上海市人口調(diào)控政策的評(píng)價(jià)研究

孟兆敏，張健明

（上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上?！?01620）

上海市人口調(diào)控政策的評(píng)價(jià)研究

孟兆敏，張健明

（上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上海201620）

一直以來(lái)，控制人口是上海市城市管理的目標(biāo)之一，在這種背景下，上海市逐漸形成“以證管人，以房管人，以業(yè)管人”三管齊下的調(diào)控手段。本文通過(guò)對(duì)歷年上海市人口調(diào)控政策進(jìn)行梳理，總結(jié)各階段人口調(diào)控的特點(diǎn)，從人口管理、人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)等方面對(duì)人口調(diào)控政策進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，找出當(dāng)前人口調(diào)控政策存在的問(wèn)題，并試圖提出完善人口調(diào)控政策的路徑。

人口調(diào)控；政策評(píng)價(jià)；上海

“控制大城市的規(guī)模一直是城市化發(fā)展的主線”，十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！薄Ｔ谶@種背景下，上海市通過(guò)“以證管人、以房管人、以業(yè)控人”三管齊下的手段，形成了行政與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的人口調(diào)控思路，人口的綜合調(diào)控產(chǎn)生了一定的積極效用，但同時(shí)也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)上海市戶籍管理政策、房屋管理政策、產(chǎn)業(yè)及城市規(guī)劃政策的特點(diǎn)梳理，分析上海市人口綜合調(diào)控政策的目的，并從人口調(diào)控的直接效果和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的間接效果，對(duì)上海市人口調(diào)控政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，找出其問(wèn)題及原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、上海市人口調(diào)控政策的變遷及特點(diǎn)

（一）外來(lái)人口管理政策的變遷及特點(diǎn)

1.上海市外來(lái)人口管理政策的變遷

上海市外來(lái)人口管理政策的實(shí)施大致可以劃分為三個(gè)階段：

第一階段：暫住登記功能的證明。從20世紀(jì)80年代至90年代初，1984年出臺(tái)《上海市外來(lái)寄住戶口管理暫行辦法》，1988年出臺(tái)《上海市暫住人口管理規(guī)定》，其目的是為了加強(qiáng)暫住人口管理，保障暫住人口的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序，但持證人員不能享受像子女就讀、社會(huì)保障等一系列普通上海市民應(yīng)享受的待遇，

第二階段：人才獲取常住的通道。從20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初期，以藍(lán)印戶口的試行為起始點(diǎn)，以2002年引進(jìn)人才試行《上海市居住證》制度暫行規(guī)定為終點(diǎn)的階段。

1993年，藍(lán)印戶口對(duì)于投資、買(mǎi)房、人才三類(lèi)，或有錢(qián)或有才人士創(chuàng)造了獲取當(dāng)?shù)馗＠臋C(jī)會(huì)，同時(shí)規(guī)定取得藍(lán)印戶口一定年限的人員可轉(zhuǎn)為常住戶口，打通了外來(lái)人口向戶籍人口轉(zhuǎn)變的渠道。2000年，《上海市引進(jìn)人才工作證實(shí)施辦法》解決了外來(lái)人才的包括子女就讀、社會(huì)保障等問(wèn)題。對(duì)于普通就業(yè)者，自1994年開(kāi)始出臺(tái)了一系列衛(wèi)生計(jì)生以及外來(lái)人口計(jì)生防疫、社會(huì)保險(xiǎn)等條例。

第三階段：居住證證明及社會(huì)服務(wù)的享有，從2004年出臺(tái)《上海市居住證暫行辦法》開(kāi)始至今。2004年出臺(tái)《上海市居住證暫行規(guī)定》，對(duì)象由人才擴(kuò)大到所有外來(lái)常住人口，包括人才、就業(yè)和投靠就學(xué)三類(lèi)。持證人符合一定條件的可申辦常住戶口。2014年上海市政府出臺(tái)《上海市居住證管理辦法》、《上海市居住證積分管理試行辦法》和實(shí)施細(xì)則，面向所有具有穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員，按照從工作、專業(yè)、年齡到居住年限等各方面指標(biāo)，進(jìn)行打分，獲取不同的社會(huì)保障及福利，居住證管理及積分管理辦法是戶籍改革的創(chuàng)新之舉。

