多管齊下抑制煉油產(chǎn)能過(guò)剩促進(jìn)煉油行業(yè)健康有序發(fā)展

白　俊，王　慶

（ 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)際合作中心國(guó)際能源研究所 ）

多管齊下抑制煉油產(chǎn)能過(guò)剩促進(jìn)煉油行業(yè)健康有序發(fā)展

白俊，王慶

（ 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)際合作中心國(guó)際能源研究所 ）

在多方面因素的影響下，中國(guó)煉油行業(yè)面臨嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩局面，表現(xiàn)在煉油裝置開(kāi)工率總體偏低，成品油出口量不斷增加、庫(kù)存持續(xù)偏高。中國(guó)未來(lái)煉油產(chǎn)能的發(fā)展亟待妥善引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。建議：理順政府考評(píng)制度和監(jiān)管機(jī)制，修訂完善石化產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)籌優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，改造提升現(xiàn)有產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)行業(yè)綠色發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)兼并重組，加大財(cái)政金融支持力度等。

煉油行業(yè)；產(chǎn)能過(guò)剩；煉化一體化；政策；監(jiān)管

1　中國(guó)煉油行業(yè)面臨嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩局面

2014年6月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，部署石化產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局和安全環(huán)保集約發(fā)展；同年，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），提出集聚建設(shè)大連長(zhǎng)興島（西中島）、河北曹妃甸、江蘇連云港、上海漕涇、浙江寧波、廣東惠州、福建古雷七大世界級(jí)石化基地。從目前規(guī)劃及在建的石化項(xiàng)目看，基本以煉化一體化項(xiàng)目為主。“十三五”期間，僅七大石化產(chǎn)業(yè)基地就將有約1.67億噸煉油產(chǎn)能陸續(xù)建成投產(chǎn)（不包括已擱置的項(xiàng)目），其中民營(yíng)企業(yè)及外資企業(yè)參與建設(shè)的項(xiàng)目占69.7%，中國(guó)石化占23.7%，中國(guó)海油占6.6%①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心國(guó)際能源研究所。如果算上中國(guó)石油云南石化分公司新建的煉化一體化項(xiàng)目（1300萬(wàn)噸/年），屆時(shí)將形成1.8億噸/年的新增煉油產(chǎn)能。

根據(jù)中國(guó)石油的統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，中國(guó)的原油一次加工能力為7.1億噸/年，若根據(jù)其他來(lái)源的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)2015年的原油加工能力更高。加上“十三五”期間規(guī)劃建成的1.8億噸/年的新增產(chǎn)能，預(yù)計(jì)2020年中國(guó)將形成約9億噸/年或更高的煉油能力。

與三大石油公司所屬煉油企業(yè)的高開(kāi)工率相比，地方煉油企業(yè)的開(kāi)工率長(zhǎng)期處于偏低的水平。隨著近兩年部分地方煉油企業(yè)陸續(xù)獲得進(jìn)口原油使用權(quán)、原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)以及成品油出口資質(zhì)（簡(jiǎn)稱“三權(quán)”），其煉油開(kāi)工負(fù)荷率水平有了明顯的提升。根據(jù)部分市場(chǎng)調(diào)查機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，山東地方煉油企業(yè)的平均開(kāi)工負(fù)荷率已由2015年6月份的41.2%提高到2016年8月的53.3%。地?zé)掗_(kāi)工負(fù)荷率的提高進(jìn)一步增加了中國(guó)煉油行業(yè)的有效產(chǎn)能。

按照63%的成品油（包括汽油、煤油、柴油）平均收率計(jì)算，2020年中國(guó)將形成約5.6億噸的成品油產(chǎn)能。根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新局面和能源革命戰(zhàn)略實(shí)施的需要，屆時(shí)中國(guó)的成品油消費(fèi)量預(yù)計(jì)維持在3.3億～3.7億噸，成品油供給能力過(guò)剩嚴(yán)重。這意味著未來(lái)一段時(shí)間中國(guó)的煉油產(chǎn)能將保持過(guò)剩態(tài)勢(shì)，而且有可能進(jìn)一步惡化，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.1煉油裝置開(kāi)工率總體偏低

