基于道德風(fēng)險(xiǎn)防范的存款保險(xiǎn)制度：我國存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)困境

唐栗

摘 要： 道德風(fēng)險(xiǎn)問題一直是存款保險(xiǎn)制度中頗有爭(zhēng)議的難題。存款保險(xiǎn)制度能夠起到降低擠兌風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定金融的作用，但同時(shí)也弱化了市場(chǎng)約束，引發(fā)了道德風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)的根本原因是信息不對(duì)稱，在現(xiàn)今社會(huì)幾乎不可避免，絕非僅存在于存款保險(xiǎn)制度。因此要以正確的態(tài)度看待道德風(fēng)險(xiǎn)，不能因噎廢食，而是要以良好的制度設(shè)計(jì)控制和防范道德風(fēng)險(xiǎn)。我國的存款保險(xiǎn)制度由于我國的特殊國情，道德風(fēng)險(xiǎn)也有其特點(diǎn)。應(yīng)在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探尋符合中國國情的存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)以防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞： 道德風(fēng)險(xiǎn)；存款保險(xiǎn)；防范機(jī)制；設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F832.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-9255（2016）03-0039-05

八十多年前，為了挽救在經(jīng)濟(jì)危機(jī)下幾近崩潰的銀行體系，美國開啟了世界上存款保險(xiǎn)制度的先河。美國存款保險(xiǎn)制度隨著金融的發(fā)展不斷完善，尤其在金融風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)管檢查方面卓有成效。20世紀(jì)60年代，金融國際化和自由化使得金融風(fēng)險(xiǎn)劇增，大多數(shù)西方國家也建立起本國的存款保險(xiǎn)制度。我國的《存款保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，邁出了中國建立存款保險(xiǎn)制度的第一步。國外存款保險(xiǎn)制度發(fā)展與改革的得失給我國提供了啟示和借鑒意義。我國存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)重點(diǎn)應(yīng)圍繞防范道德風(fēng)險(xiǎn)，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，既要結(jié)合我國的特殊國情，又不能流于形式僵化死板，要邊摸索邊改善，根據(jù)金融的發(fā)展和創(chuàng)新，對(duì)存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行動(dòng)態(tài)、彈性的調(diào)整。

一、存款保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)

（一）存款保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)的界定與釋義

存款保險(xiǎn)制度是當(dāng)銀行無法滿足其對(duì)存款人的（付款）義務(wù)時(shí)，保護(hù)存款人其受保存款不受損失而建立起來的一種制度。存款保險(xiǎn)制度有隱性存款保險(xiǎn)制度和顯性存款保險(xiǎn)制度之分。顯性存款保險(xiǎn)制度是一種以法律明文規(guī)定的形式，對(duì)受保金融機(jī)構(gòu)特定種類的存款進(jìn)行保護(hù)，且正式建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的制度。我國2015年起施行的《存款保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著我國顯性存款保險(xiǎn)制度初現(xiàn)雛形。因此，下文所提“存款保險(xiǎn)制度”均指顯性存款保險(xiǎn)制度。

道德風(fēng)險(xiǎn)是指由于信息不對(duì)稱，市場(chǎng)交易的一方無法監(jiān)督另一方的行動(dòng)時(shí)，或者監(jiān)督的成本過高，一方行為的變化而致使另一方的利益受到損害。而在存款保險(xiǎn)制度語境下的道德風(fēng)險(xiǎn)是指存款人、投保銀行以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)等不同主體，出于各自不同動(dòng)機(jī)，為追求自身最大的利益而承擔(dān)過度風(fēng)險(xiǎn)，并且不惜損害他方，從而可能致使銀行業(yè)出現(xiàn)危機(jī)。

（二）存款保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制

存款保險(xiǎn)制度實(shí)質(zhì)上是一系列復(fù)雜的合約。涉及存款人、投保機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相互之間多重委托代理關(guān)系。由于信息的不對(duì)稱性，勢(shì)必產(chǎn)生各方冒險(xiǎn)逐利、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)。因而，下文將從上述不同行為主體出發(fā)來探討道德風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)形式和形成的原因。

1.存款人的道德風(fēng)險(xiǎn)

