促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供求均衡的中國政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策研究

張艷芳

（上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供求均衡的中國政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策研究

張艷芳

（上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

在中國人口老齡化日益嚴(yán)重及家庭結(jié)構(gòu)逐漸弱化等多重背景下，中國養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的現(xiàn)象更加明顯，政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度作為應(yīng)對這一問題的有效對策已經(jīng)得到了推行，但在實施過程中產(chǎn)生了很多偏差，緩解養(yǎng)老服務(wù)供求均衡的效果不明顯。基于此本研究首先對養(yǎng)老服務(wù)供求失衡問題進(jìn)行全面剖析，測算了養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)行供求水平；其次實證分析了影響?zhàn)B老服務(wù)供求失衡的制度原因；最后從緩解養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的角度提出了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策。

養(yǎng)老服務(wù)；老齡化；供求失衡；政府購買

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

世界目前已經(jīng)整體上進(jìn)入了人口老齡化階段，中國也快速進(jìn)入人口老齡化階段①根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的界定，一個國家或地區(qū)60歲以上的人口占其人口總數(shù)的10%或以上，或者65歲以上的人口占其人口總數(shù)的7%或以上，那么則表明該國家或者該地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會。，從2000年開始65歲以上老人的比重就達(dá)到了7.0%，2013年底增加到9.7%（見圖1）。相比較而言，中國人口老齡化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家的速度，發(fā)達(dá)國家一般需要幾十年甚至一個多世紀(jì)才進(jìn)入人口老齡化階段（法國用了115年，瑞士用了85年，英國用了80年），中國的人口老齡化階段僅經(jīng)過了18年（1981—1999年）。伴隨這一老齡化速度，在“獨生子女政策”、“421家庭”等情況不斷增加的背景下，中國對養(yǎng)老服務(wù)的需求尤其是對居家養(yǎng)老服務(wù)（醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、日常照料、精神慰藉等）的需求也急劇增加。但是當(dāng)前中國政府在供給養(yǎng)老服務(wù)時存在很多方面的不足（杜榮勝，2014[1]），一方面政府購買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費支出一直沒有穩(wěn)定的資金來源，缺少對養(yǎng)老服務(wù)購買經(jīng)費進(jìn)行科學(xué)籌劃的預(yù)算制度；另一方面承接養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)實力不足（章曉懿，2012[2]），承接中國政府公共服務(wù)供給的社會組織大多沒有獨立性，受制于上級政府的管轄，從而導(dǎo)致政府購買養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)仍然是非公開、非透明、非競爭性購買（李春，王千，2014[3]），在這種現(xiàn)實背景下，中國的養(yǎng)老服務(wù)始終不能有效滿足社會的多元需求，進(jìn)一步造成中國養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出嚴(yán)重的供求失衡局面。

圖1 中國2000—2013年人口老齡化進(jìn)程

面對這一問題，為有效滿足社會對養(yǎng)老服務(wù)的多元化需求，2000年上海市盧灣區(qū)民政局在上海市6個城區(qū)的12個街道嘗試開展購買居家養(yǎng)老服務(wù)，這開創(chuàng)了我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的先河。隨后南京鼓樓區(qū)2003年為100位獨居老人和空巢老人購買生活照料養(yǎng)老服務(wù)，寧波市海曙區(qū)于2005年在65個社區(qū)全面開展政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，近幾年政府購買養(yǎng)老服務(wù)在全國各地逐步得到推廣。2014年9月國家層面也對政府購買養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了政策上的規(guī)范，具體而言，財政部等部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，提出要在2020年前在全國全面落實政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度，并建立高效的政府購買養(yǎng)老服務(wù)資源配置機(jī)制。這些政策有效地推動了養(yǎng)老服務(wù)供給制度的改革和創(chuàng)新，但是與日益增加的老齡人口數(shù)量及逐步多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求相比仍杯水車薪。為此，有必要分析養(yǎng)老服務(wù)供求差距的機(jī)理和影響因素，并重新審視政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策，從而促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供求失衡矛盾的緩解。