根據(jù)中國(guó)石油的統(tǒng)計(jì)，2006－2015年，中國(guó)的原油一次加工能力增長(zhǎng)了59.2%，由2006年的4.5億噸/年上升到2015年的7.1億噸/年，年均增速為5.8%。為滿足中國(guó)迅速增長(zhǎng)的成品油消費(fèi)需求，其間原油加工量也保持了較快的增長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，中國(guó)的原油加工量由2006年的3.1億噸上升到2015年的5.2億噸，年均增長(zhǎng)率為6.2%。雖然2006－2015年中國(guó)原油加工量的年均增速略高于煉油能力的年均增速，石化企業(yè)煉油裝置開(kāi)工率也有企穩(wěn)回升之勢(shì)，但從世界范圍看，中國(guó)石化企業(yè)的整體開(kāi)工率仍然處于較低的水平，現(xiàn)有煉油裝置未能得到充分利用，存在一定的產(chǎn)能過(guò)剩。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)測(cè)算，2015年中國(guó)石化企業(yè)煉油裝置開(kāi)工率僅為73.3%，按照85%的合理利用率計(jì)算，2015年中國(guó)的煉油產(chǎn)能過(guò)剩8300萬(wàn)噸。根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒（2016）》的數(shù)據(jù)計(jì)算，2015年中國(guó)的原油一次加工開(kāi)工率為74.6%，美國(guó)的開(kāi)工率為88.5%，日本為86.9%，差距較大（見(jiàn)圖1），也低于全球煉油開(kāi)工率的平均水平（80.5%）。自1990年以來(lái)，中國(guó)石化企業(yè)煉油裝置的平均開(kāi)工率始終低于美國(guó)以及全球平均水平，預(yù)計(jì)未來(lái)5年中國(guó)的煉油裝置開(kāi)工率仍將維持在明顯偏低的水平。

1.2成品油出口量不斷增加

圖1　美國(guó)、中國(guó)、日本煉油裝置開(kāi)工率

根據(jù)海關(guān)總署的統(tǒng)計(jì)，2016年8月中國(guó)的成品油出口量為371萬(wàn)噸，比上年同期增長(zhǎng)19.3%，增速較上年同期擴(kuò)大5.4個(gè)百分點(diǎn)。2016年1－8月成品油累計(jì)出口2975萬(wàn)噸，比上年同期增長(zhǎng)42.4%，增速較上年同期擴(kuò)大30.8個(gè)百分點(diǎn)。自2015年5月起，中國(guó)的成品油出口量開(kāi)始快速遞增，這種趨勢(shì)在2016年進(jìn)一步加劇。無(wú)論是從各月出口量還是上半年累計(jì)出口量看，2016年中國(guó)的成品油出口規(guī)模均遠(yuǎn)高于2013－2015年的平均水平（見(jiàn)圖2）。

從出口量在成品油產(chǎn)量中的占比看，2013－2014年所占比例較為穩(wěn)定，保持在6.6%左右，自2015年初至今，成品油出口量在產(chǎn)量中的占比不斷提高。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和海關(guān)總署的數(shù)據(jù)計(jì)算，2015年1月，成品油出口量在產(chǎn)量中的占比為5.4%，雖然受季節(jié)及春節(jié)因素的影響，2016年1月、2月所占比例有所回落，但整體上漲的趨勢(shì)并未改變。2016年6月出口所占比例創(chuàng)下新高，達(dá)到11.0%（見(jiàn)圖3）。在國(guó)內(nèi)需求疲軟的情況下，因煉油能力擴(kuò)張和地方煉油企業(yè)提高加工負(fù)荷率而帶來(lái)的過(guò)剩成品油產(chǎn)量，只能被迫流向國(guó)際市場(chǎng)。