存款保險(xiǎn)制度弱化了存款人對(duì)銀行體系的市場(chǎng)約束機(jī)制，使得存款人自我保護(hù)激勵(lì)不足。若不存在沒有任何存款保護(hù)制度，銀行便會(huì)有破產(chǎn)之虞，因而存款人有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)自發(fā)地監(jiān)督銀行。如果銀行承擔(dān)了過高的風(fēng)險(xiǎn)，存款人要么會(huì)要求其提高存款利率，要么會(huì)“用腳投票”，將存款轉(zhuǎn)移到更穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)或其他更安全的地方。而存款保險(xiǎn)賠付制度下，即使銀行破產(chǎn)，存款人的存款全部或大部分都能夠得到賠付。因而，存款人甚至可能去選擇冒險(xiǎn)經(jīng)營，但許諾給他們高額利率的銀行，進(jìn)而導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的“逆向選擇”。

2.投保銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)投保銀行高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營的激勵(lì)是存款保險(xiǎn)制度中最主要的道德風(fēng)險(xiǎn)。由于存款保險(xiǎn)制度降低了存款人擠兌的可能性，銀行發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)的可能性也隨之下降。銀行的股東和管理層會(huì)放松對(duì)銀行的監(jiān)督和管理。同時(shí)，來自存款人市場(chǎng)約束也被弱化，使得存款人不再密切監(jiān)督銀行，銀行不用為其增加的風(fēng)險(xiǎn)付出高利率的代價(jià)。因而，銀行更傾向于通過承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)來獲取更高收益的投資活動(dòng)。而銀行高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營是導(dǎo)致其破產(chǎn)甚至產(chǎn)生金融危機(jī)的重要原因之一，同時(shí)也造成了銀行間激烈的惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。

3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)

從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來看，監(jiān)管寬容是其最主要的道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了減少保險(xiǎn)基金損失，對(duì)有問題的投保銀行，往往吝于立即救助，而是期待其通過整改自行好轉(zhuǎn)，如果通過整改得以改善，則存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就免去了一筆救助費(fèi)用。但如果由于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)怠于救助，問題銀行錯(cuò)過了最佳救助時(shí)機(jī)而變得更糟糕時(shí)，將會(huì)給銀行業(yè)乃至整個(gè)金融業(yè)帶來危機(jī)。這種監(jiān)管寬容的道德風(fēng)險(xiǎn)同樣蔓延至金融安全網(wǎng)的其他兩大支柱——最后貸款人和金融審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)。當(dāng)銀行出現(xiàn)暫時(shí)流動(dòng)性困難而產(chǎn)生擠兌時(shí)，由于存款保險(xiǎn)制度作為最后一道防線兜底，中央銀行更傾向認(rèn)定為清償性不足或不存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而拒絕提供最后貸款。而金融審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于存款保險(xiǎn)制度降低了因擠兌而導(dǎo)致銀行破產(chǎn)的可能性，而對(duì)金融安全盲目樂觀，放松監(jiān)管。

二、基于道德風(fēng)險(xiǎn)防范的存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)

誠然，存款保險(xiǎn)制度催生了道德風(fēng)險(xiǎn)，帶來了諸多危害。但如果沒有建立存款保險(xiǎn)制度，一旦銀行出現(xiàn)信心危機(jī)問題，將會(huì)迅速擴(kuò)散至整個(gè)金融體系，帶來深重災(zāi)難。實(shí)踐證明，經(jīng)過精心設(shè)計(jì)的約束機(jī)制是可以防范道德風(fēng)險(xiǎn)的，許多針對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)運(yùn)用到各國的存款保險(xiǎn)制度實(shí)踐中，并取得了顯而易見的成效。

（一）保持存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

確保存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位，排除政治壓力的干預(yù)和參保銀行的影響。單獨(dú)設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，有助于相互制衡、各司其職，讓存款保險(xiǎn)制度能夠最大限度地發(fā)揮其特有職能和履行應(yīng)有職責(zé)而不受不當(dāng)干擾，也避免與其他金融安全網(wǎng)成員之間因地位不平等帶來的信息共享困難，或推諉責(zé)任的道德風(fēng)險(xiǎn)。

在實(shí)踐方面也顯示，獨(dú)立設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)符合存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（IADI）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國家中，獨(dú)立設(shè)置的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在2000年時(shí)共有15個(gè)，占23%；2010年為36個(gè)，占38%；2011年底為54個(gè)，占65%。[1]鑒于不少剛剛建立存款保險(xiǎn)制度的國家將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)置于其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之下的做法視為過渡期內(nèi)的權(quán)宜之計(jì)，這一比重將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。

