關(guān)于道路旅客運(yùn)輸行業(yè)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的幾點(diǎn)思考

孫曉峰

摘 要：隨著山西省“三去一降一補(bǔ)”政策的實(shí)施，煤炭資源整合初戰(zhàn)告捷，煤礦安全問題已從公眾視野中淡出，而道路交通事故卻突顯出來，尤其以群死群傷的道路旅客運(yùn)輸事故最為突出。目前，道路旅客運(yùn)輸行業(yè)的安全發(fā)展問題，已經(jīng)成了運(yùn)管機(jī)構(gòu)和客運(yùn)企業(yè)亟須思考解決的問題。

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！边@既是對(duì)我國(guó)過去幾十年改革發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)的高度概括，也為今后道路旅客運(yùn)輸企業(yè)深化改革指明了方向。

關(guān)鍵詞：旅客運(yùn)輸；安全掛靠；體制改革

中圖分類號(hào)： U492.4+1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）29-40-2

0 引言

道路旅客運(yùn)輸行業(yè)的安全問題主要是圍繞著“掛靠”產(chǎn)生的，下面就道路旅客運(yùn)輸行業(yè)的安全發(fā)展問題闡述一下個(gè)人的觀點(diǎn)，以期達(dá)到拋磚引玉之功效，共同促進(jìn)客運(yùn)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展之目的。

1 道路旅客運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展歷程

我們以1983年為界，1983年客運(yùn)體制轉(zhuǎn)軌前，按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式，國(guó)有客運(yùn)企業(yè)一統(tǒng)天下進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)，隨著十一屆三中全會(huì)的召開和改革開放口號(hào)的提出，1983年，為了緩解市場(chǎng)供求矛盾，全國(guó)交通工作會(huì)議提出“有河大家行船，有路大家行車”、“國(guó)營(yíng)、集體、個(gè)體一齊上”的開放政策。

1984年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于扶植和發(fā)展農(nóng)村集體和個(gè)體（聯(lián)戶）運(yùn)輸業(yè)的通知》，客運(yùn)市場(chǎng)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體的多元化，國(guó)有客運(yùn)企業(yè)開始面臨殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由于集體、個(gè)體運(yùn)輸戶雖有資金，但卻沒有線路和車站，而國(guó)有客運(yùn)企業(yè)掌控著班線和車站等客運(yùn)資源，卻又極力排斥個(gè)體運(yùn)輸戶，致使客運(yùn)車輛亂停亂放，惡性競(jìng)爭(zhēng)不斷。

1993年，交通部頒布《道路旅客運(yùn)輸業(yè)戶開業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件》，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻做出了基本規(guī)定，并在1994年開始推行“車進(jìn)站、人歸點(diǎn)”的做法，要求國(guó)有汽車站接納社會(huì)車輛進(jìn)站經(jīng)營(yíng)，一定程度了緩解了惡性競(jìng)爭(zhēng)的矛盾，消除了一部分安全隱患。同年，交通部又印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展道路運(yùn)輸市場(chǎng)的若干意見》，于是，大型國(guó)有企業(yè)通過將原有的企業(yè)車輛抵押承包，出售給職工或個(gè)體戶等方式進(jìn)行企業(yè)改制，又廣泛吸納個(gè)體車主出資購(gòu)車，掛靠經(jīng)營(yíng)。雙方一拍即合，各取所長(zhǎng)。

1995年，交通部召開全國(guó)培育和發(fā)展道路運(yùn)輸市場(chǎng)工作會(huì)議，“允許國(guó)有運(yùn)輸企業(yè)接受社會(huì)、個(gè)體運(yùn)輸戶掛靠經(jīng)營(yíng)”，由此掛靠經(jīng)營(yíng)從幕后走向臺(tái)前，并得到了迅速發(fā)展。1997年初交通部出臺(tái)《關(guān)于深化改革加強(qiáng)管理搞好公有制大中型汽車運(yùn)輸企業(yè)的若干意見》，對(duì)掛靠經(jīng)營(yíng)形式進(jìn)行了充分肯定，并明確要求運(yùn)輸企業(yè)完善各種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。但是，隨著客運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展和行業(yè)要求的提高，掛靠車主難以管理，惡意競(jìng)爭(zhēng)，安全意識(shí)淡漠，掛而不靠的弊端逐步顯現(xiàn)。

