以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別控制理論談晉江水域采運(yùn)砂船安全監(jiān)管問(wèn)題

泉州海事局 呂 婕 袁小亮 黃敏東

以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別控制理論談晉江水域采運(yùn)砂船安全監(jiān)管問(wèn)題

泉州海事局 呂 婕 袁小亮 黃敏東

隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)不斷進(jìn)步，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、圍墾填海、道路建設(shè)用砂量迅速增加，采砂運(yùn)砂行業(yè)蓬勃發(fā)展起來(lái)，砂石為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的原材料。采運(yùn)砂船監(jiān)管一直以來(lái)都是海事監(jiān)管的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。從事故案例出發(fā)，分析采運(yùn)砂船現(xiàn)狀，以FSA（綜合安全評(píng)估）為手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估，提出晉江水域采運(yùn)砂船風(fēng)險(xiǎn)控制和建議，降低安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，以期逐步引導(dǎo)采運(yùn)砂船正規(guī)化。

采運(yùn)砂船；安全監(jiān)管；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；控制理論

一、“安順達(dá)8”輪自沉事故

2013年8月22日，武漢市吉海盛船舶物流有限公司所屬的散貨船“安順達(dá)8”輪裝載黃砂約3 500噸，因甲板持續(xù)上浪導(dǎo)致船舶傾斜、貨艙大量進(jìn)水，船舶快速喪失穩(wěn)性，在金門北東水道傾覆，造成船舶沉沒(méi)、5人死亡、1人失蹤的嚴(yán)重后果。經(jīng)過(guò)事故調(diào)查，事發(fā)時(shí)在臺(tái)風(fēng)影響期間又正值天文大潮，該輪裝載水洗淡化后的海砂，冒險(xiǎn)航行，甲板持續(xù)上浪，造成貨艙嚴(yán)重積水產(chǎn)生自由液面，導(dǎo)致船舶喪失穩(wěn)性，最終傾覆。貨物移位是本次事故發(fā)生的直接原因。通過(guò)岸上業(yè)務(wù)員、相關(guān)人員陳述和現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)發(fā)現(xiàn)，該輪于2012年在福安某船廠將散貨船改建為砂石運(yùn)輸船，將兩個(gè)貨艙改為三個(gè)貨艙，艙底墊高約1.5米用于加裝卸砂輸送帶，艙底為三個(gè)“V”形凹槽；同時(shí)，加大艙口圍高度至少1米，以增加貨物裝載量，改建導(dǎo)致所載貨物重心提高，穩(wěn)性降低。該船未經(jīng)有效檢驗(yàn)登記，處于不適航狀態(tài)，船舶改裝是本次事故發(fā)生的間接原因。該輪未配備足額合格船員，本航次在船人員共9人，其中6人未持有有效船員證書，配員不足是本次事故發(fā)生的重要原因。

二、采運(yùn)砂船歷史沿革和現(xiàn)狀困境

采砂船是一種漂浮在水上的回采浸水砂礦的挖掘和重選綜合機(jī)械，可以開(kāi)采金、錫、鈦鐵礦、鋯英石、金剛石、砂礫石等。采砂船一般都在平底船上安裝有挖掘、洗選、動(dòng)力、供水、尾礦排棄和其他輔助設(shè)備，具有開(kāi)采連續(xù)化、生產(chǎn)能力高、采選成本低、投資少、見(jiàn)效快等優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)用范圍有日益擴(kuò)大趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在晉江水域砂船已發(fā)展到55艘，砂船明顯大型化，裝砂容量在600～1 500噸，一條砂船每小時(shí)可以吸砂600噸，近岸也萌生了31個(gè)堆沙場(chǎng)和洗砂場(chǎng)（主要分布在安海、東石、安東等沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然泊岸），晉江海砂資源開(kāi)采市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈基本形成。在海事執(zhí)法過(guò)程中，面臨以下困境：一是砂船故意逃避監(jiān)管。許多砂船根據(jù)潮水情況晝伏夜出，每天作業(yè)1～2次，并利用關(guān)閉高頻值守和AIS定位設(shè)備等辦法，避開(kāi)海事人員檢查。二是海事執(zhí)法強(qiáng)制力不夠。由于海事行政執(zhí)法無(wú)限制人身自由權(quán)，也無(wú)法強(qiáng)制拍賣、拆解違法船舶，甚至?xí)嚎鄞岸己芾щy，導(dǎo)致執(zhí)法威信不足。三是監(jiān)管合力不足。由于砂船監(jiān)管涉及海事、海洋、海警、邊防等多個(gè)部門，多頭監(jiān)管，無(wú)法形成有效合力。所以，要保一方水域平安，保群眾安全出行，采運(yùn)砂船的安全監(jiān)管仍是擺在我們面前亟待解決的問(wèn)題。