（二）采取風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率方式

在1991年美國頒布《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法》之前，參保銀行均基于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率來繳納保費(fèi)。風(fēng)險(xiǎn)較高、經(jīng)營不善的“壞銀行”并不需要支付更高的成本；而穩(wěn)健經(jīng)營，無破產(chǎn)之虞的“好銀行”所支付的成本竟然要與那些“壞銀行”同樣高。事實(shí)上形成了穩(wěn)健銀行對(duì)問題銀行的補(bǔ)貼，這是一種“扶劣損優(yōu)”的不公平現(xiàn)象。美國在實(shí)踐中注意到這一問題，因此在《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法》中采取了依風(fēng)險(xiǎn)確定保險(xiǎn)費(fèi)率。要求存款機(jī)構(gòu)按照自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)水平繳納保費(fèi)。Merton的期權(quán)定價(jià)模型理論也表明了在固定費(fèi)率制度下，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。[2]銀行會(huì)通過增加資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和減少資本將風(fēng)險(xiǎn)從自身轉(zhuǎn)移至存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、將利潤轉(zhuǎn)移給自己，而在風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的情況下則不會(huì)出現(xiàn)這種情況。相比單一費(fèi)率制度，風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率能夠有效地降低存款保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，因此，許多國家開始效仿美國選擇風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率代替統(tǒng)一費(fèi)率，這將是未來存款保險(xiǎn)制度發(fā)展的主要趨勢(shì)。

（三）確立限額保險(xiǎn)方式

Alovsat Mulumov對(duì)土耳其銀行系統(tǒng)的存款保險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的案例研究表明，在全額賠付的制度下，商業(yè)銀行存在從事過度風(fēng)險(xiǎn)行為的傾向。[3]因此，大多數(shù)國家選擇實(shí)行限額存款保險(xiǎn)方式，而保護(hù)限額的設(shè)定關(guān)系到道德風(fēng)險(xiǎn)的控制和政策目標(biāo)之間的平衡。若保險(xiǎn)額定得太高，存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)下降，容易滋生過度的道德風(fēng)險(xiǎn)；若保險(xiǎn)額定得太低則難以實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度的兩大主要目標(biāo)——保護(hù)小額存款人和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。[4]

國際上保險(xiǎn)限額的界定方法有兩種，一種做法是將本國人均GDP作為存款保險(xiǎn)限額的參考，另一種是使全額賠付能夠覆蓋90%的存款人。實(shí)踐中，各國采取“廣覆蓋”原則，一般按人均GDP的3-5倍設(shè)定存款保險(xiǎn)限額，使大多數(shù)存款人的存款受到明確的保護(hù)。

但在2008年全球金融危機(jī)后，存款保險(xiǎn)限額有了新的發(fā)展和變化，各國在危機(jī)期間提高了存款保險(xiǎn)的限額。存款保險(xiǎn)上限的提高是各國在面對(duì)危機(jī)時(shí)，存款保險(xiǎn)制度改革的方向之一。在金融危機(jī)的特殊時(shí)期，這一措施能夠起到使存款人重拾信心，減少銀行擠兌及穩(wěn)定金融市場(chǎng)的效果。

（四）賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為保險(xiǎn)人和賠付方，有最大的動(dòng)力阻止各方的道德風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款保險(xiǎn)基金不受損失。因此，應(yīng)當(dāng)賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)臋?quán)力來限制參保銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)?！抖嗟?弗蘭克法案》便加強(qiáng)了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（FDIC）對(duì)參保金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，增加其備份檢查權(quán)、執(zhí)行權(quán)和有序清算權(quán)等?！队行Т婵畋ｋU(xiǎn)體系核心原則》（2014年版）也要求明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)享有檢查和提前介入問題銀行等權(quán)力，以及在銀行恢復(fù)與處置過程中的相應(yīng)職責(zé)等。