在西方，通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)來提供養(yǎng)老服務(wù)的多元需求一直被視為提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和效率的重要方式，因為養(yǎng)老服務(wù)的有效供給是建立養(yǎng)老制度的出發(fā)點和落腳點（Robert Morris，Delwin Anderson，1975[4]；Ken Judge，1982[5]）。在緩解養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的矛盾方面，國外學(xué)者普遍指出政府首先需要更新供給養(yǎng)老服務(wù)的理念，不能僅提倡居家養(yǎng)老，還應(yīng)積極拓展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、私人養(yǎng)老等多元化的養(yǎng)老服務(wù)供給方式（Claudia Claudia Coulton，Abbie K. Frost，1982[6]；Kane RL，Kane RA，2001[7]）；其次政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度的改革是提高養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和效率的核心（Martin Knapp，Annette Bauer，2013[8]；Olga Milliken，Rose Anne Devlin，2011[9]），為實現(xiàn)這一目的政府需要著眼于解決養(yǎng)老服務(wù)供求失衡問題（Orla Gough，Mohamed Nurullah，2009[10]），而解決這一問題的關(guān)鍵是探求養(yǎng)老服務(wù)需求和供給的實際水平（A.C.Cameron，P.K.Trivedi，F(xiàn)rank Milne，1988[11]；Paul Lillrank，P.Johan Groop，2010[12]），并分析養(yǎng)老服務(wù)供求的深層影響因素（Astrid Kiil，Kurt Houlberg，2014[13]）。Novy-Marx R.，Rauh J.D.（2014）指出政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度的改革需要政府為養(yǎng)老服務(wù)的供給支付更多的成本，為此，他認(rèn)為政府需要科學(xué)計算養(yǎng)老金的籌集額度，并需要對不同項目設(shè)定不同的支付標(biāo)準(zhǔn)[14]。他們的研究從定量角度分析了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的資金使用標(biāo)準(zhǔn)，但是僅僅從資金節(jié)約的角度來實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的多樣需求是不夠的。國內(nèi)也不乏對緩解養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的政府購買養(yǎng)老服務(wù)的研究（謝志強(qiáng)，2014[15]；程杰，2014[16]；王亞柯，王賓，2013[17]）。黃匡時（2013）通過測算指出2013—2050年我國養(yǎng)老院每年將有2000—3000萬入院人口缺口，2000—4000萬張養(yǎng)老床位缺口；另外，醫(yī)療衛(wèi)生護(hù)理專業(yè)人員方面的缺口將會從2013年的2萬人增加到2050年的15萬人[18]。他的研究為我國未來養(yǎng)老服務(wù)政策的制定提供了一定的參考價值，但是他的研究沒有對具體的養(yǎng)老服務(wù)供給政策提出系統(tǒng)的解決方法。劉小川，張艷芳，劉威禮（2015）對如何完善政府購買公共服務(wù)管理制度提出了一套規(guī)范的政策體系[19]。該套管理體系為政府購買養(yǎng)老服務(wù)在提升養(yǎng)老服務(wù)供求失衡方面提供了參考基礎(chǔ)，但是沒有針對養(yǎng)老服務(wù)的購買政策體系提出針對性的措施。

基于此，本文對養(yǎng)老服務(wù)供求失衡背景下的政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策展開研究，通過探索中國養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的現(xiàn)狀及影響因素，研究促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供求均衡的政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策，旨在提高養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

二、人口老齡化背景下中國養(yǎng)老服務(wù)供求失衡水平測算

1.研究假設(shè)

由于養(yǎng)老服務(wù)需求的內(nèi)容豐富多樣，量化養(yǎng)老服務(wù)的供求失衡水平不可能考慮養(yǎng)老服務(wù)需求的所有內(nèi)容，因此本文試從整體上考慮養(yǎng)老服務(wù)的供求，在養(yǎng)老服務(wù)需求方面，假設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的需求主要與老齡人口數(shù)、適齡老齡人口的收入、適齡老齡人口接受養(yǎng)老服務(wù)的意愿、適齡老齡人口選擇養(yǎng)老服務(wù)的實際比重這幾個因素有關(guān)聯(lián)；在養(yǎng)老服務(wù)供給方面，假設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的供給主要與適齡老齡人口數(shù)、政府在養(yǎng)老服務(wù)方面的支出水平、適齡老齡人口接受政府供給養(yǎng)老服務(wù)的意愿程度、政府提供養(yǎng)老服務(wù)的選擇約束這幾個因素有關(guān)聯(lián)。具體的研究假設(shè)分為兩個方面：一為養(yǎng)老服務(wù)需求水平測算的研究假設(shè)，二為養(yǎng)老服務(wù)供給水平測算的研究假設(shè)。

（1）養(yǎng)老服務(wù)需求水平測算的研究假設(shè)