圖2　2013-2016年中國(guó)成品油出口情況

從成品油出口的類別看，汽油、柴油的占比不斷提高，煤油則呈現(xiàn)相對(duì)萎縮的狀態(tài)（見(jiàn)圖4）。以增量貢獻(xiàn)率衡量，2016年1－8月，中國(guó)的成品油累計(jì)出口量比上年同期增加886.1萬(wàn)噸，其中汽油比上年同期增加269萬(wàn)噸，對(duì)成品油出口增量的貢獻(xiàn)率為30.4%；柴油比上年同期增加594萬(wàn)噸，對(duì)成品油出口增量的貢獻(xiàn)率為67.0%。中國(guó)許多煉油企業(yè)在設(shè)計(jì)煉廠時(shí)以柴油產(chǎn)量最大化為目標(biāo)，雖然現(xiàn)在不少企業(yè)調(diào)整工藝流程，盡可能減少柴油收率，但為了保證汽油和航空煤油的生產(chǎn)，仍然會(huì)有大量的柴油產(chǎn)出。在國(guó)內(nèi)柴油需求下滑的情況下，大量的過(guò)剩柴油只能出口，導(dǎo)致裂解差大幅下降。

如果沒(méi)有政策干預(yù)，預(yù)計(jì)未來(lái)中國(guó)的成品油出口量還會(huì)繼續(xù)走高，這也將增加石油大進(jìn)大出的風(fēng)險(xiǎn)。由于中國(guó)的成品油出口多采用來(lái)料加工模式，原料和產(chǎn)品兩頭在外，國(guó)內(nèi)煉廠只收取加工費(fèi)用，成品油出口規(guī)模的擴(kuò)大雖然可以提高煉廠的開(kāi)工水平，在一定條件下也能增加石化企業(yè)海外分支機(jī)構(gòu)的盈利，但國(guó)家無(wú)法獲得相應(yīng)稅收，這樣不但增加了國(guó)內(nèi)污染物的排放，而且增加了國(guó)內(nèi)的能源消耗。從全局看，以擴(kuò)大出口的方式來(lái)緩解煉油產(chǎn)能過(guò)剩并非良策。

1.3成品油庫(kù)存持續(xù)偏高

根據(jù)新華社的調(diào)研及相關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)推算，雖然2015年以來(lái)成品油出口持續(xù)攀升，但中國(guó)的成品油庫(kù)存比上年同期仍始終保持增加的態(tài)勢(shì)。盡管2016年3月以來(lái)成品油庫(kù)存量有所下降，但從庫(kù)存整體水平看，2016年成品油總庫(kù)存量依然明顯高于前兩年（見(jiàn)圖5）。

圖3　2013-2016年中國(guó)成品油出口量在成品油產(chǎn)量中的占比

圖4　汽油、柴油、煤油在中國(guó)成品油出口中所占比例

圖5　2014-2016年中國(guó)成品油庫(kù)存估計(jì)值

雖然各品種成品油的庫(kù)存存在差異，但庫(kù)存水平總體高企的局面、出口猛增的勢(shì)頭和開(kāi)工率總體偏低的事實(shí)說(shuō)明，與實(shí)際需求相比，目前中國(guó)的煉油產(chǎn)能已明顯過(guò)剩，未來(lái)煉油產(chǎn)能的發(fā)展亟待妥善引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

2　中國(guó)煉油能力持續(xù)擴(kuò)張的原因

自1998年石油石化行業(yè)重組以來(lái)，中國(guó)石油和中國(guó)石化一直是中國(guó)煉油行業(yè)的主要力量，在成品油供應(yīng)方面始終占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位。隨著中國(guó)石油市場(chǎng)的發(fā)展，中國(guó)海油、中國(guó)化工等大型國(guó)企也紛紛擴(kuò)大煉化產(chǎn)能，加上地?zé)捴饾u做大和外資逐步介入，中國(guó)的煉油格局發(fā)生了重大變化。截至2015年底，中國(guó)石化、中國(guó)石油、中國(guó)海油、中國(guó)化工、陜西延長(zhǎng)集團(tuán)、中國(guó)中化以及中國(guó)兵器集團(tuán)七大國(guó)企的年煉油能力分別達(dá)到2.66億噸/年、1.89億噸/年、3450萬(wàn)噸/年、3045萬(wàn)噸/年、2250萬(wàn)噸/年、1800萬(wàn)噸/年和800萬(wàn)噸/年，分別占全國(guó)煉油總能力的40.5%、26.6%、4.8%、4.2%、3.1%、2.5%、1.1%；地?zé)挼目偀捰湍芰_(dá)到1.42億噸/年，所占比例為19.9%。中國(guó)的煉油格局已從1998年中國(guó)石化和中國(guó)石油兩強(qiáng)爭(zhēng)霸，演變成如今的中國(guó)石化、中國(guó)石油、地?zé)捜愣α?，以及中?guó)海油、中國(guó)化工等五大國(guó)企局部占優(yōu)的局面。