三、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估

FSA（綜合安全評(píng)估）是目前較為成熟的一種系統(tǒng)化和結(jié)構(gòu)化的評(píng)價(jià)方法，它將定性和定量分析綜合運(yùn)用起來(lái)，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)能夠建立在相對(duì)科學(xué)合理的基礎(chǔ)上。目前FSA已經(jīng)廣泛運(yùn)用于諸多領(lǐng)域，可以借鑒FSA原理按照風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制和建議三個(gè)基本步驟，以簡(jiǎn)單的性比、量比對(duì)可能影響晉江水域砂船航行安全因素進(jìn)行分析：

（一）風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)志

晉江水域砂船航行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)因素見(jiàn)表1。

表1　晉江水域砂船航行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)因素

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

我們收集了近三年來(lái)晉江海事處參與調(diào)查的砂船事故相關(guān)信息，從環(huán)境、船舶、人員、貨物四個(gè)方面做量比分析，得出權(quán)重和權(quán)重比作為晉江水域砂船航行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)參考依據(jù)。晉江轄區(qū)近三年來(lái)參與調(diào)查的砂船事故見(jiàn)表2。

表2　晉江轄區(qū)近三年來(lái)參與調(diào)查的砂船事故

1. 環(huán)境因素是影響該水域砂船航行安全的次要因素（權(quán)重比16.7）

（1）地理：晉江水域，地處我國(guó)東南沿海福建省泉州中部，包括深滬灣和圍頭灣，其中圍頭灣與廈門灣相鄰。

（2）氣候：深滬灣和圍頭灣夏季以西南風(fēng)為主，冬季以東北風(fēng)為主，平均風(fēng)力2～5級(jí)，臺(tái)風(fēng)季節(jié)集中在6—10月，霧季較短。

（3）海況：深滬灣內(nèi)潮流向?yàn)樾D(zhuǎn)流，漲落潮流速0.4～0.8米/秒。圍頭灣內(nèi)潮流向?yàn)橥鶑?fù)流，漲落潮流速0.5～0.8米/秒，平均浪高1米。

綜上所述，晉江水域全年風(fēng)浪不大，極端惡劣天氣較少，但臺(tái)風(fēng)季節(jié)和冬季砂船因惡劣天氣而造成水上事故偶有發(fā)生（權(quán)重比16.7）。

2.船舶因素是影響該水域砂船航行安全的主要因素（權(quán)重比33.3）

（1）船舶基本情況：晉江水域砂船目前不完全統(tǒng)計(jì)是55艘。從航區(qū)來(lái)看，非沿海遮蔽航區(qū)船舶達(dá)48艘，說(shuō)明在水域內(nèi)85.2%的砂船超航區(qū)航行；從持船檢證來(lái)看，有43艘（79.6%）的砂船曾經(jīng)持有船檢證書，船舶基本構(gòu)造可以基本保障；從船齡來(lái)看，有39艘（72.2%）砂船是在2008年后安放龍骨建造完工，船齡不足10年。

（2）船體結(jié)構(gòu)強(qiáng)度：晉江水域砂船均為鋼質(zhì)船舶，但是這些船舶在改建時(shí)未經(jīng)船檢檢驗(yàn)便投入使用，造成船體結(jié)構(gòu)強(qiáng)度不足。同時(shí)，砂船最大隱患在于貨物重量重心和干舷裕度大小，特別是很多砂船的載重線在勘劃時(shí)存在不規(guī)范的現(xiàn)象，直接影響船舶的航行安全。