假設(shè)一：中國正加速邁向老齡化社會，在現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)制度下，老年撫養(yǎng)比是影響居民對養(yǎng)老服務(wù)需求的重要影響因素。據(jù)中國民政部數(shù)據(jù)，2013年全國將有2億以上的60歲以上人口，這種現(xiàn)實背景是驅(qū)動養(yǎng)老服務(wù)需求的重要誘因，考慮數(shù)據(jù)的可獲得性，將老年人口數(shù)作為養(yǎng)老服務(wù)需求的一個衡量指標(biāo)。

假設(shè)二：從國家統(tǒng)計局官方數(shù)據(jù)可以得到，2013年居民的家庭收入中用于醫(yī)療保健等方面養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的人均支出比例僅占家庭總收入的6.9%，可以預(yù)見用于養(yǎng)老服務(wù)的支出更少，這說明居民收入是約束養(yǎng)老服務(wù)需求支出的影響因素，不能過高的估計養(yǎng)老服務(wù)的需求，目前僅有84.7%的家庭可以參加養(yǎng)老保險，根據(jù)這一指標(biāo)，假設(shè)居民對養(yǎng)老服務(wù)的費用負(fù)擔(dān)能力受國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的約束，當(dāng)二者增長比例趨同時，家庭所能承受的養(yǎng)老服務(wù)費用的預(yù)算約束等于接受養(yǎng)老服務(wù)的家庭比例，即84.7%。

假設(shè)三：養(yǎng)老金水平會直接影響居民對養(yǎng)老服務(wù)的需求，從中國目前的消費習(xí)慣和消費偏好來看，居民獲得的養(yǎng)老保險金水平影響了其對養(yǎng)老服務(wù)的直接需求，隨著社會的發(fā)展及居民養(yǎng)老金水平的提高，居民對養(yǎng)老服務(wù)的需求會不斷增加，為量化數(shù)據(jù)，以2000—2013年居民上繳養(yǎng)老金水平的平均增長率18.89%作為養(yǎng)老服務(wù)需求量的一個衡量指標(biāo)。

假設(shè)四：中國老齡化呈現(xiàn)失能老人、高齡老人、空巢老人、貧困老人等特殊老人群體比例高等特點，在這種現(xiàn)實背景和中國傳統(tǒng)家庭觀念影響下，更多的老年人對居家養(yǎng)老的需求大幅度增加，這就導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾中的結(jié)構(gòu)性矛盾開始出現(xiàn)，也就出現(xiàn)了消費者選擇性約束，如果這些約束得不到解決，會降低老齡人口對養(yǎng)老服務(wù)的需求。目前全國老齡辦組織對中國城市養(yǎng)老服務(wù)滿意度進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示僅有15.9%的老齡人口對養(yǎng)老服務(wù)的供給表示滿意，因此假設(shè)現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡而產(chǎn)生的消費者選擇性約束將使有效需求減少84.1%。

（2）養(yǎng)老服務(wù)供給水平測算的研究假設(shè)

養(yǎng)老服務(wù)供給能力是指一個國家或地區(qū)在提供養(yǎng)老服務(wù)時所具備的配置養(yǎng)老服務(wù)資源的能力，因此在測算養(yǎng)老服務(wù)供給水平時，假設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的供給主要受政府經(jīng)費投入、養(yǎng)老服務(wù)供給制度、養(yǎng)老服務(wù)資源等方面的影響。如果政府不能將這些影響因素進(jìn)行合理配置，會造成養(yǎng)老服務(wù)供給能力的不足，具體而言，假設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的供給水平主要與參加養(yǎng)老保險的離退休人員數(shù)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的情況、養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費投入情況有關(guān)聯(lián)，在接下來的研究中將這些指標(biāo)作為衡量養(yǎng)老服務(wù)供給能力的重要指標(biāo)。

2.養(yǎng)老服務(wù)需求測算

國家統(tǒng)計局官方數(shù)據(jù)顯示中國從2000年開始進(jìn)入人口老齡化階段，因此本研究從2000年開始測算2000—2013年的養(yǎng)老服務(wù)供求水平情況。

根據(jù)以上假設(shè)，得出養(yǎng)老服務(wù)總需求公式如下：

其中，Mmax為養(yǎng)老服務(wù)最大總需求，M1是接受養(yǎng)老服務(wù)的適齡老人，M2為養(yǎng)老服務(wù)需求者收入約束比例，M3為養(yǎng)老服務(wù)需求者對養(yǎng)老服務(wù)需求的意愿約束，M4為養(yǎng)老服務(wù)需求者選擇養(yǎng)老服務(wù)所產(chǎn)生的約束比例。