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)除具備保險(xiǎn)賠付和緊急援助等傳統(tǒng)“支付箱”職能之外，還應(yīng)當(dāng)配合其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。通過現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)的檢查權(quán)、拒絕與終止承保權(quán)、早期干預(yù)與處置權(quán)、處罰與建議處罰權(quán)等監(jiān)管權(quán)的合理安排，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠有效降低道德風(fēng)險(xiǎn)問題。但為了避免出現(xiàn)監(jiān)管重合和監(jiān)管真空的現(xiàn)象，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要通過金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全面合規(guī)性監(jiān)管來達(dá)到目標(biāo)，偏重化解和糾正。而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)側(cè)重保護(hù)存款人資金安全，對(duì)投保銀行進(jìn)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，強(qiáng)化存款保險(xiǎn)制度事前和事中的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)和防范功能。[5]

三、中國存款保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)防治困境及建議

我國的《存款保險(xiǎn)條例》基本參照了國際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)（IADI）發(fā)布的《有效存款保險(xiǎn)體系核心原則》的指引原則制定，但由于我國自身特殊的國情，如居民有著較高的儲(chǔ)蓄偏好，銀行業(yè)存在國有壟斷程度較高的局面等等，使得我國引入存款保險(xiǎn)制度存在特有的道德風(fēng)險(xiǎn)困境，不能照搬國際經(jīng)驗(yàn)。

（一）起步階段難以設(shè)立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

《存款保險(xiǎn)條例》中規(guī)定了我國現(xiàn)行存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，[6]而該基金由人民銀行金融穩(wěn)定局管理。這樣隸屬于人民銀行的安排存在著目標(biāo)沖突，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的主要目標(biāo)是保護(hù)存款人，而中央銀行的主要目標(biāo)是維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。如果中央銀行同時(shí)代替存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)行使風(fēng)險(xiǎn)處置與金融機(jī)構(gòu)救助的職能，使“最后貸款人”變?yōu)椤白钕荣J款人”，將影響其貨幣政策職能，甚至引發(fā)通貨膨脹。只有設(shè)立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)才能夠避免與中央銀行和審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在目標(biāo)沖突。但考慮到眼下我國存款保險(xiǎn)制度尚處于起步階段，設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)將花費(fèi)大量資金。保費(fèi)尚未充分積累就有很多成本支出，社會(huì)上就會(huì)有意見，如果此時(shí)發(fā)生一定數(shù)量的銀行倒閉，存款保險(xiǎn)賠付資金不夠用，就會(huì)對(duì)設(shè)立機(jī)構(gòu)的成本支出提出強(qiáng)烈的批評(píng)。[7]

現(xiàn)階段將存款保險(xiǎn)基金置于人民銀行之下的做法，筆者建議只能作為過渡時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)。一旦條件成熟，應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，且給予其與中央銀行和審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)同等的地位。如使之共同直屬于國務(wù)院，三者相互間地位平等但同時(shí)都對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)。這樣的安排可以使得三者既能相互制衡，又能在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)合作，及時(shí)共享信息和資源。

（二）高儲(chǔ)蓄率難以設(shè)定合理的償付限額

根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》，我國存款保險(xiǎn)的最高償付限額為50萬元，為2015年人均GDP的10倍左右，能夠?yàn)?9.63%的存款人提供全額保護(hù)。[8]而國際上一般為人均GDP的2至5倍。過高的保護(hù)容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，銀行危機(jī)的頻率是隨著保險(xiǎn)賠付額度與人均GDP的比例的增加而增加的。如在20世紀(jì)80年代發(fā)生的美國存貸危機(jī)中，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過測(cè)算認(rèn)為，若當(dāng)時(shí)美國的存款保險(xiǎn)賠付額度是人均GDP的1.5倍的話，美國發(fā)生銀行危機(jī)的可能性將降低43%。[9]與此同時(shí)，我國又存在著與其他國家不同的特殊國情：我國居民存款意愿強(qiáng)烈，儲(chǔ)蓄率為世界第一，存在著大量的中小存款人。且民眾投資渠道狹小，銀行存款是其主要投資方式。社會(huì)保障體系遠(yuǎn)未健全，其儲(chǔ)蓄承擔(dān)著教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等多種社會(huì)功能。如果保護(hù)不足，易損害普通民眾的利益，難以達(dá)到保護(hù)存款人利益和防止擠兌以維護(hù)金融穩(wěn)定的兩大目標(biāo)。因此如何找到維護(hù)金融穩(wěn)定和約束市場(chǎng)紀(jì)律之間的平衡是我國確立賠付上限的難點(diǎn)。