加之部分民營(yíng)企業(yè)正在積極謀劃和布局大型石化項(xiàng)目，未來(lái)煉油市場(chǎng)主體將呈進(jìn)一步多元化發(fā)展的態(tài)勢(shì)。雖然多元化有助于提高行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)水平，但也將進(jìn)一步加劇中國(guó)煉油產(chǎn)能過(guò)剩的格局。中國(guó)石油、中國(guó)石化已逐漸放緩煉廠新建和擴(kuò)建的步伐，主動(dòng)控制新增成品油生產(chǎn)能力。在煉油主體多元化的背后，煉油產(chǎn)能過(guò)剩還有更深層的原因，涉及經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)形勢(shì)等多領(lǐng)域。

2.1石化項(xiàng)目行政審批權(quán)限下放

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案》和《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》，要求煉油行業(yè)新建煉油項(xiàng)目及擴(kuò)建一次煉油項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)核準(zhǔn)，其中列入國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家能源發(fā)展規(guī)劃、石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案的擴(kuò)建項(xiàng)目由省級(jí)政府核準(zhǔn)。2015年發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好<石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案>貫徹落實(shí)工作的通知》明確規(guī)定，在國(guó)家規(guī)劃的七大石化產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)新建擴(kuò)建煉油項(xiàng)目、新建乙烯、對(duì)二甲苯項(xiàng)目、新建二苯基甲烷二異氰酸酯（MDI）項(xiàng)目、煤制烯烴項(xiàng)目，均由省級(jí)政府核準(zhǔn)。至此，列入石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案的煉油項(xiàng)目（含新建及擴(kuò)建項(xiàng)目）、化工項(xiàng)目審批權(quán)正式由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)下放到省級(jí)政府。審批權(quán)力的下放，增加了地方政府在石化項(xiàng)目投資核準(zhǔn)方面的自主性和靈活性。

在國(guó)家鼓勵(lì)有實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)按照準(zhǔn)入要求參與石化行業(yè)重組改造和基地建設(shè)的同時(shí)，擁有先進(jìn)技術(shù)或原料供應(yīng)能力的外資企業(yè)也被允許獨(dú)資或控股建設(shè)石化項(xiàng)目。相關(guān)政策的出臺(tái)讓投資者對(duì)市場(chǎng)開(kāi)放的預(yù)期進(jìn)一步增強(qiáng)，激發(fā)了民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)參與石化項(xiàng)目的積極性。

2.2地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的潛在需要

石化行業(yè)規(guī)模大、產(chǎn)值高的特點(diǎn)決定了該行業(yè)的發(fā)展以大項(xiàng)目建設(shè)為主導(dǎo)，一旦投入建設(shè)，必定會(huì)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)以及財(cái)政收入、居民收入、就業(yè)等的增加。同時(shí)，石化行業(yè)作為推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引擎，能夠促進(jìn)現(xiàn)代物流、商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的快速提升，加速城市化進(jìn)程，一些體量巨大的項(xiàng)目還能帶動(dòng)地方迅速崛起，成為國(guó)家級(jí)甚至世界級(jí)的石化基地，進(jìn)而奠定在省/區(qū)甚至全國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略地位。因此，大型石化項(xiàng)目一直是地方政府招商引資的重點(diǎn)。

此外，乙烯是合成纖維、合成塑料等的基本化工原料，對(duì)二甲苯是生產(chǎn)聚酯的重要化工原料，國(guó)內(nèi)的需求量很大。中國(guó)目前乙烯當(dāng)量自給率只有50%，對(duì)二甲苯自給率只有44%，不僅供應(yīng)嚴(yán)重不足，供應(yīng)商的選擇也有限。為避免原料供應(yīng)過(guò)度受制于人，部分民營(yíng)企業(yè)希望建立起比較完整的石化產(chǎn)業(yè)鏈，于是紛紛謀求升級(jí)改造原有的生產(chǎn)裝置，投資建設(shè)新型煉化一體化裝置。