需要說明的是，上述公式只是粗略的對養(yǎng)老服務(wù)的需求進(jìn)行測度，實際上與養(yǎng)老服務(wù)需求相關(guān)的因素遠(yuǎn)不止這些，且不同地區(qū)不同的消費者都不一樣，但考慮數(shù)據(jù)的合理性和現(xiàn)實可得性，考慮上述影響需求的指標(biāo)，通過計算可得到中國2000—2013年養(yǎng)老服務(wù)的總需求情況（見表1）。

表1 中國2000—2013年養(yǎng)老服務(wù)的需求量預(yù)測

表1表明，中國養(yǎng)老服務(wù)的需求總量在逐年增加，雖然增加的幅度不是很統(tǒng)一，但總體的增長趨勢是逐漸增加的，尤其是2006、2010年，中國對養(yǎng)老服務(wù)的需求出現(xiàn)跳躍式增長。這種預(yù)測結(jié)果反應(yīng)了人口老齡化背景下中國對養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加的變動趨勢，這種對養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)增長的變動趨勢僅僅依靠傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)供給方式已經(jīng)不能有效地實現(xiàn)社會的需求，因此中國政府已經(jīng)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入政府購買體制，引入多元化的養(yǎng)老服務(wù)供給方式來滿足社會對養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)增加的需求。

3.養(yǎng)老服務(wù)供給水平測算

面對日益增加的養(yǎng)老服務(wù)需求，中國政府已經(jīng)逐步增加了對養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費投入（見圖2）。

圖2 中國2000—2013年養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費的變動情況

從整體上來看中國對養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費投入也呈現(xiàn)增長趨勢，但是除了2005 和2007 年外，對養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費投入的增幅不是很大， 尤其是2002、2012年還出現(xiàn)了經(jīng)費增長幅度下降的情況，為更好的衡量當(dāng)前中國養(yǎng)老服務(wù)的供給水平，接下來對中國當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)供給水平進(jìn)行測算。

類似養(yǎng)老服務(wù)需求測算的過程，假設(shè)養(yǎng)老服務(wù)總供給水平的公式如下：

其中，S1代表適齡老年人數(shù)，S2代表政府供給老年服務(wù)的支出約束比例（這里以國家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)支出的年平均增長率作為該約束比例），S3代表老年人愿意接受政府提供的養(yǎng)老服務(wù)的意愿約束（這里以《2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查情況》的調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)），S4為政府供給養(yǎng)老服務(wù)的選擇約束（這里以《2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查情況》的調(diào)查數(shù)據(jù)中的政府供給養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋率為依據(jù)），根據(jù)這一估計，可以粗略得到中國2000—2013年養(yǎng)老服務(wù)供給水平，見表2。

表2 2000—2013年中國養(yǎng)老服務(wù)供給水平測算

表2顯示，中國養(yǎng)老服務(wù)的供給總量逐年增加，但是相比較而言，養(yǎng)老服務(wù)每年供給水平的增長趨勢不是很平均，在2005年和2011年還出現(xiàn)了總供給跳躍式下降的情況，這種波動情況反應(yīng)中國對養(yǎng)老服務(wù)的供給能力還不夠穩(wěn)定，與養(yǎng)老服務(wù)的需求水平相比，養(yǎng)老服務(wù)的供給水平還沒有滿足社會的需求（見圖3）。

圖3 2000—2013年我國養(yǎng)老服務(wù)供求失衡水平狀況

可以看出，中國2000—2013需求和供給的變動趨勢是基本上一致，這表明中國養(yǎng)老服務(wù)的供給雖然是隨著需求的變動而變動，但是從整體上看，中國養(yǎng)老服務(wù)的供給遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)老服務(wù)的需求，且這種差距在逐漸增加。

事實上，中國養(yǎng)老服務(wù)不僅存在總量的供求失衡，而且存在養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的供求失衡，具體而言，中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老金相差24倍，省際差距最高達(dá)10倍左右（謝志強(qiáng)，2014[15]），供求結(jié)構(gòu)更多的體現(xiàn)在勞動密集型服務(wù)領(lǐng)域，不僅對于技術(shù)型的養(yǎng)老服務(wù)的供給還比較欠缺，而且面向收入低層的老年服務(wù)項目比較少。在這種供求失衡趨勢下，伴隨人口老齡化時代的到來，中國應(yīng)該從制度上改變養(yǎng)老服務(wù)的供給方式，找出養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的內(nèi)在原因，才能進(jìn)一步?jīng)Q養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾。

