土地利用規(guī)劃對城市土地的調(diào)控作用分析

摘 要：國民經(jīng)濟(jì)的快速增長帶動(dòng)城市規(guī)模的不斷膨脹，近年來，隨著城市人口的不斷增加，資源傾斜下城市土地的開發(fā)利用已成規(guī)模。但是，由于城市體系布局結(jié)構(gòu)的不合理、城市土地的利用效率低等問題，致使城市環(huán)境問題日益突出。城市土地的調(diào)控急需土地利用的合理規(guī)劃，以促進(jìn)城市以及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地利用；規(guī)劃；城市發(fā)展；調(diào)控

國家城市化發(fā)展號召下，各地城市加重對自身基礎(chǔ)的重新定位，大力發(fā)展現(xiàn)代化城市，興建開發(fā)區(qū)、招商引資、開發(fā)房地產(chǎn)等項(xiàng)目越來越多。但是，由于由于缺乏對城市發(fā)展的有效引導(dǎo)，導(dǎo)致多數(shù)城市土地問題日益加劇。城市無度蔓延下耕地面積的減少，用地結(jié)構(gòu)的失衡等問題急需有效的手段來處理。土地利用規(guī)劃是空間規(guī)劃的組成部分，作為國家保護(hù)耕地、調(diào)節(jié)土地配置的主要手段，土地利用規(guī)劃對優(yōu)化城市體系的結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)城市的合理發(fā)展有著重要的作用。目前，我國土地利用規(guī)劃的實(shí)施存在著諸多問題和障礙，對我國土地的合理集約利用和城市的可持續(xù)發(fā)展存在不利的影響。

1 我國城市發(fā)展中的土地問題

1.1 耕地面積減少

據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒國土資源部數(shù)據(jù)顯示，近年來由于城市的告訴發(fā)展，我國的耕地面積日益減少，減速驚人。耕地面積是糧食產(chǎn)量的保障，自2000年以來，我國的糧食需求已不能自給自足，每年都需大量進(jìn)口糧食。另外，城市的高速擴(kuò)張引發(fā)各種形式的耕地占用，“以租代征”等新的違法占地現(xiàn)象的出現(xiàn)大大加劇了耕地面積的縮減幅度。

1.2 城市土地資源閑置浪費(fèi)和違法占地現(xiàn)象普遍

專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有147萬畝的閑置土地，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的6.9%。近幾年城市“開發(fā)區(qū)“熱度下，國內(nèi)各大城市開發(fā)區(qū)總體數(shù)量多，且規(guī)劃面積大，但是大多數(shù)開發(fā)區(qū)的開發(fā)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，土地利用率低，進(jìn)一步增加了城市的閑置土地資源，土地浪費(fèi)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。另外，部分地方政府官員為推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，無視土地利用規(guī)劃規(guī)定，拿土地?fù)Q項(xiàng)目等違法占地現(xiàn)象屢見不鮮，城市擴(kuò)張陷入無序狀態(tài)，進(jìn)一步阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。其次，房價(jià)熱的帶動(dòng)下，開發(fā)商囤積土地現(xiàn)象也十分常見，國土資源部雖然發(fā)布了《國有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》的規(guī)定，但由于違約金的數(shù)目與土地價(jià)值增長的明顯差距下，此法規(guī)也收效甚微。

1.3 城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境惡化

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城鄉(xiāng)過渡的特有地域，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾十分集中，農(nóng)用地與非農(nóng)用地的交錯(cuò)下的規(guī)劃混亂，以及政出多門下無人治理，類型復(fù)雜多樣土地利用狀況最終導(dǎo)致該區(qū)域環(huán)境惡化嚴(yán)重，也造成土地資源的浪費(fèi)。

2 土地利用規(guī)劃調(diào)控城市土地失效的原因分析

2.1 土地利用規(guī)劃實(shí)施基礎(chǔ)不牢

以土地?fù)Q項(xiàng)目的做法使得部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)得意高速發(fā)展，GDP的快速增長與政府官員的政績掛鉤下‘性財(cái)之道”逐漸衍生，加之農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格日益低廉，農(nóng)民放棄土地進(jìn)城打

工的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。土地是國之根本，農(nóng)村土地價(jià)值的普遍下跌以及國內(nèi)土地違法現(xiàn)象屢教難改的局面最終導(dǎo)致土地利用規(guī)劃實(shí)施基礎(chǔ)不牢。

