總體規(guī)劃中綠地系統(tǒng)研究深度不夠、城市土地利用等專項(xiàng)規(guī)劃與總規(guī)不一致、城市發(fā)展背景變化等原因，使得綠規(guī)的編制依據(jù)指導(dǎo)作用不強(qiáng)，故必須加強(qiáng)上位規(guī)劃的協(xié)調(diào)研究。

1）城市總規(guī)與綠規(guī)同時(shí)編制的城市較少。綠規(guī)編制基本是在總規(guī)編制后。綠地布局結(jié)構(gòu)拘泥于總規(guī)。僅成為對(duì)總規(guī)研究成果的簡(jiǎn)單延續(xù)。

2）采用以總規(guī)為主結(jié)合相關(guān)規(guī)劃、政策變化進(jìn)行專題前期研究，較少利用研究成果來指導(dǎo)綠規(guī)編制。

1.3.2現(xiàn)狀分析評(píng)價(jià)不足

沒有深入掌握城市的自然條件、歷史人文和綠化現(xiàn)狀水平，將無法準(zhǔn)確把握規(guī)劃方向及科學(xué)制定規(guī)劃目標(biāo)。對(duì)于自然本底、歷史人文、綠化等具有明顯地域特征的現(xiàn)狀。很少專題研究，大多停留在定性分析。僅憑表象作出直觀判斷后形成對(duì)自然空間、山水脈絡(luò)和綠化現(xiàn)狀的優(yōu)劣勢(shì)判斷。并直接在規(guī)劃中規(guī)定應(yīng)該怎樣做，但沒有寫明原因。

1.3.3各方訴求了解不夠

只有充分了解各方訴求。才能掌握、平衡和在規(guī)劃時(shí)最大化滿足各方需求，同時(shí)能準(zhǔn)確把握規(guī)劃重點(diǎn)。

1）與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通不夠，導(dǎo)致綠規(guī)成果可實(shí)施性差

由于缺乏與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，導(dǎo)致許多功能綠地從技術(shù)的角度考慮是合理的，但是具體落實(shí)到用地，可能面臨著空間沖突的問題，如：與土地部門已審批的用地性質(zhì)不符、與各區(qū)政府的開發(fā)意向矛盾等，最終導(dǎo)致綠規(guī)成果實(shí)施效果不佳。

2）公眾參與規(guī)劃較少，導(dǎo)致綠規(guī)成果不能準(zhǔn)確反映民意

運(yùn)用公眾參與的規(guī)劃方法，了解市民需求。可以提高規(guī)劃的準(zhǔn)確性和操作的有效性。避免編制中的主觀意識(shí)，讓規(guī)劃的內(nèi)容更貼近廣大市民。來自各個(gè)行業(yè)和不同社區(qū)的參與者見解各異。對(duì)自己熟知的城市和社區(qū)有深刻的情感和認(rèn)知。這些使得綠規(guī)成果更加實(shí)用完善。利于短期內(nèi)完成原本不可能實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。

3）專家咨詢的規(guī)劃手段運(yùn)用不夠。導(dǎo)致綠規(guī)成果存在主觀片面

只在中期成果和最終評(píng)審時(shí)邀請(qǐng)專家審查，其他環(huán)節(jié)較少咨詢專家。造成成果修改工作量大。甚至推倒重來，嚴(yán)重影響工作效益。

1.4指標(biāo)計(jì)算規(guī)則不熟悉

1.4.1現(xiàn)狀和規(guī)劃綠地指標(biāo)縱向比較流于形式

現(xiàn)狀綠地和規(guī)劃指標(biāo)計(jì)算應(yīng)按《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行，有些綠規(guī)編制時(shí)無意識(shí)或圖省事將現(xiàn)狀綠地按《城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》計(jì)算，使得標(biāo)準(zhǔn)綠地率等指標(biāo)與《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》的計(jì)算口徑不一致，造成現(xiàn)狀和規(guī)劃綠地指標(biāo)縱向無可比性，不利于指標(biāo)的分析比較及科學(xué)合理制定規(guī)劃指標(biāo)。

1.4.2規(guī)劃綠地指標(biāo)計(jì)算不科學(xué)

1）綠地率和人均公園綠地指標(biāo)定得過高endprint

根據(jù)城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、用地平衡及綠地現(xiàn)狀指標(biāo)。不同城市規(guī)劃綠地率和人均公園綠地面積達(dá)到一定數(shù)量時(shí)將很難增加。然而有些綠規(guī)不是通過科學(xué)計(jì)算而是人為設(shè)定不切實(shí)際的兩項(xiàng)指標(biāo)。