（3）船舶配備：這些砂船在船舶救生設(shè)備配備上往往不被重視，大多未配備足夠的應(yīng)急救生設(shè)施和設(shè)備，給船員遇險(xiǎn)逃生帶來(lái)極大隱患。

3. 人員因素是影響該水域砂船航行安全的關(guān)鍵因素（權(quán)重比41.7）

（1）晉江水域砂船普遍配員不足，在船船員素質(zhì)過(guò)低，普遍未持有有效的船員適任證書，業(yè)務(wù)水平和船舶實(shí)操能力差。這類船員大多嚴(yán)重缺乏航海經(jīng)驗(yàn)，安全意識(shí)淡薄，缺少應(yīng)有的應(yīng)急救生能力，發(fā)生事故時(shí)極易造成船沉人亡的嚴(yán)重后果。

（2）船主：許多砂船故意逃避監(jiān)管，每天根據(jù)潮水情況采取晝伏夜出，關(guān)閉值守高頻和AIS定位設(shè)備，給船舶遇險(xiǎn)后海上搜救造成阻礙。

（3）砂場(chǎng)業(yè)主：砂場(chǎng)業(yè)主文化水平普遍不高，法律意識(shí)淡薄，“重經(jīng)濟(jì)效益、輕安全生產(chǎn)”現(xiàn)象突出，特別是部分砂場(chǎng)業(yè)主擁有自己的采運(yùn)砂船舶，違法逐利更加明顯。

4. 貨物因素是影響該水域砂船航行安全的潛在因素（權(quán)重比8.3）

海砂本身具有下沉性和散落性，在船舶搖擺、震動(dòng)等外力作用下自由松散流動(dòng)，砂船上除了砂石，還有其他隱形貨物，如燃油艙、淡水艙、壓載水艙、貨艙區(qū)域艙底積水和甲板上浪未及時(shí)排出的水，這些極易形成自由液面，影響船舶穩(wěn)性。船舶穩(wěn)性的細(xì)微變化往往成為引起砂船事故的最后一根稻草。

（三）風(fēng)險(xiǎn)控制和建議

1. 船舶的準(zhǔn)入及適航

從存量管理的角度，可以結(jié)合晉江水域情況，監(jiān)督其配備保障安全的消防、救生及信號(hào)等關(guān)鍵設(shè)備，經(jīng)常性開(kāi)展船舶適航性能檢查，建立區(qū)域性年度檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)針對(duì)砂船的穩(wěn)性特點(diǎn)、艙室布置及排水需求，對(duì)其載重線及采砂管的安裝進(jìn)行明確規(guī)范，通過(guò)適當(dāng)?shù)臏p免船舶設(shè)備安裝及結(jié)構(gòu)要求，使砂船既能滿足安全營(yíng)運(yùn)要求，又能實(shí)現(xiàn)贏利。從增量管理的角度而言，建議船檢部門出具沿海采運(yùn)砂船舶專用規(guī)范。雖然國(guó)內(nèi)目前還沒(méi)有針對(duì)砂船的統(tǒng)一的法規(guī)和規(guī)范要求，但各地海事管理部門根據(jù)自身的實(shí)際情況，已經(jīng)做出了一些積極探索。在福建省內(nèi)，下述兩個(gè)重要文件可作為制定砂船檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù):

（1）《關(guān)于福建沿海自卸運(yùn)砂船設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)適用法規(guī)、規(guī)范等相關(guān)問(wèn)題的通知》（閩海事船檢［2005］28號(hào)），這一文件最早從源頭上對(duì)福建轄區(qū)沿海水域砂船進(jìn)行了規(guī)范。