2.2 土地利用規(guī)劃編制缺乏科學(xué)性

目前，我國土地利用的規(guī)劃編制技術(shù)落后，缺乏科學(xué)性，專家和政府的紙上談判規(guī)劃可操作性欠缺。土地利用規(guī)劃偏重“剛性”缺乏“彈性”，用地嚴(yán)重超標(biāo)致使耕地緊張后的補(bǔ)救措施又過于嚴(yán)苛不夠應(yīng)變，又導(dǎo)致土地利用年度計(jì)劃超標(biāo)，惡性循環(huán)下使得土地利用規(guī)劃剛性日甚，不僅不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，也使土地規(guī)劃形同虛設(shè)。

2.3 缺乏系統(tǒng)的有效協(xié)調(diào)

作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的承載體，土地利用規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、交通規(guī)劃、農(nóng)用地規(guī)劃、水利設(shè)施規(guī)劃等都有關(guān)聯(lián)。所以，土地利用規(guī)劃的實(shí)施離不開相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作，但是各部門都隸屬于不同的主管體系，部門間的各自為政或利益博弈導(dǎo)致不同部門在城市規(guī)模的確定和結(jié)構(gòu)布局上的安排并不能完全一致，而國內(nèi)目前尚無合適的解決辦法。

3 城市和諧發(fā)展下土地利用規(guī)劃的變革

3.1 規(guī)劃理念的革新

規(guī)劃理念的革新首先要求土地利用規(guī)劃應(yīng)以市場理念和全球化理念為基石，重視以人為本的理念。市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下，土地利用方式和結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)適應(yīng)市場供求關(guān)系的變化，全球化理念下的市場變化影響國家和個(gè)人的土地利用決策行為，這就要求土地利用規(guī)劃決策者需站在國內(nèi)、國際兩個(gè)市場的高度不斷的調(diào)整土地利用的發(fā)展戰(zhàn)略。自我國加入WTO后，國家實(shí)施開發(fā)的“西北建設(shè)”、“南水北調(diào)”等重大項(xiàng)目得以有序的實(shí)施，正是決策者全球化市場戰(zhàn)略下從國內(nèi)國際市場的角度、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較等不同的方面進(jìn)行協(xié)調(diào)的紅利。土地利用規(guī)劃的最終目的是建設(shè)美好家園和諧社會(huì)，因此應(yīng)樹立和落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，體現(xiàn)以人為本的變革理念，規(guī)劃應(yīng)以民眾的切實(shí)需求為重要方針。不斷的完善土地利用規(guī)劃編制，開放規(guī)劃的理念，借鑒國內(nèi)外、不同地區(qū)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，集思廣益，根據(jù)時(shí)代的發(fā)展強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的理念。

3.2 合理配置土地以引導(dǎo)城市的理性擴(kuò)張

我國最初編制土地利用規(guī)劃的目的是為了規(guī)范各部門用地，協(xié)調(diào)土地資源的公平分配。但隨著社會(huì)的發(fā)展和我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施，資金技術(shù)管理的落后已不能很好的解決城市膨脹帶來的諸多負(fù)面信息，“攤大餅”式的城市推進(jìn)方式極大的浪費(fèi)土地資源，加上城市功能配套不能有序的設(shè)施，加劇土地利用規(guī)劃的問題。當(dāng)下，土地規(guī)劃的合理利用既要保護(hù)耕地、控制城市規(guī)模，又不能單純的限制城市發(fā)展，土地利用規(guī)劃應(yīng)對城市的增長進(jìn)行合理的控制，恰當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)城市外部擴(kuò)張和內(nèi)部結(jié)構(gòu)所表現(xiàn)的作用引導(dǎo)其動(dòng)態(tài)發(fā)展。在城鄉(xiāng)結(jié)合的特殊地帶，編制土地利用規(guī)劃方面應(yīng)該體現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合布局，從更高層次多角度審視社會(huì)的發(fā)展，編制符合社會(huì)發(fā)展的土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)城市郊區(qū)的發(fā)展有序，有效的解決城市發(fā)展帶來的環(huán)境問題和社會(huì)問題。

參考文獻(xiàn)

[1]楊璐璐.中國土地供給制度演進(jìn)軌跡：文獻(xiàn)綜述及其引申[J].改革.2012（01）

[2]洪世鍵，張京祥.土地使用制度改革背景下中國城市空間擴(kuò)展：一個(gè)理論分析框架[J].城市規(guī)劃學(xué)刊.2009（03）

[3]胡健.我國土地利用規(guī)劃編制與實(shí)施的模式構(gòu)建及利益衡平研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)2009

[4]沈開舉，主編.中國土地制度改革研究[M].法律出版社，2014

作者簡介

劉靜（1978-），女，漢族，天津市人，本科，天津國土資源和房屋管理研究中心職員，研究方向：城市規(guī)劃。