目前石化項(xiàng)目審批權(quán)下放的政策利好，加快了各省核準(zhǔn)相關(guān)項(xiàng)目的步伐，盡管各央企主動(dòng)放緩了石化項(xiàng)目的建設(shè)速度，但部分民營(yíng)企業(yè)在地方政府的鼓勵(lì)和支持下，仍積極投身于石化項(xiàng)目的建設(shè)。

2.3監(jiān)管缺失，企業(yè)發(fā)展低水平擴(kuò)張

中國(guó)對(duì)石化行業(yè)運(yùn)行的監(jiān)管相對(duì)無(wú)力甚至缺失。雖然國(guó)家長(zhǎng)期要求嚴(yán)控低效粗放的小煉油廠的發(fā)展，淘汰落后產(chǎn)能，但一些企業(yè)在地方保護(hù)主義政策的庇護(hù)下不斷壯大。政府在產(chǎn)品質(zhì)量、能耗、污染物排放、稅收等方面監(jiān)管不到位，導(dǎo)致非標(biāo)產(chǎn)品長(zhǎng)期存在，一些企業(yè)能耗和排放不達(dá)標(biāo)，卻未能得到有效治理，偷稅漏稅現(xiàn)象屢禁不止。這些因素造成煉油行業(yè)看似門(mén)檻不高，成本壓縮空間不少，收益可觀，從而吸引了大批資金進(jìn)入。隨著“三權(quán)”的逐步放開(kāi)，越來(lái)越多的地?zé)挮@得了進(jìn)口原油，解決了困擾多年的油源問(wèn)題，間接推動(dòng)了其他企業(yè)參與煉化市場(chǎng)的積極性。

2.4煉油行業(yè)近期盈利驅(qū)動(dòng)

2014年年中開(kāi)始的油價(jià)大跌導(dǎo)致石油勘探開(kāi)發(fā)等上游行業(yè)嚴(yán)重虧損，下游的煉油行業(yè)、石油化工行業(yè)的盈利卻相對(duì)可觀。根據(jù)中國(guó)石油、中國(guó)石化的公司年報(bào)，2015年，中國(guó)石油的煉油及化工板塊總盈利48.83億元，其中煉油盈利46.9億元，比2014年（虧損71.55億元）扭虧增利118.45億元；化工盈利1.93億元，比2014年（虧損164.05億元）扭虧增利165.98億元。2015年，中國(guó)石化的煉油及化工板塊總盈利406.41億元，其中煉油盈利209.59億元，比2014年（虧損19.54億元）扭虧增利229.13億元；化工盈利196.82億元，比2014年（虧損21.81億元）扭虧增利218.63億元。根據(jù)2016年1月公布的調(diào)整后的成品油定價(jià)機(jī)制，在原油價(jià)格低位運(yùn)行時(shí)，煉化企業(yè)還會(huì)獲得額外“紅利”。2016年一季度，中國(guó)石油、中國(guó)石化的煉油板塊分別盈利115.41億元、134.43億元，比2015年同期分別扭虧增利153.26億元、167.98億元。預(yù)計(jì)未來(lái)一段時(shí)間油價(jià)難以大幅反彈，在既有定價(jià)機(jī)制下，煉油行業(yè)利潤(rùn)穩(wěn)定，這也提高了民營(yíng)企業(yè)布局石化項(xiàng)目的積極性。

在上述因素的共同作用下，以民營(yíng)資本為主、外資共同參與的地方石化項(xiàng)目紛紛擴(kuò)張，增加了煉油產(chǎn)能進(jìn)一步過(guò)剩的可能性。從國(guó)家宏觀管理的角度看，建立公平、開(kāi)放的石油市場(chǎng)，是石油回歸商品屬性的必要步驟，但同時(shí)要統(tǒng)籌全局，盡力避免因煉油行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩而造成的投資浪費(fèi)和效率低下，防止煤電行業(yè)產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象在石化行業(yè)重演。