三、中國養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的原因分析

明確養(yǎng)老服務(wù)供求均衡的影響因素是緩解養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的前提，為了量化分析養(yǎng)老服務(wù)的影響因素，建立如下回歸方程：

表3 養(yǎng)老服務(wù)供求失衡影響因素的基本描述

圖4 養(yǎng)老服務(wù)供求失衡影響因素的矩陣散點圖

其中，y為養(yǎng)老服務(wù)供求失衡變量，x1為養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)經(jīng)費支出，x2為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量，x3養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)工作人員，x4為養(yǎng)老撫養(yǎng)比，x5為適齡老人數(shù)，ε為誤差項。利用2000—2013年的相關(guān)數(shù)據(jù)和STATA13.0進(jìn)行回歸分析，得到各項數(shù)據(jù)的基本描述見表3。

接下來利用STATA13.0對養(yǎng)老服務(wù)供求的影響因素與供求失衡的變動關(guān)系進(jìn)行初步散點矩陣分析，見圖4。

根據(jù)圖5可以看出，中國養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費支出、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量與工作人員數(shù)的變動與供求失衡的變動明顯相關(guān)，為進(jìn)一步明確這些變量與供求失衡變量進(jìn)行回歸分析，該回歸方程的為0.7749，回歸結(jié)果見表4。

表4的數(shù)據(jù)反映出中國養(yǎng)老服務(wù)的供求失衡與養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費、養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量及專業(yè)服務(wù)人員的數(shù)量顯著相關(guān)，這與散點矩陣圖的分析結(jié)果相一致。進(jìn)一步分析，中國養(yǎng)老服務(wù)供求不均衡的原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.中國養(yǎng)老服務(wù)的支持資金嚴(yán)重不足

當(dāng)前的養(yǎng)老金制度并軌帶來的養(yǎng)老金缺口給中國財政支出增加了很大的財政壓力，這也對養(yǎng)老服務(wù)的資金保障帶來了一定的資金約束。目前中國財政預(yù)算還沒有對養(yǎng)老服務(wù)單獨設(shè)定特定的預(yù)算科目，用于養(yǎng)老服務(wù)的資金主要來源于財政資金和社會資助，沒有規(guī)范化和明確化，尤其對于新增的養(yǎng)老服務(wù)資金，各級財政均沒有列入同級財政預(yù)算內(nèi)容，從而使得養(yǎng)老服務(wù)的資金得不到及時有效地保障。

表4 中國養(yǎng)老服務(wù)影響因素的回歸分析結(jié)果

圖5 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供求均衡的政府購買服務(wù)對策框架

2.養(yǎng)老服務(wù)社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀嚴(yán)重不能滿足社會需求

人口老齡化給中國養(yǎng)老服務(wù)帶來了巨大需求量，但是中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量遠(yuǎn)不能實現(xiàn)其對養(yǎng)老服務(wù)的需求，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)和非發(fā)達(dá)地區(qū)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源更是不足，服務(wù)內(nèi)容單調(diào)，與老年人日益增長的多元化需求嚴(yán)重不匹配。而且目前中國養(yǎng)老服務(wù)的社會組織不僅數(shù)量少，而且缺少獨立性，很多社會組織都是在政府的依托下發(fā)展起來的，這就導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)的供給不能完全按照社會的需求來提供，而是帶有一定的行政導(dǎo)向，因此培育專業(yè)獨立的社會組織是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的必然要求。

3.養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員與養(yǎng)老服務(wù)需求不匹配

專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)的供給需要專業(yè)的服務(wù)人員來參與，數(shù)據(jù)分析表明造成中國養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的一個重要原因是養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員不足。這種不足不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，而且體現(xiàn)在專業(yè)素質(zhì)方面，目前中國缺少專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，很多從事養(yǎng)老服務(wù)的人員都非自愿而是處于生活壓力等原因從事的，從而造成養(yǎng)老服務(wù)不專業(yè)，缺少技術(shù)性。

4.政府購買養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性服務(wù)能力不強(qiáng)

一方面，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的人員服務(wù)意識淡薄，缺少必要的專業(yè)素質(zhì)，養(yǎng)老服務(wù)的承擔(dān)著主要是缺乏專業(yè)教育的下崗職工、失業(yè)人員等非專業(yè)人員，這些人員沒有經(jīng)過專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，所能承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)以勞動密集型為主，缺少養(yǎng)老服務(wù)的技術(shù)性，工作穩(wěn)定性差。另一方面，中國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的供給主要集中在老年人生活照料和護(hù)理方面，對于老年人精神、文化和休閑娛樂的多樣化需求還不能有效滿足，這是造成中國養(yǎng)老服務(wù)供求結(jié)構(gòu)失衡的重要體現(xiàn)。

