中英非和平安全合作的前景與挑戰(zhàn)?

【內容提要】 中國和英國圍繞非洲和平安全事務開展合作的可能性與必要性都在明顯上升，這主要得益于以下幾個方面的發(fā)展：中英在非洲安全理念趨同和安全利益交叉，中國更加積極地參與非洲和平安全事務，非洲2063年愿景對和平與安全及全球伙伴關系的渴求，中英面向21世紀全球全面戰(zhàn)略伙伴關系的開啟。但英國發(fā)展政策的安全化趨勢，非洲對中英安全合作的疑慮及中英自身政策路徑依賴都在阻礙這一合作的深化。因此，推進中非在非洲的和平安全合作的關鍵在于雙方能否在共識的基礎上合理、有效地管控分歧，推動中國的非洲和平與安全合作計劃與英國海外穩(wěn)定戰(zhàn)略的對接，建立多層次的安全合作機制。構建中英非和平安全對話機制、從發(fā)展源頭預防和應對沖突、增強非傳統(tǒng)安全合作等是中英非和平安全合作的潛在領域和路徑。

【關鍵詞】 非洲 中國 英國 三方合作 安全

【作者簡介】 周瑾艷，中國社會科學院西亞非洲研究所助理研究員

【中圖分類號】 D815.5

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2016）06-0093-17

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201606006

中國和英國在維護非洲和平與安全上具有共同的利益和責任。中英雙方對發(fā)展促安全重要性的認同、中國更為積極參與非洲安全事務、中英已有的安全合作基礎都為中英非三方安全合作提供了機遇，但英國發(fā)展政策的進一步安全化、非洲國家的疑慮以及中英自身政策路徑依賴則對進一步深化合作提出了挑戰(zhàn)。未來中英在非洲的和平安全合作大致可以從三個層次審慎推進，一是戰(zhàn)略對接，即英國海外穩(wěn)定戰(zhàn)略與中非和平安全合作的對接；二是三方合作機制的建設；三是具體政策領域的合作。

一、中英非和平安全合作的可能性與必要性

（一）非洲和平安全局勢面臨的挑戰(zhàn)

非洲的和平與安全局勢在客觀上對中英兩國構成了共同的挑戰(zhàn)，恐怖主義、跨國犯罪、輕小武器擴散等都是中英兩國面臨的共同威脅。當前非洲的沖突主要有四種類型：一是國家之間的沖突，例如埃塞俄比亞和厄立特里亞之間遺留的沖突；二是因貧困和不平等造成的一國內部沖突；三是因多年的國家治理失敗以及貧困和經(jīng)濟不平等引發(fā)的沖突，如“索馬里青年黨”（al-Shabaab）、尼日利亞“博科圣地”（Boko Haram）等；四是因糧食安全問題、環(huán)境污染引發(fā)的跨國資源沖突。不同形式的沖突相互交織，相互影響，沖突的后果很少局限于一國內部，而是很快殃及其他國家，具有跨界傳導效應。盡管沖突由民族、宗教、政治、文化等多種因素交織造成，但根源一般都是經(jīng)濟發(fā)展的落后和不平衡。中英在非洲日益增多的公民僑民、貿易投資和商業(yè)市場決定了兩國不得不共同應對非洲地區(qū)復雜的安全局勢。

中英兩國在非洲的海外安全利益高度相似。非洲是中英共同的重要貿易伙伴、能源資源進口來源地和投資目的地，非洲還是中國的第二大工程承包市場。當前中國在非洲最大的安全利益是保護在非洲的本國公民、企業(yè)和財產安全。索馬里護航、利比亞撤僑、吉布提軍事保障設施的建立標志著中國對在非海外利益的日益重視。中國決策者日益意識到“中國不可能完全置身于非洲的安全與政治環(huán)境變動進程之外來推進對非合作”。 但相對于經(jīng)貿合作，安全仍是中國的短板，中國在非洲面臨著不斷增長的安全需求與安全供給不足之間的矛盾。保護海外公民和維護海外利益同樣是英國安全戰(zhàn)略的重要目標，為此英國自2011年以來在科特迪瓦（2011年）、南蘇丹（2011年）、馬里（2012年）、馬達加斯加（2013年）、利比里亞（2013年）和索馬里（2014年）五國共增設或恢復了6個使領館。隨著中英兩國在非洲的利益交集日益增大，保持非洲的和平與安全符合中英兩國的現(xiàn)實和長遠利益。