2.上海市外來(lái)人口管理政策變遷的特點(diǎn)

對(duì)流動(dòng)人口由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，服務(wù)對(duì)象進(jìn)一步放開(kāi)。上海市外來(lái)人口管理制度經(jīng)歷了由單一登記人口職能、管理職能，到逐漸附加公共服務(wù)的職能，不僅僅強(qiáng)調(diào)了流動(dòng)人口的義務(wù)，同時(shí)明確了流動(dòng)人口在子女教育、社會(huì)保障等方面的權(quán)利。從公共服務(wù)的對(duì)象來(lái)看，由排斥所有外來(lái)人口，到接受部分人才，至面向所有外來(lái)務(wù)工群體。

建立了梯度化的福利待遇，有利于權(quán)利與義務(wù)銜接。流動(dòng)人口從不能享受本地福利待遇，到人才享受部分福利，最后根據(jù)在本地的居住時(shí)間、對(duì)本地的貢獻(xiàn)，獲得梯度化的福利待遇，并且獲得福利待遇的多少與其對(duì)本地貢獻(xiàn)緊密相關(guān)。

形成了以居住登記為主線的，以就業(yè)保障、衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)、房屋租賃為依托的居住證制度，結(jié)束了以往多證并存的局面。80年代流動(dòng)人口來(lái)滬要辦理寄住證、就業(yè)證；90年代實(shí)行分類(lèi)登記，不同類(lèi)型的外來(lái)人口辦理的證件不同，人才根據(jù)藍(lán)印戶口、引進(jìn)人才居住證登記辦法，普通就業(yè)者則需辦理就業(yè)證；居住證則將不同類(lèi)型人口統(tǒng)一辦理居住證，管理更加統(tǒng)一規(guī)范。

（二）上海市“以房管人”相關(guān)政策的梳理及特點(diǎn)

1.上海市“以房管人”的政策脈絡(luò)發(fā)展

在租房政策方面，1987年《上海市私有居住房屋租賃管理暫行辦法》中對(duì)出租人及承租人的義務(wù)權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定。1996年《上海市外來(lái)人口管理?xiàng)l例》及1998年《上海市外來(lái)流動(dòng)人口租賃房屋治安管理辦法》提到房屋結(jié)構(gòu)堅(jiān)固，基本設(shè)施齊全。2004年《上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法》，2011年《上海市居住房屋租賃管理辦法》對(duì)居住面積、居住房屋的結(jié)構(gòu)進(jìn)行較詳細(xì)的說(shuō)明。

在買(mǎi)房方面，自2011年開(kāi)始，上海市對(duì)住房進(jìn)行限購(gòu)，非戶籍人口購(gòu)買(mǎi)上海房產(chǎn)的執(zhí)行了比戶籍人口更為嚴(yán)格的限購(gòu)政策。

2.上?！耙苑抗苋恕钡恼咛攸c(diǎn)

租房政策由規(guī)范行為到注重環(huán)境轉(zhuǎn)變。租房管理規(guī)定從以規(guī)定承租人義務(wù)為主向注重承租人基本權(quán)利保障轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步規(guī)范了住房市場(chǎng)，打擊了群組、城中村違法搭建等行為。

購(gòu)房政策由購(gòu)房落戶向限制購(gòu)房轉(zhuǎn)變。90年代，藍(lán)印戶口允許購(gòu)房落戶，此后買(mǎi)房落戶成為歷史，隨著房產(chǎn)過(guò)熱，對(duì)外來(lái)人口執(zhí)行了比戶籍人口更為嚴(yán)厲的限購(gòu)政策，在一定程度上限制了外來(lái)人口的遷移流動(dòng)。

（三）上海市產(chǎn)業(yè)政策及城市功能的調(diào)整歷程及特點(diǎn)