四、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供求均衡的政府購買養(yǎng)老服務(wù)對策

為應(yīng)對人口老齡化帶來的養(yǎng)老服務(wù)供求矛盾，政府在全國各地區(qū)逐步推行了政府購買養(yǎng)老服務(wù)，其中在寧波海曙區(qū)、南京鼓樓區(qū)和蘇州淪浪區(qū)推行的養(yǎng)老服務(wù)購買模式已經(jīng)成為購買養(yǎng)老服務(wù)政策試點的典范。然而，面對養(yǎng)老服務(wù)的供求失衡問題和政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度自身的問題，政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度仍需針對中國養(yǎng)老服務(wù)特點做出緩解養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的對策（見圖5）。

1.規(guī)范政府預(yù)算程序和機(jī)制，優(yōu)化購買養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費的分擔(dān)機(jī)制

上述散點圖和回歸分析的結(jié)果均表明養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費缺乏是造成我國養(yǎng)老服務(wù)供求失衡低的重要因素。這使得政府購買養(yǎng)老服務(wù)在實施的過程中受到多方面的限制，為此需要從規(guī)范政府預(yù)算的程序和機(jī)制入手，優(yōu)化購買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)。

（1）統(tǒng)一規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)資金的預(yù)算程序和機(jī)制

我國長期以來的預(yù)算支出一直呈現(xiàn)出重經(jīng)濟(jì)輕民生的特點，沒有體現(xiàn)出公共財政規(guī)范透明的特點，這不僅不利于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的開展，而且也不利于養(yǎng)老服務(wù)供求失衡矛盾的解決。因此，應(yīng)該規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)所需資金的預(yù)算機(jī)制，統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費支出的核算程序，在強(qiáng)化政府統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，優(yōu)化政府購買養(yǎng)老服務(wù)的支出結(jié)構(gòu)，并逐步提高政府購買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費支出比重。

（2）控制財政部門對政府購買養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費的擠壓

政府購買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費主要有財政部門撥付，在這種管理機(jī)制下，財政部門迫于各種壓力，經(jīng)常會壓縮養(yǎng)老服務(wù)購買的經(jīng)費，從而不利于養(yǎng)老服務(wù)的供給。為此，應(yīng)該充分發(fā)揮人民代表大會對財政預(yù)算的最終決策權(quán)作用，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就開始引入人民代表會對財政部門預(yù)算的監(jiān)督，審核養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費撥付的合理性和穩(wěn)定性，若對購買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費發(fā)生大幅度變動，應(yīng)由人大代表表決通過，這樣可以更加有效地控制財政部門對購買養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費的撥付。

（3）創(chuàng)新政府購買養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費的承擔(dān)方式

我國現(xiàn)行的分稅制使地方政府的大部分財政收入都要上繳中央和省級政府，但大部分養(yǎng)老服務(wù)的提供是由地方政府來提供。這使得縣級政府在購買養(yǎng)老服務(wù)時經(jīng)常面臨經(jīng)費缺乏的困境，為更好地實現(xiàn)社會對養(yǎng)老服務(wù)的需求，需要將養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任和權(quán)力相配比，建立以省級政府為主的養(yǎng)老服務(wù)購買經(jīng)費分擔(dān)機(jī)制，讓省級政府分擔(dān)更多的養(yǎng)老服務(wù)購買責(zé)任，適當(dāng)減少縣級政府養(yǎng)老服務(wù)供給的壓力，這也是國際目前通行的做法（如美國、巴西等國家）。

2.積極培育養(yǎng)老服務(wù)社會組織的服務(wù)承接能力

養(yǎng)老服務(wù)供求失衡低的另一個重要影響因素是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的缺乏、社會組織的力量弱小，政府購買養(yǎng)老服務(wù)要解決這一問題需要改革現(xiàn)行的購買養(yǎng)老服務(wù)中介組織體制，基本思路是：有效推行政府購買養(yǎng)老服務(wù)社會組織的體制機(jī)制改革，并建立養(yǎng)老服務(wù)承接主體的充分競爭機(jī)制。