同時，作為聯(lián)合國安理會常任理事國，中國和英國都負有責任和道義去維護非洲的和平與安全。英國制定了海外穩(wěn)定戰(zhàn)略；中國分別于2012年和2015年提出“中非和平安全合作伙伴倡議”及“中非和平與安全合作計劃”，和平與安全成為中非合作十大重點領域之一。在2016年6月舉行的首次中英高級別安全對話中，中英雙方同意圍繞保護兩國公民、外交機構和海外經(jīng)濟利益及時建立合作機制，開展有效協(xié)作。

（二）英國對開展中英非三方合作的利益考量

隨著全球化和經(jīng)濟相互依賴的日益深入，沒有任何一個國家可僅憑一己之力保障自身國民的安全。中國因其經(jīng)濟體量、人口規(guī)模、發(fā)展速度和世界影響力正成為全球治理的中堅力量之一。西方大國逐漸意識到，提供全球公共產品、應對氣候變化、推動可持續(xù)發(fā)展及促進世界和平與安全等國際問題，必須依靠守成大國與中國等新興國家之間的合作。要求中國承擔更多國際發(fā)展和安全責任，正成為西方大國重要的對華政策目標。這樣，西方國家一方面繼續(xù)指責中國在非洲是“新殖民主義者”“資源掠奪者”，另一方面頻繁提出在非洲開展三方合作的要求。

就涉非三方合作來說，英國要比中國積極得多，其主要動因如下：首先，英國希望強化所謂“以規(guī)則為基礎（rules-based）”的國際體系。相比其2010年國家安全戰(zhàn)略報告，英國2015年度《國家安全戰(zhàn)略和戰(zhàn)略防御與安全評估》報告進一步認為，未來十年英國安全戰(zhàn)略還需應對“以規(guī)則為基礎的國際秩序受到侵蝕，使得凝聚共識和應對全球威脅更加困難”的挑戰(zhàn)。

需要指出的是，現(xiàn)行國際規(guī)則是由美英為主的西方大國制定的，因此英國本質上是希望將中國納入到西方主導的國際體系。一個遵守和維護現(xiàn)行國際體系的中國，符合實力和地位都相對衰落的英國這一守成大國的利益。因此，無論是主動推動涉非三方合作，還是率先申請作為創(chuàng)始成員國加入亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”），事實上都是英國將中國納入現(xiàn)行國際秩序、促使中國遵守西方主導的國際規(guī)則的具體策略。

其次，英國希望通過涉非三方合作，既借助中國降低為非洲提供安全公共產品的成本，同時維護英國在非洲的影響力。英國在非洲有18個英聯(lián)邦成員國，也積極發(fā)展與安哥拉等非英聯(lián)邦非洲國家的經(jīng)貿合作。英國清楚地認識到，憑借一國之力無法實現(xiàn)真正的安全，要構筑穩(wěn)定海外的戰(zhàn)略需要“利用所有的外交、發(fā)展和國防力量，并且借助外部的能力”。 英國還明確提出要“與已有的國際合作伙伴緊密合作，將（安全戰(zhàn)略）融入英國與新興國家正發(fā)展的關系之中”。 在美法等傳統(tǒng)合作伙伴之外增強與中國、巴西、南非等新興國家的安全合作，與這些國家發(fā)展新“預防型伙伴關系（prevention partnerships）”。

最后，尋求與中國在非洲的安全合作，可以視為英國對自身在世界包括非洲的地位的重新定位。英國的全球戰(zhàn)略伙伴主要包括三個層面：一是英國與美國的特殊伙伴關系；二是英國與歐洲國家的關系；三是英國與中國等新興國家的關系。其中英美關系仍是英國對外戰(zhàn)略中最重要的維度，但隨著2016年6月英國公投決定脫離歐盟，第三維度的關系對英國變得更加重要。因此，英國將進一步重視和倚重中國等新興國家，以維持自身的大國地位，涉非三方合作是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的重要手段。