1.上海市產(chǎn)業(yè)政策及城市規(guī)劃的調(diào)整歷程

隨著產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，城市的規(guī)劃也發(fā)生了一定變化，根據(jù)變化的特點(diǎn)，大致劃分為三個(gè)階段：20世紀(jì)80年代、90年代及21世紀(jì)以來(lái)。

80年代勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展與衛(wèi)星城的建設(shè)。《上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略匯報(bào)提綱》確定了上海走改造振興之路，“六五”制定了技術(shù)密集度高和勞動(dòng)密集度高的發(fā)展思路，“七五”提出了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有重點(diǎn)地加快傳統(tǒng)工業(yè)改造和新型工業(yè)的發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有限發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。在城市空間發(fā)展方面，上海郊區(qū)進(jìn)行了第二代衛(wèi)星城建設(shè)，開(kāi)始創(chuàng)建閔行、虹橋、漕河涇、浦東星火工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。1986年，《上海市城市總體規(guī)劃》，提出了建設(shè)和改造中心城，充實(shí)和發(fā)展衛(wèi)星城的目標(biāo)，進(jìn)行了最早的郊區(qū)化進(jìn)程。

90年代第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及大規(guī)模的舊城改造。1990年國(guó)務(wù)院做出了開(kāi)發(fā)開(kāi)放浦東的重大決策，上海的定位由功能單一的傳統(tǒng)生產(chǎn)型工業(yè)城市向多功能的綜合服務(wù)性國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心城市轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整至“三、二、一”的發(fā)展方針，提出了三圈層的城市產(chǎn)業(yè)空間布局。90年代，上海市城區(qū)范圍不斷向外延伸，市中心進(jìn)行了大規(guī)模的舊城改造，騰出的城市空間用以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加綠地和完善公共服務(wù)設(shè)施。

2000年以來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與多中心城市發(fā)展。2000年以來(lái)上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)著力轉(zhuǎn)型，提出了向現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二五規(guī)劃》提出了建設(shè)四個(gè)中心的發(fā)展地位，對(duì)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提出了更高的要求。2001年《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》將城市發(fā)展定位于“多核、多軸”的空間布局，中心城區(qū)空間布局“多心、開(kāi)敞”的布局，加快了中心城的功能向城郊遷移。

2.上海市產(chǎn)業(yè)政策及城市功能調(diào)整的特點(diǎn)

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，由發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。上海市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷由重工業(yè)為重，向“三、二、一”格局的演變，從發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，上海市著力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代航運(yùn)業(yè)、科創(chuàng)中心等高端服務(wù)業(yè)。

在城市發(fā)展及空間布局方面，行政力量推動(dòng)城市郊區(qū)化發(fā)展。90以來(lái)，上海市開(kāi)始了大規(guī)模的舊城改造，城市邊界進(jìn)一步擴(kuò)展，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，攤大餅式的城市規(guī)劃方案發(fā)生轉(zhuǎn)變，開(kāi)始多中心的城市發(fā)展路徑，郊區(qū)人口布局開(kāi)始進(jìn)一步優(yōu)化。

二、上海市人口調(diào)控政策的效果評(píng)價(jià)

所謂政策評(píng)估是對(duì)政策實(shí)施效果所進(jìn)行的研究，判斷政策實(shí)施結(jié)果是否與政策的預(yù)定目標(biāo)相一致[1]。人口調(diào)控政策的綜合評(píng)估即是對(duì)人口調(diào)控政策實(shí)施效果的評(píng)估。

（一）人口調(diào)控政策的效果評(píng)價(jià)

1．人口管理登記的功能逐漸增強(qiáng)

從1984年的《上海市外來(lái)寄住戶口管理暫行辦法》開(kāi)始，至2014年的《上海市居住證積分管理試行辦法和細(xì)則》，對(duì)外來(lái)人口管理的目的貫穿人口調(diào)控政策的始終。所謂人口管理，首要的即是掌握外來(lái)人口的數(shù)量，即履行政策的登記功能，掌握外來(lái)人口的基本信息、居住變動(dòng)狀況、就業(yè)狀況信息。