（1）有效推行政府購買養(yǎng)老服務(wù)社會組織的體制機(jī)制改革

提升養(yǎng)老服務(wù)供求失衡首先需要有專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)承接主體，上述分析表明我國的養(yǎng)老服務(wù)承接主體不僅數(shù)量少，而且獨立性差，承接養(yǎng)老服務(wù)的能力不強(qiáng)，為此提升養(yǎng)老服務(wù)的供求失衡需要政府有效的改革現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)社會組織管理機(jī)制，具體而言，主要從三個方面展開：一是，改造現(xiàn)行中介組織；二是建設(shè)新型的政府購買養(yǎng)老服務(wù)組織；三是明確政府購買養(yǎng)老服務(wù)中介組織的管理框架。

（2）建立養(yǎng)老服務(wù)承接主體的充分競爭機(jī)制

購買養(yǎng)老服務(wù)承接主體的充分競爭機(jī)制是指建立養(yǎng)老服務(wù)承接主體之間以競爭為主要形式、非競爭為輔助的供求機(jī)制。該機(jī)制主要體現(xiàn)在兩個方面：

①競爭機(jī)制。首先在市場準(zhǔn)入時設(shè)立承接主體的競爭參與機(jī)制；其次，在公共服務(wù)供給的過程中實施大范圍的競爭機(jī)制，具體而言，在項目實施中廣泛使用招投標(biāo)和公共定價機(jī)制等。

②保護(hù)機(jī)制。建立諸如養(yǎng)老服務(wù)項目委托制、保護(hù)定價等方式的合理保護(hù)機(jī)制。其適用范圍包括：弱勢組織與個人、需扶持組織、保密性項目、服務(wù)期較長項目等。

3.建立有效的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員培養(yǎng)機(jī)制

（1）在試點高校設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)

該過程可以分層次分階段逐步展開，目前，可以考慮在一些高校進(jìn)行試點，設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，公國實行單獨招生和增加招生計劃等方式，吸引跟多的社會人員參與到養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員的培訓(xùn)中。在專業(yè)設(shè)置時，可以從文化基礎(chǔ)知識、專業(yè)基礎(chǔ)知識、專業(yè)技術(shù)知識、專業(yè)拓展知識四個方面來培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員。其中，文化基礎(chǔ)知識主要培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員的基本護(hù)理常識、管理學(xué)基礎(chǔ)、心理學(xué)基礎(chǔ)知識等方面的知識；專業(yè)基礎(chǔ)知識主要從養(yǎng)老服務(wù)工作概述、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員的工作程序、溝通技巧、老年人心理需求等方面來開展；專業(yè)技術(shù)知識主要培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員在常規(guī)和突發(fā)事件中的養(yǎng)老護(hù)理注意事項、特定人群的護(hù)理方案等方面的技能。專業(yè)拓展知識主要涉及和養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的護(hù)理知識和注意事項等方面。

（2）加強(qiáng)高端養(yǎng)老服務(wù)人員的培養(yǎng)

我國老齡人口呈現(xiàn)的特點逐漸趨向于高齡化、空巢化，因此高端養(yǎng)老服務(wù)的需求將會出現(xiàn)大幅度的增加。而目前我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)模式已經(jīng)逐漸不能滿足老齡人口對高端養(yǎng)老服務(wù)的需求（如精神慰藉、重度護(hù)理等服務(wù)），因此政府需要考慮高端養(yǎng)老服務(wù)培養(yǎng)機(jī)制的建立。

4.完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)

由于目前政府購買養(yǎng)老服務(wù)沒有專業(yè)統(tǒng)一的法律體系可依據(jù)，很多政府購買養(yǎng)老服務(wù)項目仍流于形式，且養(yǎng)老服務(wù)的購買程序仍缺乏法律規(guī)范性，沒有達(dá)到實際效果。這使得中國政府購買養(yǎng)老服務(wù)在實施的過程中帶有一定的主觀意愿，因此需要對政府購買養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行法律法規(guī)層面的規(guī)范化。對容易造成養(yǎng)老服務(wù)公私混淆的領(lǐng)域建立規(guī)范的購買流程，要通過法律條紋的形式進(jìn)行規(guī)范，避免養(yǎng)老服務(wù)公共資源的浪費，具體而言，可以根據(jù)《政府采購法》的內(nèi)容，制定《政府購買養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范指南》，明確政府購買養(yǎng)老服務(wù)的購買程序和承接主體的市場準(zhǔn)入規(guī)范，制定養(yǎng)老服務(wù)項目招投標(biāo)的程序和范圍。