（三）中國對開展中英非三方合作的態(tài)度

中國對在非洲與第三方進行安全合作是持開放態(tài)度的。中國在2014年明確表示，“歡迎非洲合作伙伴多元化，呼吁國際社會加大對非投入，愿在非洲需要、非洲同意、非洲參與的原則基礎上與第三方開展對非合作，共同促進非洲和平與發(fā)展”。 在2015年12月舉行的中非合作論壇約翰內斯堡峰會上，中國進一步將涉非三方合作的指導原則升級為“非洲提出、非洲同意、非洲主導”。

比較中國在非洲和平與安全領域的潛在合作伙伴，英國擁有相對法國和美國更為有利的地位；就更大的全球性合作來說，英國對中國崛起的態(tài)度 遠比其他西方大國開放和積極。長期以來，英國在發(fā)展對華關系方面一直引領西方大國，開創(chuàng)了多次“第一”：英國是第一個承認新中國的西方大國，是率先同中國建立全面戰(zhàn)略伙伴關系的歐盟國家，是最早申請加入亞投行的西方大國。在和平安全合作方面，英國率先與中國開展高級別安全對話與合作，就打擊恐怖主義、打擊網(wǎng)絡犯罪及相關事項、打擊有組織犯罪和國際地區(qū)安全問題合作四個方面達成對話成果聲明。中國對英國提出在非三方合作也更為歡迎，認為將產生示范效應，為中國與其他國家在非洲的三方安全合作提供經(jīng)驗。

二、中英非和平安全合作面臨的機遇與挑戰(zhàn)

（一）中英非和平安全合作的有利條件

第一，中英都認同發(fā)展是實現(xiàn)安全的關鍵。

中國一貫堅持“發(fā)展是最大的安全問題，也是解決地區(qū)安全問題的總鑰匙”。 在2015年《中國對非洲政策文件》中，中國重申“通過可持續(xù)發(fā)展來推進可持續(xù)安全”。 可以認為，以發(fā)展促和平是中國參與非洲和平安全事務的指導觀念。

自2003年伊拉克戰(zhàn)爭特別是2011年利比亞戰(zhàn)爭后，英國的安全政策發(fā)生了很大變化，海外軍事干預在英國國內面臨很大壓力。伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭令英國認識到，軍事打擊未必能帶來和平與安全，真正有效的安全需要經(jīng)濟、社會等多管齊下。因此，無論是民眾還是政府都不愿意再輕易陷入海外沖突；2013年，英國國會投票反對向敘利亞派兵。 與軍事干預相比，如今的英國更傾向于以預防沖突作為安全戰(zhàn)略的重點。中國通過發(fā)展促進安全的途徑無疑對英國有著強烈的吸引力。

中英雙方都認為發(fā)展能夠促進持久的和平與安全。英國海外穩(wěn)定戰(zhàn)略認為，援助能夠發(fā)揮重要作用，可在減貧的同時解決沖突的上游原因，因此應當為民眾提供教育、醫(yī)療等基本服務，促進私營部門發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)崗位。這與中國的發(fā)展安全觀是趨同的。

第二，中國積極地參與非洲安全事務。

中國在幫助非洲經(jīng)濟發(fā)展的同時也正積極參與非洲的和平與安全建設，“創(chuàng)造性介入” 、“建設性參與”全球安全事務正成為中國外交和安全政策的新動向、新亮點。聯(lián)合國框架下的非洲維和行動，派遣海軍艦艇編隊赴亞丁灣、索馬里海域實施護航，蘇丹和南蘇丹和平進程的斡旋，以及中國向非洲派駐警務聯(lián)絡官 ，都彰顯了中國承擔大國責任、提供全球安全公共產品的意愿和能力。

2015年9月，習近平主席在聯(lián)合國大會上宣布將設立為期十年、總額10億美元的中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金；同時，中國將加入新的聯(lián)合國維和能力待命機制，率先組建常備成建制維和警隊，建立一支8000人規(guī)模的維和常備部隊?！爸蟹呛推脚c安全合作計劃”提出，中方將向非盟提供6000萬美元無償援助，支持非洲常備軍和危機應對快速反應部隊建設和運作。中方還將繼續(xù)參與聯(lián)合國在非洲的維和行動。支持非洲國家加強國防、反恐、防暴、海關監(jiān)管、移民管控等方面的能力建設。在2015年《對非洲政策文件》中，中國明確提出要“積極探索具有中國特色的建設性參與解決非洲熱點問題的方式和途徑，為非洲和平與安全發(fā)揮獨特的影響力、作出更大的貢獻”。