2）附屬綠地率控制指標(biāo)計(jì)算不規(guī)范

不了解新的控制指標(biāo)（如工業(yè)用地綠地率低于20%），簡(jiǎn)單按各類城市建設(shè)用地的規(guī)劃面積及綠地率控制指標(biāo)統(tǒng)計(jì)面積（現(xiàn)狀綠地較少達(dá)到控制指標(biāo)。又很難通過提質(zhì)達(dá)標(biāo)）等導(dǎo)致規(guī)劃綠地率等指標(biāo)出現(xiàn)偏差。

3）綠地指標(biāo)體系不完善

沒有根據(jù)新規(guī)范性文件及科研成果完善綠規(guī)指標(biāo)體系。如《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》中下沉式綠地率、透水鋪裝率和綠色屋頂率等指標(biāo)；不能將綠地建設(shè)考核指標(biāo)的城市綠化覆蓋率納入綠規(guī)指標(biāo)體系。

1.5綠地空間布局研究不透徹

1.5.1空間上保護(hù)不夠

由于綠地空間布局只是簡(jiǎn)單延續(xù)總規(guī)成果，對(duì)現(xiàn)狀自然本底研究不夠，導(dǎo)致無法達(dá)到保護(hù)和利用優(yōu)良的自然山體、河湖濕地、植物群落來優(yōu)化綠地系統(tǒng)布局的目標(biāo)。事實(shí)上城市規(guī)劃是動(dòng)態(tài)的。需要隨著時(shí)代發(fā)展變化?？茖W(xué)合理的布局調(diào)整可由城市控規(guī)落實(shí)，可在下輪總規(guī)修編、修改或調(diào)整中實(shí)現(xiàn)大幅度調(diào)整。

1.5.2結(jié)構(gòu)上“線”路不通

1）規(guī)劃圖紙上“線”好象是連起來的。但實(shí)際上連接度和連通性很差，如很多城市的水系綠帶寬度不夠且多被道路分割開；很多道路綠帶僅為兩排行道樹并被交叉口隔斷等?！熬€”路不通暢造成網(wǎng)絡(luò)不完整。動(dòng)植物不能在城市中各種塊狀綠地和城郊生態(tài)綠地形成的“廊道”自由遷移。

2）有些綠道、廊道的布置未充分考慮城市的主導(dǎo)風(fēng)向，有的主通風(fēng)廊道存在障礙點(diǎn)（如某市沿主導(dǎo)風(fēng)向規(guī)劃的綠廊。有幾公里的距離無法連通），導(dǎo)致通風(fēng)廊道構(gòu)建不到位，不利于污染物、城市內(nèi)部熱量和廢棄物等的疏散。無法有效緩解城市熱島效應(yīng)和吹走霧霾。

“線”路不通，降低網(wǎng)絡(luò)狀綠地系統(tǒng)的生態(tài)功能。無法實(shí)現(xiàn)中共中央國務(wù)院提出的“構(gòu)建綠道系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)外連接貫通，將生態(tài)要素引入市區(qū)”的目標(biāo)。

1.5.3布局上實(shí)際不均

機(jī)械運(yùn)用公園綠地服務(wù)半徑覆蓋面積來衡量綠地布局，造成實(shí)際上的布局不均衡。如沿河流布置公園綠地。對(duì)面在服務(wù)半徑覆蓋范圍內(nèi)的居民區(qū)因無橋梁連通而無法享受公園服務(wù)；收費(fèi)公園及出入口少的公園服務(wù)功能差等造成事實(shí)上的綠色福利享受不均等等。

2.綠規(guī)成果技術(shù)審查常見問題解決對(duì)策

2.1完善制度層面的綠規(guī)技術(shù)審查機(jī)制

2.1.1成立專門管理部門

園林綠化主管單位應(yīng)設(shè)立綠規(guī)管理部門并配備較高綜合素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)的技術(shù)人員組織綠規(guī)編制。同時(shí)應(yīng)考慮相關(guān)規(guī)范性文件要求和本城市實(shí)際制訂規(guī)劃技術(shù)條件并在編制合同中明確。

2.1.2完善綠規(guī)技術(shù)審查機(jī)制

審查機(jī)制宜采用符合性審查和專家審查結(jié)合的形式，并確保審查不走過場(chǎng)

1）主管部門應(yīng)組織相關(guān)職能部門，根據(jù)城市總規(guī)、相關(guān)規(guī)劃、規(guī)劃技術(shù)條件、綠規(guī)編制合同及相關(guān)規(guī)范性文件審查成果符合性。主要審查成果規(guī)范性和可操作性。

2）專家會(huì)議審查之前專家及職能部門應(yīng)有充足的時(shí)間研究成果并組織不熟悉本城市的專家現(xiàn)場(chǎng)踏勘，專家會(huì)議主要審查成果的科學(xué)性。