3　促進(jìn)煉油行業(yè)健康有序發(fā)展的建議

為促進(jìn)煉油行業(yè)主體多元化和有序競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)避免產(chǎn)能過(guò)剩和投資低效，需要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路為抓手，對(duì)中國(guó)煉油產(chǎn)能建設(shè)加以引導(dǎo)和規(guī)范。

3.1改進(jìn)地方政府考評(píng)機(jī)制和央地關(guān)系，提高地方監(jiān)管的積極性

進(jìn)一步弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收指標(biāo)在地方政績(jī)考核中的地位，不斷強(qiáng)化民生改善、污染治理、環(huán)境保護(hù)等方面的考核力度，改變地方政府傳統(tǒng)政績(jī)觀；實(shí)現(xiàn)中央與地方在成品油消費(fèi)稅等稅種上的共享，確保地方政府在對(duì)煉化企業(yè)全程全方位監(jiān)管過(guò)程中具有相應(yīng)的能力，并能充分調(diào)動(dòng)其監(jiān)管的積極性；中央政府的權(quán)力下放與責(zé)任下放同步；強(qiáng)化全國(guó)性統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，強(qiáng)化公平稅負(fù)、公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)開(kāi)放，加大對(duì)壟斷和市場(chǎng)操縱等行為的處罰力度；嚴(yán)格禁止政府對(duì)企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)決策行為的干預(yù)，完善追責(zé)制度。

3.2修訂完善石化產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整規(guī)范產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

相關(guān)部門(mén)需適時(shí)調(diào)整石化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和許可條件，通過(guò)提高對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、安全、環(huán)保、節(jié)能、職業(yè)衛(wèi)生等方面的要求，限制不符合條件的項(xiàng)目落地。對(duì)于新建煉油產(chǎn)能，在單位產(chǎn)品能耗、水耗、污染物排放等方面進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，例如，嚴(yán)格執(zhí)行新建裝置的單位產(chǎn)品綜合能耗、單位能量因數(shù)能耗、取用水定額等；對(duì)既有產(chǎn)能的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求也要逐步提高，最終與新建產(chǎn)能一致。全面禁止新建單純的燃料型煉油項(xiàng)目，將煉化一體化作為新建產(chǎn)能的必要條件。

3.3統(tǒng)籌優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加強(qiáng)各層面的溝通和協(xié)調(diào)

各級(jí)政府需綜合考慮資源供給、環(huán)境容量、安全保障、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，優(yōu)化石化產(chǎn)業(yè)布局，有序推進(jìn)石化產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，使煉油及化工新建項(xiàng)目有序進(jìn)入石化產(chǎn)業(yè)基地。同時(shí)，需要強(qiáng)化中央與地方之間、地方各區(qū)域之間、不同產(chǎn)業(yè)之間的溝通和協(xié)調(diào)工作，合理劃分中央和地方監(jiān)管事權(quán)，探索建立煉化行業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。對(duì)處于國(guó)家生態(tài)環(huán)境紅線附近的、安全環(huán)保要求極高的“城市型”煉廠，要依托國(guó)家已發(fā)布的石化產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，盡快著手研究異地搬遷，盡快向國(guó)家規(guī)劃的、安全防護(hù)縱深廣闊的沿海石化產(chǎn)業(yè)基地集中。

3.4改造提升現(xiàn)有產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)能

對(duì)于傳統(tǒng)的煉油裝置，以挖潛改造為主，鼓勵(lì)建設(shè)加氫裂化、連續(xù)重整、異構(gòu)化和烷基化等清潔油品裝置，提高高標(biāo)號(hào)汽油、航空煤油、高檔潤(rùn)滑油等高效產(chǎn)品的產(chǎn)出率。努力發(fā)展創(chuàng)新型煉廠，積極推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步。對(duì)于過(guò)剩產(chǎn)能，需以完善落后產(chǎn)能淘汰標(biāo)準(zhǔn)為抓手，加快淘汰工藝技術(shù)落后、安全隱患大、環(huán)境污染嚴(yán)重的落后產(chǎn)能。同時(shí)研究制定產(chǎn)能置換方案，充分利用安全、環(huán)保、節(jié)能、價(jià)格等措施，推動(dòng)落后和低效產(chǎn)能退出，為先進(jìn)產(chǎn)能創(chuàng)造更大的市場(chǎng)空間。