《上海市外來(lái)寄住戶口管理暫行辦法》、《上海市暫住人口管理規(guī)定》均沒(méi)有附加公共服務(wù)功能，登記管理功能是主體功能?！端{(lán)印戶口》實(shí)施8年來(lái)，全市獲得藍(lán)印戶口4.2萬(wàn)人，購(gòu)房類(lèi)占接近9成，投資類(lèi)占10%，人才類(lèi)只有2%[2]。

2013年5月開(kāi)始，《上海市居住證管理辦法》通過(guò)，至2014年8月初，非當(dāng)?shù)貞艏丝?100.09萬(wàn)人，其中辦理居住證者107.14萬(wàn)人，辦理臨時(shí)居住證456.02萬(wàn)人。雖然未辦證者達(dá)到536.93萬(wàn)人[3]，但由于居住證附加了更多的公共服務(wù)功能，流動(dòng)人口由被動(dòng)辦證，轉(zhuǎn)向主動(dòng)辦證，隨著時(shí)間的推移，居住證的知曉率提高，辦證率會(huì)進(jìn)一步提高。

2.流動(dòng)人口合法權(quán)益的得到不斷維護(hù)

在藍(lán)印戶口之前的流動(dòng)人口政策，僅僅是規(guī)定了流動(dòng)人口的義務(wù)，并沒(méi)有涉及相應(yīng)的權(quán)利，此后的政策逐漸增加了公共服務(wù)方面的權(quán)利，但是該權(quán)利是有條件的、梯度化地放開(kāi)。藍(lán)印戶口、引進(jìn)人才類(lèi)《上海市居住證》是面向人才類(lèi)流動(dòng)人口的，在《上海市居住證》的規(guī)定中，針對(duì)臨時(shí)居住證的流動(dòng)人口，給予公共衛(wèi)生，基本計(jì)生服務(wù)的權(quán)利；面向有穩(wěn)定就業(yè)的流動(dòng)人口，更進(jìn)一步給予義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)、公共住房的權(quán)利；對(duì)申請(qǐng)積分的居住證持有者，賦予子女高考、子女、父母居保的權(quán)利。但需要注意的是居住證中并沒(méi)有明確居住證持有者享有義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)等權(quán)利，具體權(quán)利要遵守各區(qū)縣的具體規(guī)定，給政策容留了一定空間。此外，這種變化還體現(xiàn)在居住政策中，針對(duì)流動(dòng)人口的居住環(huán)境差、房屋設(shè)施不全、群組等現(xiàn)象[4]，房屋租賃條例不僅僅只強(qiáng)調(diào)租賃人的義務(wù)，還注重保護(hù)租賃人的權(quán)利，加入了保障流動(dòng)人口基本生活條件的條款。

3.近年來(lái)人口規(guī)模調(diào)控效果明顯

人口調(diào)控政策的主要目的就是對(duì)人口數(shù)量調(diào)控，確切地說(shuō)人口調(diào)控政策限制的是入戶籍的名額，藍(lán)印戶口實(shí)施辦法中就明確提出了根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要以及國(guó)家和本市的人口政策，對(duì)藍(lán)印戶口的年度發(fā)放總量和持藍(lán)印戶口者換領(lǐng)本市常住戶口的年度發(fā)放總量實(shí)施控制，居住證雖然并未明確指明，但開(kāi)放戶籍的門(mén)檻并不低，而且達(dá)到條件的需要等候每年一次的申請(qǐng)和審批。新世紀(jì)以來(lái)，每年戶籍人口凈遷移總量在10萬(wàn)左右，自2011年來(lái)，戶籍人口遷入有所收緊，每年凈遷移量下降至8萬(wàn)人以內(nèi)?？梢?jiàn)戶籍政策有效地控制了戶籍遷入規(guī)模。