2000年，交通部先后印發(fā)《關(guān)于開展道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理年的通知》（交公路[2000]97號(hào)）和《道路旅客運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理規(guī)定》，要求“對(duì)目前掛靠在國(guó)有汽車運(yùn)輸企業(yè)，以掛靠企業(yè)的名義經(jīng)營(yíng)，而產(chǎn)權(quán)仍屬于個(gè)人的營(yíng)運(yùn)客貨車輛，要進(jìn)行全面的清理，并解除掛靠合同或協(xié)議，不得再以掛靠企業(yè)的名義經(jīng)營(yíng)”，交通部第一次明確提出清理掛靠。但是，國(guó)有企業(yè)資金短缺的問題并沒有解決，掛靠車輛已經(jīng)形成規(guī)模，清理掛靠舉步維艱，車輛掛靠從臺(tái)前走向幕后。

2004年，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)道路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)”。2005年，交通部頒布《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》（2005年10號(hào)令），第5條明確指出：“國(guó)家實(shí)行道路客運(yùn)企業(yè)等級(jí)評(píng)定制度和質(zhì)量信譽(yù)考核制度，鼓勵(lì)道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行集約化，規(guī)?；?，公司化經(jīng)營(yíng)，禁止掛靠經(jīng)營(yíng)?！?/p>

2011年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》（國(guó)發(fā)〔2011〕 40 號(hào)）規(guī)定“強(qiáng)化交通運(yùn)輸企業(yè)安全主體責(zé)任，禁止客運(yùn)車輛掛靠運(yùn)營(yíng)”。

2012年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全工作的意見》（國(guó)發(fā)[2012]30號(hào)）規(guī)定“強(qiáng)化道路運(yùn)輸企業(yè)安全主體責(zé)任，鼓勵(lì)客運(yùn)企業(yè)實(shí)行規(guī)?；⒐净?jīng)營(yíng)”、“嚴(yán)禁客運(yùn)車輛、危險(xiǎn)品運(yùn)輸車輛掛靠經(jīng)營(yíng)”，禁止車輛掛靠成為國(guó)務(wù)院頻繁強(qiáng)調(diào)的問題

至此，客運(yùn)企業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的壟斷模式、改革開放初期的自由競(jìng)爭(zhēng)模式、國(guó)有企業(yè)體制改革初期的承包掛靠模式，直到現(xiàn)在國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部要求的集約化模式，它是在國(guó)家改革開放大的背景下進(jìn)行的。

其實(shí)，掛靠只是表象，事物的發(fā)展都有其自身的規(guī)律性。掛靠之所以難以治理，本人認(rèn)為是藥不對(duì)癥。文件下了不少，要求也提了不少，可是，車主為了保住自己的飯碗，所有手續(xù)都冠以掛靠企業(yè)的名稱，千方百計(jì)地利用各種手段與管理部門周旋。在大力推行依法行政的今天，管理部門更是感到無從下手。既然行政命令不能很好地清理掛靠，那何不用市場(chǎng)的手段呢？實(shí)踐證明市場(chǎng)調(diào)控手段也是失效的，問題就在于我們管理部門對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理手段用的仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式。直接阻礙了市場(chǎng)作用的發(fā)揮，所以就不會(huì)有真正集約化、規(guī)?；钠髽I(yè)從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生。

現(xiàn)在的客運(yùn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)是嚴(yán)重依賴行政命令的，客運(yùn)企業(yè)的生存也是嚴(yán)重依賴行政管理部門的。改革管理部門的行政管理體制才是關(guān)鍵。

2 應(yīng)該如何改革我們的行政管理體制

2.1 應(yīng)當(dāng)重新整合道路旅客運(yùn)輸市場(chǎng)