3.5促進(jìn)煉油行業(yè)綠色發(fā)展，強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法

嚴(yán)格遵守并執(zhí)行《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》，加大對(duì)煉廠揮發(fā)性有機(jī)物、高濃度難降解污水等重點(diǎn)污染物的防治力度，加強(qiáng)安全、環(huán)保、質(zhì)量、節(jié)能等聯(lián)合執(zhí)法檢查力度，強(qiáng)化污染物在線監(jiān)測(cè)和聯(lián)網(wǎng)管理，加大處罰力度。對(duì)于違法的企業(yè)及監(jiān)管不力的政府工作人員，依法嚴(yán)肅追究其刑事及民事責(zé)任。同時(shí)配合國(guó)務(wù)院2015年4月發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，堅(jiān)決取締不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的、嚴(yán)重污染水環(huán)境的小型煉油廠，嚴(yán)格控制重點(diǎn)河流干流沿岸的煉化項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

3.6推動(dòng)石化企業(yè)兼并重組，探索資本多樣化的發(fā)展模式

通過(guò)積極落實(shí)財(cái)稅、金融、土地、職工安置等支持政策，破除跨地區(qū)、跨所有制兼并重組的體制機(jī)制障礙，為企業(yè)兼并重組營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境。深入推動(dòng)石化企業(yè)混合所有制改革，鼓勵(lì)中央企業(yè)、地方企業(yè)和專業(yè)投資機(jī)構(gòu)等謀劃資產(chǎn)重組和兼并收購(gòu)，形成國(guó)有資本、民營(yíng)資本、外資共同參與的格局。支持有條件的石化企業(yè)開(kāi)展跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)國(guó)際產(chǎn)能合作，推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)能鏈條式轉(zhuǎn)移、集約式發(fā)展。

3.7加大財(cái)政金融支持力度，積極落實(shí)化解過(guò)剩產(chǎn)能的各項(xiàng)方案

在石化行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，可利用現(xiàn)有的國(guó)家財(cái)政支持政策專項(xiàng)資金渠道以及中央財(cái)政科技計(jì)劃，加大對(duì)煉油行業(yè)技術(shù)改造、高端產(chǎn)品發(fā)展、綠色安全生產(chǎn)、科技研發(fā)工作等的支持力度。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行有扶有控的信貸政策，大力發(fā)展綠色信貸業(yè)務(wù)。同時(shí)各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格遵循《石化產(chǎn)業(yè)布局方案》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于石化產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導(dǎo)意見(jiàn)》，研究制定化解石化行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能的方案，并將方案的落實(shí)情況與環(huán)保效果和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一起納入政府績(jī)效考核指標(biāo)體系中。

（文章內(nèi)容僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）

[1] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì). 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好<石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案>貫徹落實(shí)工作的通知（發(fā)改產(chǎn)業(yè)[2015]1047號(hào)）[S/OL]. 2015-05-18. http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201505/ t20150529_694535.html.

[2] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）的通知（國(guó)發(fā)〔2014〕53號(hào)）[S/OL]. 2014-10-31. http:// www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/18/content_9219.htm.

[3] 國(guó)務(wù)院辦公廳. 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于石化產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2016〕57號(hào)）[S/OL].2016-07-23. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/03/content_5097173. htm.

編輯：夏麗洪

編審：周勇

Restraining excessive capacity variously to promote refining industry’s transformation and upgrading

BAI Jun, WANG Qing
(Institute of International Energy, International Cooperation Center, National Development and Reform Commission)

China’s petroleum refining industry, affected by diverse factors, faces serious over-capacity as it has been symbolized in low refining capacity utilization rate， rising oil products export and mounting products inventories. The domestic refining capacity development needs to be properly guided and coordinated. The paper proposes to perfect local government performance evaluation system and regulatory mechanism, revise policies for petrochemical industry, integrate and optimize petrochemical industry layout， upgrade existing refining capacity and phase out outdated capacity， promote green development，facilitate enterprise merger and reorganization， and enhance finance and financial support.

refining industry； overcapacity； refining-chemical integration； policy； regulation

2016-09-26