（2）中國(guó)船級(jí)社《關(guān)于下發(fā)福建砂船檢驗(yàn)方案的通知》（社國(guó)建字［2007］627號(hào)），這一文件有三個(gè)附件：關(guān)于福建砂船檢驗(yàn)問(wèn)題的處理方案；有關(guān)福建地區(qū)砂船適用標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充建議；有關(guān)福建地區(qū)砂船適用標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充建議編寫說(shuō)明。這一文件比較全面地對(duì)砂船的航區(qū)、結(jié)構(gòu)、穩(wěn)性、設(shè)備、砂艙特殊要求等做出了一系列的規(guī)定，是當(dāng)前福建轄區(qū)沿海砂船設(shè)計(jì)、建造和檢驗(yàn)的主要依據(jù)。

實(shí)施新標(biāo)準(zhǔn)和政策時(shí)，船檢機(jī)構(gòu)應(yīng)把好第一關(guān)。一方面，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有砂船嚴(yán)格按照新檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查，及時(shí)糾正不符合檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，對(duì)于船舶狀況特別差，船舶設(shè)備損壞的砂船在沒(méi)有維修好船舶設(shè)備之前，不予核發(fā)“船舶適航證書”，只要驗(yàn)船師把好這一關(guān)，砂船的安全隱患就能明顯下降；另一方面，對(duì)新建砂船要嚴(yán)格根據(jù)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審圖檢驗(yàn)并簽發(fā)相關(guān)船檢證書。

2. 船員的配備及發(fā)證

由于晉江砂船活動(dòng)范圍不大，主要集中于廈漳泉及周邊水域，航程大都在20～30海里內(nèi)，受艙容及潮水限制，航行時(shí)間一般在4小時(shí)以內(nèi)，但原配員規(guī)則要求較高，船員配備較多，造成船員工資成本大幅增加，船員也出現(xiàn)緊缺，部分船東不愿增配船員，冒險(xiǎn)航行，造成事故多發(fā)。因此，可以根據(jù)船舶大小、航程長(zhǎng)短、作業(yè)時(shí)間等具體情況，經(jīng)評(píng)估后科學(xué)制定區(qū)域性砂船配員規(guī)則，保證船員配備納入規(guī)范化管理。另外，由于砂船從業(yè)人員的文化素質(zhì)水平相對(duì)較低，主管部門可以從實(shí)際情況出發(fā)，堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度，授權(quán)當(dāng)?shù)刂鞴軝C(jī)關(guān)，根據(jù)實(shí)際情況制定符合當(dāng)?shù)厣按瑔T考試發(fā)證規(guī)則，報(bào)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)后執(zhí)行，這樣把一部分實(shí)際在從事砂船運(yùn)輸?shù)拇瑔T，通過(guò)培訓(xùn)考試，提高他們的技能水平并納入管理。

3. 采砂行業(yè)的管理及引導(dǎo)

晉江現(xiàn)存采砂船和砂場(chǎng)基本處于無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和違規(guī)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，建議由政府牽頭，協(xié)調(diào)船東及砂場(chǎng)主，引導(dǎo)成立一個(gè)砂石股份公司，由分散無(wú)組織經(jīng)營(yíng)變?yōu)橛薪M織有計(jì)劃經(jīng)營(yíng)，所有的砂船和砂場(chǎng)都交由該公司負(fù)責(zé)管理，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一管理，降低船舶運(yùn)輸成本，并對(duì)砂船管理公司給予減免稅收政策予以扶持，從而提高效益，降低安全隱患。公司的建立，主要是便利對(duì)砂船進(jìn)行分級(jí)管理。對(duì)于滿足檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的砂船可采取延長(zhǎng)船舶安檢時(shí)間間隔等鼓勵(lì)性措施；對(duì)于船況較差、不完全滿足區(qū)域檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的砂船，限定船舶采取一些替代措施，在滿足一定安全條件下在規(guī)定水域內(nèi)從事砂石運(yùn)輸，對(duì)于船況較差、無(wú)法滿足晉江區(qū)域砂船檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的“三無(wú)”船舶，加大檢查頻率和力度，堅(jiān)決予以嚴(yán)厲處罰，切實(shí)保障船舶及船員的生命財(cái)產(chǎn)安全。