第三，中英在非已有較好的官方和二軌安全合作基礎。

盡管仍處于起步和探索階段，中英已在官方和二軌兩個層面積累了一定的和平安全合作經(jīng)驗。在軍事領域，中國海軍結合艦艇互訪等活動，與英國海軍舉行通信、編隊運動、海上補給、直升機互降、對海射擊、聯(lián)合護航、登臨檢查、聯(lián)合搜救及潛水等科目的雙邊或多邊海上演練。 在官方層面，英國國際發(fā)展署、位于中國河北的廊坊維和警察培訓中心與加納的安南國際維和培訓中心開展三方合作，向赴非維和警察提供聯(lián)合培訓。英國還向廊坊中心提供英語培訓和技術支持，為中國參與聯(lián)合國剛果民主共和國特派團（MONUC）提供培訓。此外，中英通過“共享知識，降低沖突”（SHADE）倡議聯(lián)合參與亞丁灣的反海盜行動。

2016年3月，中英首次聯(lián)合撤僑室內推演在南京舉行，這是中國首次與外國進行此類演練。中英雙方26名代表就撤僑政策、實踐經(jīng)驗等9個專題開展研討交流，并以第三國政局動蕩、政府軍與反對派武裝沖突造成大量人員傷亡、針對外國僑民恐襲事件不斷發(fā)生為背景，進行撤僑沙盤演習，探索未來聯(lián)合撤僑行動的方式方法。

在二軌層面，最典型的努力是上海國際問題研究院（SIIS）和英國非政府組織更安全世界（Saferworld）的兩項工作，一是中英沖突預防工作組（CPWG）的一系列研討；二是中英在解決輕小武器（SALW）問題上的探討。2014年，更安全世界在英國國際發(fā)展部的支持下，組建由中英各三位專家組成的沖突預防工作組，在兩年時間內共舉行數(shù)次討論會和兩次高級別政策研討會，就中英沖突預防伙伴關系、暴力沖突早期預警與響應、沖突上游預防與可持續(xù)發(fā)展目標、南蘇丹沖突解決等議題展開討論，以加強中英決策層在預防暴力沖突方面的合作。 2013年11月，更安全世界、非洲和平論壇與中國軍控和裁軍協(xié)會在布魯塞爾共同主辦題為“提高能力與合作，解決東非地區(qū)非法輕小武器及彈藥問題”的研討會，來自中國、歐洲和非洲的常規(guī)武器管制領域的官員、專家及非政府組織代表就消除東非輕小武器擴散的主要挑戰(zhàn)與中歐非三方合作的可能進行了探討。

盡管既有合作相對有限，但中英戰(zhàn)略伙伴關系的升級為中英和平安全合作注入了新的動力。2015年，在習近平主席訪英期間，中英兩國領導人宣布構建面向21世紀的全球全面戰(zhàn)略伙伴關系，開啟中英關系的“黃金時代”。中英戰(zhàn)略伙伴關系的升級意味著，中英關系不僅僅是兩個大國之間的關系，更是維護世界和平與安全、改善全球安全治理的關鍵。

（二）中英非和平安全合作的潛在困難

第一，英國發(fā)展政策安全化。

英國發(fā)展政策安全化的趨勢自2010年起開始顯現(xiàn)。在21世紀的第一個十年中，英國國際發(fā)展部（DFID）享有極大的主導權，英國對非政策也主要由國際發(fā)展部主導。當時，英國對非政策的主要目標是促進非洲的減貧和發(fā)展。但自2010年英國保守黨和自由民主黨組成的聯(lián)合政府上臺，英國對非政策發(fā)生了重大變化：一是在對非政策上，英國國際發(fā)展部不再占據(jù)領導地位，而是由外交和聯(lián)邦事務部取而代之；二是英國政府在對非政策中更多地強調英國自身利益，尤其是對非貿易；三是英國的對外援助資金開始向安全事務傾斜。2014年英國實現(xiàn)了官方發(fā)展援助（ODA）占國民收入比例0.7%的目標，其官方援助中有高達30%的資金用于支持脆弱國家和受沖突影響國家。今后，英國國際發(fā)展部的預算可能有至少一半用于脆弱國家和地區(qū)。 此外，英國還設有由外交部、國際發(fā)展部和國防部共同管理的沖突基金（conflict pool），在開支審查期間（spending review period）這個資金池的總量將升至11.25億英鎊。 2015年4月1日，英國政府正式啟動了沖突、穩(wěn)定與安全基金（Conflict， Stability and Security Fund， CSSF），取代此前的沖突基金，以實現(xiàn)海外穩(wěn)定基金的單一政策進程、單一戰(zhàn)略進程和單一資源進程；新成立的沖突、穩(wěn)定與安全基金金額達到每年10億英鎊，是此前沖突基金的近100倍。