5.構(gòu)建政府購買養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督與績效考評制度

在政府購買服務(wù)中構(gòu)建監(jiān)督與績效考評制度已經(jīng)被很多學(xué)者推崇（倪東生，張艷芳，2015[20]），養(yǎng)老服務(wù)是政府購買服務(wù)的一部分，為緩解養(yǎng)老服務(wù)的供求失衡狀態(tài)，政府也應(yīng)該在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域建立一套相應(yīng)的監(jiān)督與績效考評制度。因為政府在養(yǎng)老服務(wù)的供給中并沒有改變養(yǎng)老服務(wù)供給的本質(zhì)，仍承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的擔(dān)保責(zé)任，并負(fù)責(zé)維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)需求者的利益，因此在緩解養(yǎng)老服務(wù)的供求不均衡矛盾的過程中，政府仍然需要在政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度中構(gòu)建完善的監(jiān)督與績效考評制度。首先鼓勵社會監(jiān)督和評價機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)購買的評價，尤其要引入專業(yè)規(guī)范的社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)對其監(jiān)督評價，進(jìn)一步豐富養(yǎng)老服務(wù)購買的監(jiān)督主體，從而使得對養(yǎng)老服務(wù)購買的監(jiān)督和評價過程不流于形式；其次安排專業(yè)的監(jiān)督主體不定期對養(yǎng)老服務(wù)承接主體和養(yǎng)老服務(wù)項目進(jìn)行隨機(jī)抽查，避免監(jiān)督過程的人為干涉，提高監(jiān)督的有效性；第三，建立規(guī)范的績效考評體系，該體系應(yīng)該以各級財政部門為管理主體，第三方及公民評估為依托，通過規(guī)制與特定績效考評方式進(jìn)行。具體而言，各級財政部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和考評養(yǎng)老服務(wù)購買資金的使用效率、養(yǎng)老服務(wù)提供的質(zhì)量，第三方專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)專家組和社會媒體主要從購買養(yǎng)老服務(wù)的效率和購買養(yǎng)老服務(wù)的效果兩方面進(jìn)行監(jiān)督與考評。

五、結(jié)束語

政府的養(yǎng)老責(zé)任不是簡單地提升養(yǎng)老服務(wù)的社會支出，而是在提升現(xiàn)有財政支出效率的前提下通過差異化的服務(wù)供給方式，借助社會組織的力量，為老年人提供更有效的養(yǎng)老服務(wù)。然而，隨著人口老齡化時代的到來，中國養(yǎng)老服務(wù)的供求失衡的矛盾日益凸顯，為了滿足老年人的多元化養(yǎng)老服務(wù)需求，緩解中國養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的現(xiàn)狀，引入政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度是一個必然的選擇。本文利用經(jīng)濟(jì)學(xué)基本模型粗略測算了中國養(yǎng)老服務(wù)供求失衡水平，并對影響因素進(jìn)行了實證分析，為更好地解決緩解當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾，從規(guī)范政府預(yù)算程序和機(jī)制，優(yōu)化購買養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費的分擔(dān)機(jī)制、建立有效的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員培養(yǎng)機(jī)制、建立養(yǎng)老服務(wù)承接主體的充分競爭機(jī)制、完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)、完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督與績效考評制度幾個方面提出了完善中國政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度的政策建議，對于中國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策實施具有一定的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

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Study on the Policies of Government Purchase Pension Services in China under the Background of Supply and Demand Imbalance

ZHANG Yan-fang
（School of Public Economics and Administration，Shanghai University of Finance&Economics，Shanghai 200433，China）

Under the background that the aging population problem is becoming increasingly serious and the family structure is gradually weakening in China，the phenomenon of the imbalance on supply and demand in China is more and more obvious. Government purchase pension services system as a response to the problem of effective measures has been implemented widely，but during the implementation process the system produces a lot of deviation，and the relief of pension services supply and demand equilibrium effect is not obvious.Based on this phenomenon，this paper firstly analyses the situation of pension service supply and demand comprehensively，estimates the current supply and demand level；secondly analyses empirically the reason of imbalance of pension service supply and demand；finally puts forward to the policies of government purchase public service from the point of view of supply and demand to ease the imbalance of pension services.

Pension Services；Aging；The Imbalance between Supply and Demand；Government Purchase

C913.6

A

1007-0672（2016）01-0087-07

2015-06-24

本文受北京市社科規(guī)劃項目暨北京市教委社科計劃重點項目：北京市政府購買公共服務(wù)交易規(guī)范研究（SZ201510037018）和上海財經(jīng)大學(xué)創(chuàng)新基金項目：公共服務(wù)供求均衡視角下中國政府購買公共服務(wù)研究（CXJJ-2013-410）資助。

張艷芳，女，河南商丘人，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，研究方向：政府采購與財政學(xué)。