圖1　上海市歷年凈遷入戶籍人口變動(dòng)總量

對(duì)其他流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，由于不能完全獲得與戶籍人口同等的福利待遇，因此在一定程度上抑制了外來(lái)人口流入。本文分別通過(guò)宏觀和微觀兩個(gè)方面來(lái)分析判斷人口調(diào)控政策在人口數(shù)量控制中的效果。從歷年外來(lái)常住人口規(guī)模來(lái)看，常住人口呈現(xiàn)階梯狀的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。第一級(jí)階梯在80年代末與90年代初，90年代初浦東建設(shè)全面開(kāi)展，上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速由“二、三、一”的結(jié)構(gòu)向“三、二、一”調(diào)整，吸引了大量流動(dòng)人口進(jìn)行城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。第二級(jí)階梯是從2008年開(kāi)始，主要是由于世博會(huì)的建設(shè)、大虹橋建設(shè)等項(xiàng)目的帶動(dòng)，形成了另一波外來(lái)人口涌入的高峰。此后，流動(dòng)人口增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)大大放緩，是由于上海市著力實(shí)施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)升級(jí)，對(duì)流動(dòng)人口的吸引力下降。由此可見(jiàn)，人口的增長(zhǎng)最主要受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)的作用，行政手段要與經(jīng)濟(jì)手段相一致，才會(huì)事半功倍。80—90年代間，上海市雖然實(shí)行了較為嚴(yán)格的戶籍制度，但此時(shí)是大力改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展吸納大量流動(dòng)人口的階段，行政控制人口的力量屈從于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)吸納人口的力量。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開(kāi)始調(diào)整，尤其是進(jìn)入“十二五”以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增速下降，經(jīng)濟(jì)吸納人口的力量減弱，與行政的控制目標(biāo)趨向一致，外來(lái)人口調(diào)控的效果凸顯。

圖2　上海市歷年外來(lái)人口變動(dòng)曲線圖

從微觀來(lái)看，以戶籍制度為主導(dǎo)的人口調(diào)控政策對(duì)于流動(dòng)人口的遷移決策還是存在一定作用。根據(jù)有關(guān)學(xué)者做的上海市流動(dòng)人口居留意愿及居留決策的跟蹤調(diào)查結(jié)果顯示，假設(shè)戶籍制度放開(kāi)以后，將近41.6%的流動(dòng)人口打算延長(zhǎng)自己在城市居留的時(shí)間，其中有23.7%的流動(dòng)人口打算由非永久居住延長(zhǎng)到永久居住，可以說(shuō)戶籍制度對(duì)流動(dòng)人口居住決策的影響是存在的[5]。2年以后對(duì)同批流動(dòng)人口進(jìn)行了進(jìn)一步的跟蹤調(diào)查，結(jié)果顯示，戶籍制度對(duì)打算永久居住的流動(dòng)人口的影響最大，越想留在城市，越是受到戶口的限制[6]。

4.人口結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

外來(lái)人口性別比大幅下降。從人口調(diào)控政策的內(nèi)容來(lái)看，雖然未有直接的對(duì)人口性別結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但是由于近年來(lái)城市逐步放開(kāi)外來(lái)人口子女的就學(xué)、外來(lái)人口就業(yè)保障等政策的實(shí)施，間接影響了外來(lái)人口隨遷家屬的規(guī)模，有助于調(diào)整外來(lái)人口的性別比例。2010年外來(lái)常住人口的性別比為118.7，比2000年大幅下降11.27個(gè)百分點(diǎn)。外來(lái)常住人口中勞動(dòng)年齡人口性別比為117.47，比“五普”下降13.31個(gè)百分點(diǎn)。一方面是隨遷家庭的比重上升，隨著流動(dòng)人口子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生等方面待遇的提高，隨遷家庭的比重上升，2012年上海市統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行的調(diào)查顯示，在已婚的流動(dòng)人口中，逾八成夫婦共同來(lái)滬[7]；另一方面外省市女性大量流入，拉低了上海的勞動(dòng)年齡人口性別比。