對英國安全戰(zhàn)略來說，安全與發(fā)展一體化使其意識到安全需要綜合和統(tǒng)籌管理，強化了發(fā)展政策、安全政策及其落實部門的協(xié)調。但過度強調安全會造成政策優(yōu)先和資源的轉移，使本已拮據(jù)的對非發(fā)展援助資金進一步縮水，最終加劇沖突發(fā)生的可能性。

需要指出的是，隨著聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程（以下簡稱“2030年議程”）于2015年9月正式通過并于2016年1月1日正式啟動，英國等西方國家通過第16項目標 ，將其長期兜售的安全—發(fā)展關聯(lián)成功嵌入2030年議程，進一步強化發(fā)展政策安全化趨勢。在此背景下，中英非和平安全合作可能面臨更大困難。

英國認為與中國發(fā)展伙伴關系已步入成熟期，因此深化中英和平安全合作順理成章。由于沖突預防屬于發(fā)展關系的一部分，因此在英國國際發(fā)展部和中國商務部達成的中英發(fā)展伙伴關系文件中，預防沖突被列為中英發(fā)展伙伴關系的合作領域之一。 “更安全世界”認為，中英新型發(fā)展伙伴關系應包括安全合作，中英非和平安全合作應在新型發(fā)展伙伴關系框架下進行。 但這與中國理解的中英“新型發(fā)展伙伴關系”存在明顯的差距。

盡管2030年議程第16項目標旨在實現(xiàn)和平安全與發(fā)展的深度融合，但并未消除中英兩國在和平與發(fā)展問題上的根本分歧。中國一貫認為，沒有發(fā)展就沒有和平；西方則認為，沒有和平就沒有發(fā)展。表面上，2030年議程第16項目標暗示著雙方已達成共識，即和平與發(fā)展是一枚硬幣的兩面。但本質上，英國等西方國家仍然堅信，民主和良治是實現(xiàn)和平與發(fā)展的唯一出路，并會在今后對非洲的政治和發(fā)展治理以及民主價值觀的進一步塑造方面施加更大影響。在2030年議程之下，西方推行民主、良治的條件變得更加隱蔽。因此，在應對英國通過發(fā)展合作伙伴關系提出的安全合作時，中國必須積極穩(wěn)妥地應對。

第二，非洲國家對三方合作的擔憂。

和平與安全是非洲最迫切的愿望。在非洲獨立50周年宣言中，和平與安全被列為八大優(yōu)先領域之一。在非洲制定的“2063愿景”（Africa Agenda 2063）中，和平與安全是第四個愿景。按照2063愿景的規(guī)劃，到2063年，消除所有的國家間和國家內部戰(zhàn)爭，通過建立機制預防和快速解決任何社區(qū)之間的沖突、有組織犯罪和恐怖主義。種族、宗教、經(jīng)濟、文化等方面的多樣性應成為非洲財富和經(jīng)濟增長的源泉，而不再是沖突的源頭。同時，非洲在和平安全事務中的自主性進一步增強?！暗?063年，非洲將成為國際事務與和平共處的重要伙伴。自身對促進增長和轉型承擔全部責任，不再依賴于援助國?！薄胺侵迣⒆灾鳑Q定未來，引導自己的議程，在與外部伙伴發(fā)展有效伙伴關系時發(fā)揮領導作用”。