2.2重視規(guī)范及可操作層面的符合性審查

2.2.1成果表達(dá)應(yīng)符合規(guī)范要求

1）成果四部分內(nèi)容應(yīng)按明確的地位作用編制

根據(jù)《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要（試行）》的要求：一是文本和圖則作為法定文件強(qiáng)調(diào)用詞的精煉、準(zhǔn)確和規(guī)范，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃結(jié)果和條文式的表述；二是受文本條文表述的嚴(yán)格限制。規(guī)劃設(shè)計(jì)者一定要注重技術(shù)文件的表達(dá)，規(guī)劃理念的闡述、設(shè)計(jì)的思考、問題的分析、專題的論證等形成規(guī)劃成果的全過程必須在規(guī)劃說明中完整清晰地表達(dá)，對(duì)方案科學(xué)性、合理性、可實(shí)施性即方案優(yōu)劣的評(píng)判主要是借助于技術(shù)文件來完成的；三是基礎(chǔ)資料匯編要全面真實(shí)準(zhǔn)確。

2）成果應(yīng)按新要求補(bǔ)充內(nèi)容

如果規(guī)劃編制合同或規(guī)劃技術(shù)條件沒明確，編制單位應(yīng)根據(jù)新出臺(tái)的規(guī)范性文件和規(guī)范要求補(bǔ)充規(guī)劃內(nèi)容。同時(shí)合理界定強(qiáng)制性內(nèi)容與引導(dǎo)性內(nèi)容。

2.2.2成果內(nèi)容應(yīng)符合規(guī)劃要求

成果內(nèi)容應(yīng)符合城市總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃的要求，與各類規(guī)劃相沖突的內(nèi)容應(yīng)充分論證并協(xié)調(diào)到位。

2.3注重科學(xué)層面的專家會(huì)議審查

2.3.1綠規(guī)前期研究能準(zhǔn)確把握綠規(guī)方向

規(guī)劃前期專題研究重點(diǎn)應(yīng)包括城市總規(guī)與相關(guān)規(guī)劃的解讀、綠規(guī)實(shí)施情況評(píng)估、園林綠化現(xiàn)狀調(diào)查分析評(píng)價(jià)、規(guī)劃區(qū)自然生態(tài)本底調(diào)查分析評(píng)價(jià)、各方對(duì)規(guī)劃需求等方面。應(yīng)運(yùn)用科學(xué)的研究方法。弄明白問題在哪、優(yōu)劣勢(shì)在哪。準(zhǔn)確把握規(guī)劃編制的工作重點(diǎn)。提出能引領(lǐng)城市發(fā)展的目標(biāo)、指標(biāo)及布局。

2.3.2綠規(guī)指標(biāo)體系能科學(xué)反映綠規(guī)目標(biāo)

1）補(bǔ)充新出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的指標(biāo)。完善綠地規(guī)劃指標(biāo)體系。

2）強(qiáng)制性指標(biāo)應(yīng)符合規(guī)范。引導(dǎo)性指標(biāo)如樹種規(guī)劃中的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)應(yīng)對(duì)地帶性植被類型、建群種等應(yīng)調(diào)查研究后制定或者借鑒研究成果自然條件相似區(qū)域的成果。

3）規(guī)劃綠地指標(biāo)應(yīng)按規(guī)劃目標(biāo)及綠地現(xiàn)狀科學(xué)分析計(jì)算。并應(yīng)最大限度地提高規(guī)劃綠地率等指標(biāo)。

2.3.3綠地空間布局能充分發(fā)揮綠地功能

充分利用前期專題研究成果，通過合理均衡的布局落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，同時(shí)應(yīng)確保充分發(fā)揮綠地功能。一是對(duì)城市環(huán)境的影響。包括是否有利于緩解城市空氣的污染、是否有利于城市組團(tuán)的形成或能夠防止城市建成區(qū)無序擴(kuò)大等；二是對(duì)城市自然資源的保護(hù)和合理利用程度；三是在城市功能性質(zhì)定位中的地位和作用。對(duì)城市的旅游發(fā)展、城市宜居水平和生態(tài)水平能發(fā)揮重要作用。包括是否有利于城市風(fēng)貌的形成、是否有利于綠色福利享受均等性等。

3.結(jié)語

本文針對(duì)綠規(guī)技術(shù)審查中發(fā)現(xiàn)的審查機(jī)制不鍵全、成果內(nèi)容不完整和前期研究不到位等五個(gè)方面的常見問題進(jìn)行分析研究。后從完善綠規(guī)技術(shù)審查機(jī)制、重視符合性審查和注重專家會(huì)議審查三個(gè)方面提出解決對(duì)策。但研究還不夠深入，僅為工作經(jīng)驗(yàn)的分享。做好綠規(guī)成果技術(shù)審查工作需要不斷更新知識(shí)和積累經(jīng)驗(yàn)。endprint