建議對(duì)最高賠付限額進(jìn)行動(dòng)態(tài)、彈性地調(diào)整。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，在金融危機(jī)發(fā)生時(shí)，為提升存款人對(duì)銀行系統(tǒng)和金融體系的信心，在制度安排之外進(jìn)行的額外保障也是非常多見的。[9]最近各國存款保險(xiǎn)制度改革的方向之一就是普遍提高賠付上限。美國大幅提高最高保護(hù)限額水平，德國甚至放棄限額保護(hù)改采全額擔(dān)保。但這種非常措施長(zhǎng)期化將助長(zhǎng)道德風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到我國大量的中小存款人儲(chǔ)蓄意愿強(qiáng)烈，且其儲(chǔ)蓄承擔(dān)著社會(huì)保障功能，關(guān)乎國家的穩(wěn)定。相較其他國家，應(yīng)當(dāng)給予較多的保護(hù)。但不應(yīng)超過人均GDP的10倍。當(dāng)我國建成較為完善的社會(huì)保障體系時(shí)，要適時(shí)降低最高保護(hù)限額水平。在發(fā)生金融危機(jī)時(shí)，應(yīng)提高賠付上限；而在危機(jī)過后，及時(shí)調(diào)整回合適的限額。根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和金融風(fēng)險(xiǎn)狀況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)地調(diào)整，保險(xiǎn)限額定期進(jìn)行評(píng)估修改。另外，注重加強(qiáng)公眾在存款保險(xiǎn)制度方面的知識(shí)教育，樹立其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。使其了解存款保險(xiǎn)制度及其保障范圍和限制也有助于防范道德風(fēng)險(xiǎn)，確立合理的賠付限額。

（三）存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)難以落實(shí)

由《存款保險(xiǎn)條例》可知我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不是單純的“付款箱”功能，雖然給予了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，但沒有明確規(guī)定是否有現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)。僅僅要求投保機(jī)構(gòu)報(bào)送資料難以對(duì)投保銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)控。但給予其現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)又要注意與其他保持協(xié)調(diào)合作，避免多頭監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管真空，權(quán)利（力）、職責(zé)不清晰。[10]

因而，筆者建議首先應(yīng)細(xì)化金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，《存款保險(xiǎn)條例》中關(guān)于金融機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制的規(guī)定實(shí)為前瞻性的借鑒，但遺憾的是仍停留在原則性框架層面，缺乏正式的、剛性的制度保障。建議參考美國聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查官協(xié)會(huì)的做法，由各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)輪流出任協(xié)會(huì)主席，輪流檢查、結(jié)果共享，或者聯(lián)合檢查但各有分工的方式對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管。[10]這樣既可行使存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必要的現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，又可避免超越職權(quán)、重復(fù)檢查。再者，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)是維護(hù)存款人利益以此維護(hù)金融穩(wěn)定，賦予一定的處罰權(quán)是必要的，但僅限于督促收取保費(fèi)等保護(hù)存款人和存款基金的必要，不宜過多，也不宜將手伸的過長(zhǎng)，以免混淆與金融審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。因此，在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)處罰但又屬于其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的情況下，可以設(shè)置必要的建議處罰權(quán)，提高監(jiān)管效率，避免重復(fù)處罰。這種建議處罰權(quán)不能是原則性規(guī)定，流于形式，要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)建議處罰回應(yīng)的形式、期限、內(nèi)容以及其他責(zé)任等等，若監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的處罰建議有異議，提交共同上級(jí)解決。

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Deposit Insurance System Based on the Prevention of Moral Hazard：

Plight in Designing Deposit Insurance System in China

TANG Li

（School of Law， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China）

Abstract： The problem of moral hazard has always been a controversial issue in the deposit insurance system.The deposit insurance system can reduce the risk of bank runs and stabilize financial system. However， it also weakens the market discipline and creates moral hazard.The root cause of moral hazard is information asymmetry， which is almost inevitable in modern society. It does not only exist in the deposit insurance system， but also in other fields. Moral hazard is by no means the reason to abandon the deposit insurance system， but it should be controlled and prevented by establishing deposit insurance system properly.The moral hazard in China's deposit insurance system has its own characteristics because of our particular situation. Based on international experience， this article tries to find a way to design deposit insurance system which is suitable for the realistic situation of China and can prevent moral hazard.

Key Words： moral hazard； deposit insurance； risk prevention mechanism； design