三方和平安全合作應堅持非洲的自主權，照顧到非洲的疑慮和關切。非洲對中英和平安全合作的擔憂主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，非洲擔心中國會加入“霸權俱樂部”，不會為非洲國家提供真正的可替代選擇。 對于非洲的疑慮要充分理解并努力消除，讓非洲意識到三方合作是對非洲有利的，堅持“非洲提出，非洲同意，非洲主導”的原則。另一方面，非洲可能誤會中英在非洲和平安全事務上的合作會干涉非洲的內政。討論非洲的和平安全事務，不能離開非洲國家自身的參與。西方國家在討論非洲議題時，常常撇開非洲國家，缺乏對非洲聲音的傾聽，這是中國需要避免的。三方和平安全合作一定要從三方對話開始，重視非洲自身的視角。只有非洲充分地參與中英之間的對話，才能夠解除懷疑，增進信任。

非洲國家對中國建設性參與非洲和安事務有何種期待，對中英涉非安全合作的態(tài)度仍需要扎實的調研。不同非洲國家對中英非和平安全合作的態(tài)度也不相同，中英非和平安全合作可從信任程度較高的非洲國家開始試點，在建立更高水平的三方互信后，再逐步擴展合作的對象。

第三，中英自身政策的路徑依賴。

中國現(xiàn)有的意愿、知識和能力會在某種向度上限制中英非和平安全合作的水平。首先，中國與英國在非洲開展和平安全合作的意愿處于逐步增強、但優(yōu)先程度仍相對偏低狀態(tài)。盡管中國在非洲有著巨大的經(jīng)濟利益和海外公民保護壓力，但在中國的外部安全挑戰(zhàn)排序中，周邊安全和中美大國關系仍遠高于海外利益保護或國際責任。對此，中英雙方都要有清醒的認識，非洲的和平安全問題并非中國安全議程的最高優(yōu)先項，中國深入?yún)⑴c非洲和平安全事務的態(tài)勢在上升，但非洲在中國總體安全戰(zhàn)略中仍處于相對邊緣的狀態(tài)。

其次，要認識到中國對非洲和平安全形勢施加影響力的“知識限度”和“影響力限度” 。我國具有跨學科知識體系、國際化視野的安全專家和儲備人才嚴重不足。無論在研究或實踐領域，中國對非洲的國別研究仍不夠，對非洲各沖突國家的歷史、宗教、民族、文化問題的了解十分有限，這導致中國的沖突預防和管理的總體能力相當有限。

此外，三方和平安全合作需要中國的外交理念有所突破，尤其是“不干涉內政”原則在非洲實踐中的創(chuàng)新性、建設性運用。因此，中國在應對英國及其他西方國家提出的三方安全合作時，不可盲目激進，貿然介入或過深地陷入非洲和平安全事務和熱點問題。

英國也存在過度關注本國利益、缺乏擔當全球領導意愿的政策局限性。英國外交部2015年的預算比2010年削減了20%，未來可能繼續(xù)減少25%到40%；英國的陸軍常規(guī)部隊人數(shù)也將從2010年的10.2萬人削減到2020年的8.2萬。 即將正式開啟脫歐程序的英國在短期內將花費大量人力、物力和財力去處理相關協(xié)議，這會進一步導致英國探索在非安全合作的動力不足。

三、中英非洲和平安全合作展望

未來中英非和平安全合作大致可以從三個層次推進，一是戰(zhàn)略對接，即英國海外穩(wěn)定戰(zhàn)略與中非和平安全合作的對接；二是三方合作機制的建設；三是具體政策領域的合作。

（一）推動中國非洲和平與安全合作計劃與英國海外穩(wěn)定戰(zhàn)略的對接

在英國的海外穩(wěn)定戰(zhàn)略中，沖突管理的三大支柱包括：沖突預警、沖突快速預防和應對以及上游沖突管理。中英戰(zhàn)略對接應以上游沖突管理作為重點領域，在分歧較多的沖突預警和沖突快速預防及應對領域，則應以政策對話為主。

上游沖突管理應成為中非和平與安全計劃與英國海外穩(wěn)定戰(zhàn)略的對接重點，幫助非洲從根源解決沖突，促進中英安全合作走向縱深。盡管中國在吉布提建立了海外軍事保障設施，但中國在非洲大部分沖突地區(qū)并沒有軍事存在。在短期內，中國的私營安保公司也難以擁有西方公司保護海外利益的能力。因此，中英雙方在安全領域的合作應主要聚焦于從上游解決沖突，即通過經(jīng)濟發(fā)展解決沖突的根源。英國的上游沖突管理主要指幫助“脆弱國家”建立強有力的合法機構和強大的公民社會，增強其自身管理沖突的能力，降低沖突發(fā)生的可能性，這仍然是西方傳統(tǒng)的以良治促和平的路徑。中國在與英國戰(zhàn)略對接時應引導英國致力于用經(jīng)濟、貿易、投資、就業(yè)等手段消除沖突的結構性原因。