現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章中都把客運(yùn)市場(chǎng)人為地進(jìn)行了撕裂，分成了班線客運(yùn)、旅游客運(yùn)（又分為定線與非定線）、包車客運(yùn)等多種形式進(jìn)行行政審批。個(gè)人認(rèn)為，細(xì)分市場(chǎng)應(yīng)該是企業(yè)考慮的事情，管理部門不能將所有細(xì)分出來的市場(chǎng)進(jìn)行行政審批。管理部門其實(shí)只需要嚴(yán)格審查企業(yè)的資質(zhì)即可，客運(yùn)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求和管理部門要求，調(diào)配車輛即可。因?yàn)槠髽I(yè)作為客運(yùn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體和安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，就應(yīng)該有調(diào)配車輛的權(quán)利，也應(yīng)該有為此行為承擔(dān)安全責(zé)任的意識(shí)。

2.2 應(yīng)該改變“一車一批”的客運(yùn)線路審批模式

國(guó)家鼓勵(lì)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，而管理部門采取的是傳統(tǒng)的“小作坊”式的管理。所謂“小作坊”式的管理就是管理部門采取改革開放初期的鼓勵(lì)個(gè)體戶進(jìn)入客運(yùn)市場(chǎng)的行政審批模式，將一條客運(yùn)線路的經(jīng)營(yíng)權(quán)分成若干份，許可給公司化名義下的承包掛靠經(jīng)營(yíng)戶。這種“一車一批”的審批方式不利于真正有實(shí)力有資質(zhì)的客運(yùn)公司進(jìn)行“大兵團(tuán)”作戰(zhàn)，也不利于管理部門進(jìn)行管理。一條客運(yùn)線路應(yīng)該作為一個(gè)整體進(jìn)行許可，由客運(yùn)公司按照管理部門要求進(jìn)行專業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)。

2.3 正確理解“倒發(fā)車”問題

客運(yùn)線路整體許可后，起訖點(diǎn)的車輛都是一個(gè)客運(yùn)公司的，肯定存在異地經(jīng)營(yíng)，倒發(fā)車的問題。這種情況的倒發(fā)車可以視為正常情況，不應(yīng)處罰。在車輛終到地客運(yùn)公司應(yīng)根據(jù)車輛規(guī)模設(shè)立車輛管理機(jī)構(gòu)，對(duì)車輛進(jìn)行統(tǒng)一管理?，F(xiàn)在的倒發(fā)車之所以矛盾大，是因?yàn)闀?huì)影響當(dāng)?shù)剀囕v的排班和經(jīng)濟(jì)效益，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)后此矛盾將迎刃而解。倒發(fā)車帶來的安全管理責(zé)任問題，個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該明確三點(diǎn)：①客運(yùn)企業(yè)是安全責(zé)任主體；②按照“誰許可、誰負(fù)責(zé)，誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行責(zé)任劃分；③客運(yùn)企業(yè)的質(zhì)量信譽(yù)考核記錄應(yīng)作為是否適合經(jīng)營(yíng)此線路的依據(jù)，由當(dāng)?shù)剡\(yùn)管機(jī)構(gòu)提出意見書。

2.4 要鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入道路運(yùn)輸市場(chǎng)

交通運(yùn)輸部出臺(tái)的實(shí)施《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域的實(shí)施意見》（交規(guī)劃發(fā)[2012]160號(hào)），鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本以獨(dú)資、控股、參股等多種方式進(jìn)入道路運(yùn)輸市場(chǎng)。這里所說的“民間資本”我理解是能夠推動(dòng)道路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的資本，能夠給企業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提供強(qiáng)大資金支持的資本。一車一戶的民間資本已經(jīng)不適宜進(jìn)入客運(yùn)市場(chǎng)。

3 結(jié)束語

道路旅客運(yùn)輸市場(chǎng)的安全發(fā)展是以行業(yè)的科學(xué)發(fā)展為前提的，離開行業(yè)的科學(xué)發(fā)展，就談不上行業(yè)的安全發(fā)展。所以，改革道路旅客運(yùn)輸行業(yè)的管理體制和經(jīng)營(yíng)體制是解決當(dāng)前客運(yùn)行業(yè)安全問題的重中之重。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 吳群琪，李麗.道路旅客運(yùn)輸行業(yè)的政府管制[M].交通運(yùn)輸工程學(xué)報(bào)，2006（2）.