4. 用砂需求的保障及制約

砂石大部分流向工程領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)砂船的終端控制，海事管理機(jī)構(gòu)要結(jié)合職責(zé)，對(duì)可控的水上作業(yè)工程，在項(xiàng)目立項(xiàng)階段要向業(yè)主和建設(shè)單位明確相關(guān)作業(yè)砂船的檢驗(yàn)證書，牢牢抓住水工審批的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于不符合準(zhǔn)入條件的涉水工程，不予簽發(fā)“水上水下活動(dòng)許可證”，對(duì)已取得許可證但未實(shí)行有效安全管理的，一律收回許可證。對(duì)拒不服從或刻意逃避海事安全管理、無(wú)法達(dá)到安全準(zhǔn)入條件、非法違法施工的砂船，海事管理機(jī)構(gòu)要對(duì)相關(guān)涉水工程建設(shè)、施工單位以及砂石運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行通報(bào)，對(duì)不滿足安全作業(yè)條件的建設(shè)、施工單位向地方政府及有關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)。對(duì)于非水上單位及個(gè)人的用砂需求，應(yīng)積極協(xié)調(diào)地方政府及有關(guān)責(zé)任部門，建立健全監(jiān)管信息共享制度。海事管理機(jī)構(gòu)與道路執(zhí)法部門、礦產(chǎn)資源執(zhí)法部門、市場(chǎng)執(zhí)法部門之間應(yīng)暢通信息渠道，共同做好砂石流通環(huán)節(jié)的聯(lián)合監(jiān)管，引導(dǎo)各工程明明白白使用砂石，拒絕使用違法采運(yùn)的砂石資源。建立健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)各類涉水工程違法事件和安全隱患，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與砂石運(yùn)輸船治理工作的積極性。

5. 海上執(zhí)法的獨(dú)立與聯(lián)合

從現(xiàn)有的執(zhí)法資源及行政權(quán)力的配置而言，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)建立健全與政府及相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。加強(qiáng)與地方政府及有關(guān)部門和單位之間的溝通與協(xié)調(diào)，依托地方政府，建立完善與公安、邊防、安監(jiān)、海洋、漁業(yè)、港航等有關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，整合執(zhí)法資源，形成執(zhí)法合力。福建海事局已分別與海警、邊防、海洋漁業(yè)部門建立了廣泛的合作機(jī)制，定期或不定期開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，集中處理、依法嚴(yán)懲一批不適航砂船從事非法運(yùn)輸砂石的違法行為。此外，還應(yīng)建立完善區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)海事部門之間溝通協(xié)作，加強(qiáng)信息交流和共享，發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)與作用，深入落實(shí)協(xié)查工作，加強(qiáng)逃逸船舶的追查處理，定期開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，保持對(duì)砂石運(yùn)輸船監(jiān)管的高壓態(tài)勢(shì)，必要時(shí)建議海監(jiān)部門以《刑法》第三百四十三條“非法采礦罪、破壞性采礦罪”移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?/p>

四、展望

針對(duì)采運(yùn)砂船執(zhí)法難題，我們認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持“疏堵結(jié)合、源頭管理、多措并舉”方針，“堵”就是要打擊非法采運(yùn)砂行為，“疏”就是要盡快引導(dǎo)采運(yùn)砂船正規(guī)化。建議加快部門及地方盡快出臺(tái)省級(jí)采砂管理?xiàng)l例，實(shí)現(xiàn)以法治采，以法治砂。通過(guò)法律規(guī)范船舶準(zhǔn)入、船員配備、采砂審批等程序，明確各部門職責(zé)和權(quán)利，規(guī)范采砂管理，徹底改變當(dāng)前執(zhí)法難、追責(zé)難、風(fēng)險(xiǎn)大等困難，建立采運(yùn)砂船管理長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)轄區(qū)水上交通長(zhǎng)治久安。

10.16176/j.cnki.21-1284.2016.10.002

呂婕（1984—），女，碩士，工程師，E-mail: lvjie0107@163.com