中英在沖突預警和沖突快速預防及應對領域的戰(zhàn)略對接仍是難點。在中非和平與安全計劃中基本沒有涉及沖突預警（表1），因為在危機爆發(fā)前參與早期預警和響應努力可能冒干涉內政的風險。英國和平建設領域的安全化趨勢，會加大中英兩國尋找開展合作共同立場的難度，而“早期預警合作要求情報共享”這一長期的錯誤假設 也讓雙方對合作失去興趣。在沖突快速預防和應對方面，英國提出建立早期行動基金（Early Action Facility）。以“更具雄心”的沖突、穩(wěn)定與安全基金取代沖突池，由英國國家安全委員會（NSC）統(tǒng)一管理基金，整合并協(xié)調國防、外交、發(fā)展援助、安全和情報政策。計劃將沖突、穩(wěn)定與安全基金的投入從2015/2016年的10億英鎊增加到2019/2020年的超過13億英鎊。 與英國直接參與早期行動不同，中國支持非洲國家通過非洲方式解決非洲問題。

中英雙方的沖突預警和應對戰(zhàn)略雖然不同，但仍能形成優(yōu)勢互補，未來應加強政策對話，引導英國投入更多的資源支持非洲國家、非洲聯(lián)盟和區(qū)域經(jīng)濟體自主解決地區(qū)沖突。中英可共同支持非洲常備軍和危機應對快速反應部隊建設；加強在馬里和南蘇丹維和行動的協(xié)調工作；讓非洲友好國家分享軍事技術，提供現(xiàn)代化軍事裝備；聯(lián)合培訓非洲當?shù)氐能婈牶途?，幫助非洲國家增強自身的安保力量。中英?lián)合向非洲派遣專家，或者邀請非洲國家的軍人和警察到中國或英國接受培訓。

（二）建立多層次的中英非和平安全合作機制

建立中英非和平安全對話機制，為加強非洲地區(qū)安全合作搭建交流與合作平臺。促進新建立的中英高級別安全對話的機制化建設，并設置以非洲安全為主題的中英高級別對話，邀請非盟、東非政府間管理局（IGAD）等非洲區(qū)域和次區(qū)域組織及非洲國家參與安全對話。

增強二軌安全對話，促進學術機構、商業(yè)公司、非政府組織等非政府力量在安全領域的合作。中國外交部在“落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場文件”中提出要“應進一步加強南南合作，穩(wěn)妥開展三方合作，鼓勵私營部門、民間社會、慈善團體等利益攸關方發(fā)揮更大作用”。 具體的合作建議可包括：

一是利用“中非聯(lián)合研究交流計劃”的資金，資助中英非三方學者組建聯(lián)合研究小組，分析非洲對中英非和平安全合作的態(tài)度及期待，探討三方和平安全合作的可能領域。

二是通過與英國駐非企業(yè)的對話，探討如何促使中資企業(yè)從被動的被保護對象成為安全利益相關者。過去，中國主要依賴當?shù)卣陌脖Ｏ到y(tǒng)實現(xiàn)海外利益，但多年“走出去”的經(jīng)驗和教訓讓中國企業(yè)和公民認識到，獲得社會認可是企業(yè)在當?shù)乜沙掷m(xù)經(jīng)營的關鍵。中資企業(yè)在緬甸遇到的問題在中國媒體、學界引起了深刻反思。 中國企業(yè)逐漸意識到與當?shù)厣鐓^(qū)的交往有助于為經(jīng)營發(fā)展營造良好的安全環(huán)境。2016年3月，中國石油天然氣集團公司積極促成英國“更安全世界”組織的南蘇丹民間社會代表團訪華，開啟了中資企業(yè)與非洲民間社會合作的篇章，同時這也是中英非三方合作的一次有益探索。

