利用社會資本參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的模式選擇與路徑設(shè)計

高貴華

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民的生活質(zhì)量逐步提高，群眾對民政公共服務(wù)的需求不斷增大，相對滯后的民政公共服務(wù)設(shè)施已經(jīng)成為制約民政事業(yè)健康、全面發(fā)展的突出問題之一。因此，如何抓住發(fā)展新機遇，與時俱進，創(chuàng)新思路，拓寬融資渠道，積極動員社會力量參與，走社會化、可持續(xù)發(fā)展的路子，已成為新形勢下政府和社會各界高度關(guān)注的課題。本文主要針對利用社會資本參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的模式選擇和路徑設(shè)計進行分析。

關(guān)鍵詞：社會資本 參與 民政公共服務(wù)

民政公共服務(wù)設(shè)施需要進一步完善，規(guī)模需要進一步擴大，但是政府的財力畢竟有限，需要進一步引進社會資本，完善各項基本設(shè)施，提升公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量。而在引入社會資本的過程中需要重視路徑和模式的選擇，盡量優(yōu)化資本利用形式，提升資本使用效率。

一、國內(nèi)利用社會資本參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的機遇與現(xiàn)狀

民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與其它基礎(chǔ)建設(shè)項目一樣，需要關(guān)注資金使用有效性，將資金進行合理的使用。近年來，為滿足人民群眾對民政公共服務(wù)日益增大的需求，中央和地方都紛紛出臺了相關(guān)政策，提升了對民間投資的重視程度。例如武漢江夏區(qū)采用政策傾斜引進民間資本，建成武漢最大的養(yǎng)老院，建設(shè)標準位于中高檔次，總建筑面積8萬平方米；貴陽市白云區(qū)吸引社會資金1.5億元，投資建設(shè)建筑面積7萬余平方米、設(shè)計床位1600張的中心敬老院項目去年5月已經(jīng)破土動工；無論是從經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)這個大環(huán)境看，還是從積極推進供給側(cè)改革這個角度分析，利用社會資本加快民政公共服務(wù)設(shè)施，推進民政事業(yè)快速、全面發(fā)展正面臨著最佳歷史機遇期，正逢其時。

二、利用社會資本參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的一般模式及路徑設(shè)計

從國內(nèi)外的實踐來看，社會資本投資公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要通過獨資、合作、聯(lián)營、集資、參股、購買和租賃，以及特許經(jīng)營、盤活存量資產(chǎn)、資本置換等多種途徑。而在具體項目運作上，常見的有以下5種方式：

（一）BOT 模式

該模式主要是政府將需要建設(shè)的公共項目面對社會進行招標和融資，從而擴大資本來源，企業(yè)在獲該項目建設(shè)的過程中還可以獲得經(jīng)營權(quán)，以此來達到企業(yè)自身的收益。這種形式可以簡化為“建設(shè)-經(jīng)營-移交”的方式，在協(xié)議期滿以后政府將經(jīng)營權(quán)收回。這種方式對具有融資成本較低、啟動較快、合作雙方利益易于協(xié)調(diào)的優(yōu)點。

（二）TOT模式

這種模式主要的將經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)移，將已經(jīng)使用中的公共服務(wù)及其經(jīng)營權(quán)按照合同規(guī)定的期限移交給企業(yè)，政府獲得相應的資本進行其他新型公共服務(wù)的建設(shè)。這種方式將可以避免工程建設(shè)中政府和企業(yè)的矛盾，但是對于這種方式的融資，不能完全解決政府財力緊張的難題，也不適用于非經(jīng)營性的公共服務(wù)設(shè)施項目。

（三）BT模式

該種方式采用政府不對項目進行干預，在基本設(shè)施建設(shè)完成之后政府一次性進行接管的形式，在項目建設(shè)過程中政府需要提供相應的政策優(yōu)惠和支持，該模式最大優(yōu)點是適用于所有公共服務(wù)設(shè)施項目，不利之處與TOT相似。

（四）PPP模式

即“公私合作制”，是指政府承擔一部分公共服務(wù)設(shè)施項目建設(shè)內(nèi)容，然后交由社會投資者融資建設(shè)，或由政府與社會投資者組成股份公司，共同承擔責任和融資風險，并按補償投資成本加合理盈利原則或股份大小，確定投資回報分成比例。

（五）獨資模式

社會投資者通過有償方式取得土地使用權(quán)，獨自承擔責任和融資風險，政府主管部門只負有行業(yè)監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導責任。該模式的最大優(yōu)點是政府完全不用出錢，而且還可以出讓土地使用權(quán)獲取一筆不菲的收益，也不用參與項目后期的運營與管理，省心省力。缺點是投資者融資壓力大、成本高，只適用于投資較小、檔次較低的公共服務(wù)設(shè)施項目，不適用于投資較大的公共服務(wù)設(shè)施項目，在實際操作中有一定的局限性。

三、利用社會資本參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要注意的問題

首先，要細化政策配套。建議依照國家相關(guān)政策，結(jié)合各地實際情況，盡快研究出臺吸引、鼓勵社會資本參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的實施辦法，充分在投融資、稅收、土地和運營等方面給予政策扶持。

其次，要慎選項目開發(fā)投資商。對政府而言，由于項目成功與否在很大程度上取決于項目投資者的融資、建設(shè)和管理能力，所以在選擇投資者時政府要承擔很大的風險，必須選擇各方面實力均雄厚的項目投資者進行投資建設(shè)和運營管理，才可能取得項目最終的成功。在實際運作中，可以委托專業(yè)投資顧問（或律師）對項目開發(fā)投資商資質(zhì)進行盡職調(diào)查，謹防融資陷阱。

第三，要做好行業(yè)監(jiān)管。民政公共服務(wù)設(shè)施代表著巨大的社會公共利益，它的公共產(chǎn)品屬性決定了要以一定的社會效益為目標，這與社會資本追求利潤最大化的經(jīng)濟目標不可避免地會發(fā)生矛盾。若政府監(jiān)管職能缺位，則社會資本在趨利動機的驅(qū)使下提供的公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量勢必大打折扣，其公益性也難以發(fā)揮，必然損害廣大群眾的利益。因此，要轉(zhuǎn)變觀念和角色意識，由過去單一的主導角色，變?yōu)榕c民間機構(gòu)合作提供公共服務(wù)的購買者、管理者、監(jiān)督者和衡量者。

第四，要加強學習調(diào)研。社會資本參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營管理起步較晚，政府部門和民政主管單位對其操作流程也不十分熟悉。因此，需要積極學習和借鑒海內(nèi)外公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)民營化的成功經(jīng)驗，并使之本地化，為我所用，以提高實際操作水平。

四、結(jié)束語

社會資本絕大多數(shù)都帶有逐利的原始本性，只要有利可圖，相信社會資本進入民政公共服務(wù)領(lǐng)域的腳步聲將會很快紛至沓來。在新的一輪利用社會資本的熱潮中，誰的觀念轉(zhuǎn)變得快，誰動手得早，誰就掌握了主動，誰就贏得發(fā)展的先機。

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