外來(lái)人口大量流入緩解了本地嚴(yán)重的老齡化。外來(lái)流動(dòng)人口以勞動(dòng)年齡人口為主，以往政策并沒(méi)有對(duì)外來(lái)人口年齡的特別要求。2010年勞動(dòng)年齡人口規(guī)模由2000年的1193.92萬(wàn)人，增加到1756.67萬(wàn)人，增幅將近50%，大大緩解了本地老齡化的態(tài)勢(shì)。需要注意的是分年齡段來(lái)看，表現(xiàn)出兩頭比重上升，中間下降的趨勢(shì)，15-29歲青少年勞動(dòng)年齡人口及45-59歲年長(zhǎng)勞動(dòng)年齡人口比重上升，30-44歲中年勞動(dòng)年齡人口比重下降[8]，勞動(dòng)年齡人口出現(xiàn)了老齡化，2014年的居住證積分制度中，打分體現(xiàn)了向年輕流動(dòng)人口偏移的傾向，以期吸引更多年輕外來(lái)人口。

圖3　2000、2010年上海市流動(dòng)人口勞動(dòng)年齡結(jié)構(gòu)

受教育程度顯著提高。從藍(lán)印戶口開(kāi)始，戶籍及相應(yīng)的福利制度向人才傾斜，藍(lán)印戶口向投資類(lèi)、購(gòu)房類(lèi)、聘用類(lèi)三類(lèi)人員開(kāi)放，引進(jìn)人才實(shí)行《上海市居住證》制度暫行規(guī)定的目的，明確是為了促進(jìn)人才流動(dòng)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外人才來(lái)本市工作或者創(chuàng)業(yè)，提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力而提出的。2014年居住證制度，雖然面向全體勞動(dòng)者，但在積分制度分值設(shè)置中，越年輕者、受教育程度高的、擁有專業(yè)技術(shù)職稱的人員，相應(yīng)的分值越高，具有明顯地吸引人才，調(diào)節(jié)人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)的功能。經(jīng)濟(jì)因素中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)調(diào)整，直接影響著高學(xué)歷、高技能人才的進(jìn)入。

總的來(lái)看，2010年在上海6歲及以上外來(lái)常住人口中，大專及以上、高中文化程度人口所占比重均比“五普”有所增加，平均受教育年限由“五普”的10.4年上升到12.2年?？梢哉f(shuō)進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，高端服務(wù)業(yè)發(fā)展，對(duì)高端人才的吸引力度進(jìn)一步加大。尤其是遷入的戶籍人口，主體是人才落戶，隨著本市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，科創(chuàng)中心的提出，對(duì)高層次人才出臺(tái)了一系列的優(yōu)惠政策，本市人口的受教育程度結(jié)構(gòu)會(huì)進(jìn)一步提升。

5.人口空間分布更趨合理

人口調(diào)控政策除了對(duì)人口數(shù)量、人口質(zhì)量結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還有對(duì)人口空間布局的引導(dǎo)，使人口合理布局。在藍(lán)印戶口中，對(duì)于投資類(lèi)申報(bào)的條件中“外省市單位或者個(gè)人在本市嘉定、閔行、寶山、金山、松江、南匯、奉賢、青浦投資達(dá)到30萬(wàn)人民幣，項(xiàng)目竣工投產(chǎn)、開(kāi)業(yè)或者營(yíng)業(yè)2年以上的”，可獲得藍(lán)印戶口等，對(duì)郊區(qū)投資和購(gòu)房者有一定的政策傾斜。2014年居住證積分分值中，對(duì)于在遠(yuǎn)郊區(qū)域工作并居住的流動(dòng)人口，具有相應(yīng)的加分項(xiàng)，體現(xiàn)了一定地向郊區(qū)引導(dǎo)人口遷移的傾向。此外，城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局是影響人口空間布局的重要手段，在我國(guó)，行政力量對(duì)城市化的作用占據(jù)主導(dǎo)地位，政府通過(guò)土地置換過(guò)程，對(duì)中心城區(qū)改造，將戶籍人口向郊區(qū)動(dòng)遷；產(chǎn)業(yè)郊區(qū)布局也是引導(dǎo)以勞動(dòng)密集型就業(yè)為主的流動(dòng)人口郊區(qū)集中的動(dòng)力之一。