邀請英國駐非企業(yè)介紹其在當?shù)乇就粱慕?jīng)驗，為中資企業(yè)和中國公民融入當?shù)厣鐣?，與媒體建立良好關系提供建議。英國的安全專家可為中國駐非企業(yè)和公民提供培訓，提高其沖突敏感性。中國投資者需要認識到發(fā)展項目自身也可能會因宗教、文化、環(huán)境等因素引發(fā)沖突。

三是通過對話，探討如何構建政府、企業(yè)、民間組織和海外公民一體化的中國在非安全網(wǎng)絡。英國的“維護穩(wěn)定工作組”（The Stabilisation Unit）可以為我國提供參考。維護穩(wěn)定工作組可以代表英國政府對沖突或預防沖突做出反應，其組成人員除了來自12個政府部門的公務員、警察和軍人，另設一個民事穩(wěn)定小組，由來自公共部門和私營部門的1 000多名民事安全專家組成。

（三）強化具體政策的協(xié)調與合作

中英非三方和平安全合作應主要集中于發(fā)展領域，重點消除沖突的貧困根源。在堅持發(fā)展安全觀的基礎上，中國和英國應立足于非洲的現(xiàn)實和需要，重點提升非洲的能力建設，支持非洲解決方案，在如下領域展開務實合作。

一是加強基礎設施領域的合作。半個多世紀以來，僅僅在基礎設施建設方面，中國已幫助非洲建設了5 675公里鐵路、4 506公里公路、12個機場、18座橋梁、12個港口以及200所學校。 基礎設施建設不僅促進了非洲自身的經(jīng)濟社會發(fā)展，也為包括英國在內的其他國際伙伴對非合作創(chuàng)造了良好的環(huán)境。未來中英可通過亞洲基礎設施投資銀行等多邊開發(fā)銀行繼續(xù)加大對非基礎設施建設的合作。

二是加強與非經(jīng)貿合作，擴大對非投資，促進青年就業(yè)，通過減少貧困消除恐怖主義滋生的土壤。中國與英國可以設立合資公司的形式在非洲投資，幫助非洲發(fā)展經(jīng)濟。2015年10月，習近平主席訪英期間，中非發(fā)展基金與英國國際發(fā)展部簽署了《關于促進非洲投資和出口合作備忘錄》，正式啟動“非洲投資與增長的合作伙伴”（PIGA）項目。埃塞俄比亞、肯尼亞、莫桑比克和贊比亞四國是中英在非洲進行產能合作的試點國家。中英可在PIGA框架下，發(fā)揮各自優(yōu)勢，促進非洲中小企業(yè)融入制造業(yè)和農產品加工業(yè)的國際產業(yè)鏈，為非洲廣大青壯年勞動力創(chuàng)造就業(yè)機會。

三是發(fā)揮中英雙方在對非經(jīng)濟交往領域的比較優(yōu)勢。中國企業(yè)的優(yōu)勢在于工程承包項目的建設，架橋鋪路，建造工業(yè)園區(qū)和工廠，而英國的強項在于派遣發(fā)展專業(yè)人士、提供政策建議，以改善法治和營商環(huán)境，提高非洲國家對外來投資的吸引力。中英在投資和產能合作領域的合作有利于優(yōu)勢互補，推進非洲的工業(yè)化進程和減貧，增加非洲的出口，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造持久和平的環(huán)境。

最后，中英也可加強在糧食安全、醫(yī)療衛(wèi)生（例如聯(lián)合抗擊埃博拉病毒）、氣候變化等非傳統(tǒng)安全領域的合作。

盡管中英雙方的安全理念仍有分歧，對安全與發(fā)展關系的認知存在差異，但非洲的沖突和戰(zhàn)亂對中英在非洲的利益構成了威脅，因此兩國在維護非洲和平與安全方面仍可有所作為，中英在非洲構建包括政府、軍隊和企業(yè)等多個層次的安全合作體系有助于中英戰(zhàn)略關系的深化。中國在回應英國提出的在非安全合作請求時，應堅持發(fā)展中國家的屬性，對非洲安全事務承擔與英國“共同但有區(qū)別的責任”；堅持積極而審慎的態(tài)度，從有限的國家和有限的領域開始，即選擇互信程度較高的非洲國家進行試點，從醫(yī)療、健康等不太敏感的發(fā)展領域開始逐步深化合作。

[收稿日期：2016-07-06]

[修回日期：2016-10-10]

[責任編輯：石晨霞]