表1　2000、2010年上海各區(qū)（縣）人口分布

在兩種驅(qū)動(dòng)力及相關(guān)政策的作用下，上海市90年代即出現(xiàn)了郊區(qū)化的態(tài)勢(shì)。2010年，全市17個(gè)區(qū)（縣）中，常住人口總量減少的區(qū)有5個(gè)。其中，黃浦區(qū)降幅最大（25.2%），其次是盧灣區(qū)和靜安區(qū)，虹口區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)的常住人口略有下降。與此同時(shí)，郊區(qū)人口不斷聚集，人口增加數(shù)量列前5位的是閔行區(qū)、浦東新區(qū)（包括原南匯區(qū)）、松江區(qū)、嘉定區(qū)和寶山區(qū)，人口增量均超過(guò)或接近70萬(wàn)人。

6.其他影響

人口調(diào)控政策除了對(duì)人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間分布的直接作用以外，還有對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等其他方面的間接影響：第一，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等城市發(fā)展作用?！渡虾Ｊ型鈦?lái)寄住戶口管理暫行辦法》是為了適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放、對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)，《上海市藍(lán)印戶口管理暫行規(guī)定》是為了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，《上海市居住證管理辦法》為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的轉(zhuǎn)換，人口調(diào)控政策的目的發(fā)生了調(diào)整，但是主要是從自身城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求出發(fā)的。事實(shí)也是如此，人口是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力，在上海發(fā)展的過(guò)程中，大量低廉的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為上海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)了充足的勞動(dòng)力，同時(shí)作為消費(fèi)者，流動(dòng)人口為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了原動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，通過(guò)產(chǎn)業(yè)、行政等手段控制人口流動(dòng)，促進(jìn)了人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，避免了勞動(dòng)力的盲目流入；高素質(zhì)人口的流入對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更是十分突出的，創(chuàng)新需要高科技人才，是城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的軟環(huán)境。第二,提高政府管理服務(wù)水平，《上海市居住證暫行規(guī)定》中首次提出了提高政府管理服務(wù)水平的目的，此目的是在政府轉(zhuǎn)變職能的背景下提出的，流動(dòng)人口的管理政策由控制為主向重視服務(wù)轉(zhuǎn)型，居住證中對(duì)流動(dòng)人口公共服務(wù)權(quán)利的規(guī)定，更體現(xiàn)了政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際行動(dòng)。此外，行政手段與經(jīng)濟(jì)手段的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，流動(dòng)人口調(diào)控和管理中越來(lái)越重視“市場(chǎng)”的功能，讓“市場(chǎng)”發(fā)揮關(guān)鍵作用，這種“市場(chǎng)”起支配地位的作用十分明顯，使得流動(dòng)人口的增速大幅降低。

（二）上海市人口調(diào)控政策存在的問(wèn)題分析

1.底層流動(dòng)人口的服務(wù)及管理不足

流動(dòng)人口登記經(jīng)過(guò)了被動(dòng)登記到主動(dòng)登記的轉(zhuǎn)變，暫住證并沒(méi)有附加流動(dòng)人口的相關(guān)權(quán)利，辦理暫住證僅僅是流動(dòng)人口的一個(gè)義務(wù)，對(duì)流動(dòng)人口本身的吸引力并不大，主動(dòng)辦證的人員不多；藍(lán)印、人才引進(jìn)居住證放開(kāi)了對(duì)高端流動(dòng)人口的戶籍管理，對(duì)人才具有一定的吸引力；居住證則面向所有勞動(dòng)者，附加了相應(yīng)的公共服務(wù)權(quán)利，增加了勞動(dòng)者辦證的積極性。然而對(duì)于沒(méi)有穩(wěn)定就業(yè)，居無(wú)定所的底層流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，臨時(shí)居住證附加的公共服務(wù)權(quán)利有限，主動(dòng)辦證的吸引力并不大，將他們排除在體系外[9]，而這個(gè)階層由于流動(dòng)性大、工作不穩(wěn)定往往成為社會(huì)的隱患，把握他們的動(dòng)態(tài)更有助維護(hù)社會(huì)安定；同時(shí)這些低層次的流動(dòng)人口又屬于流動(dòng)人口中的弱勢(shì)群體，最需要政府、社會(huì)等的關(guān)心和幫助，卻成了政策的空白區(qū)。

積分達(dá)到120分的流動(dòng)人口可申請(qǐng)積分，獲得與戶籍人口幾乎相同的公共服務(wù)，然而細(xì)算下來(lái)，達(dá)到積分120分需要較高的條件，尤其傾向高學(xué)歷的人才，初中畢業(yè)、高中畢業(yè)即便是在上海居住20年，也不能達(dá)到標(biāo)注分值[10]。然而人才的定義不僅僅是高學(xué)歷的、高技術(shù)的人口。一個(gè)合理的人口結(jié)構(gòu)，既需要高端技術(shù)人員，也需要專業(yè)化的服務(wù)人員，為高端技術(shù)人員提供專業(yè)化、精細(xì)化的服務(wù)，因此申請(qǐng)積分應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向低端專業(yè)化的流動(dòng)人口開(kāi)放，使流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)更加合理。

2.對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)一步細(xì)化，加劇了流動(dòng)人口內(nèi)部的分流

雖然流動(dòng)人口內(nèi)部收入差距不是非常大，但是其亞階層的社會(huì)保障、就業(yè)和教育機(jī)會(huì)以及通往上一階層流動(dòng)或成為城市居民的機(jī)會(huì)卻存在顯著差異[11]。根據(jù)現(xiàn)有居住證制度及相關(guān)制度大致將流動(dòng)人口分為了三類(lèi)群體。第一類(lèi)：領(lǐng)取上海居住證的流動(dòng)人口；第二類(lèi)：領(lǐng)取居住證并申請(qǐng)積分的流動(dòng)人口；第三類(lèi)不夠資格領(lǐng)取上海市居住證，領(lǐng)取上海市臨時(shí)居住證的流動(dòng)人口。這三類(lèi)流動(dòng)人口所獲得的福利待遇不同，但根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在子女教育、公租房等待遇方面，對(duì)持證人還有進(jìn)一步的要求。具體來(lái)看，公共衛(wèi)生具有明顯外溢性的公共服務(wù)以及國(guó)家政策較統(tǒng)一的計(jì)劃生育服務(wù)是面向所有三類(lèi)群體的；子女義務(wù)教育、中職、?？剖敲嫦蚓幼∽C持有者及部分臨時(shí)居住證持有者。社會(huì)保險(xiǎn)是面向有固定工作的居住證持有者；公租房是面向持有居住證兩年以上者，繳存和使用住房公積金面向居住證持有者；子女高考、中考及公立幼兒園、配偶和同住子女可以參加本市社會(huì)保險(xiǎn)面向達(dá)到積分標(biāo)準(zhǔn)值的居住證持有者。通過(guò)福利待遇的差異，不同流動(dòng)人口在社會(huì)保障、子女就學(xué)等公共服務(wù)中的權(quán)利不同，使流動(dòng)人口內(nèi)部進(jìn)一步分化。

3.目標(biāo)調(diào)控層層分解引發(fā)基層工作困難

上海人口調(diào)控的目標(biāo)分解到各個(gè)區(qū)縣，再分解到各個(gè)街道鎮(zhèn)，這種層層分解的做法，可能使部分人口壓力大的地區(qū)和街道為了達(dá)到目標(biāo)，采取了故意隱瞞數(shù)據(jù)，使得實(shí)有數(shù)據(jù)不實(shí)，導(dǎo)致人口登記的基本目的喪失。同時(shí)區(qū)域間的人口流動(dòng)狀況并不相同，各街道采取的調(diào)控做法力度不同，而人口是流動(dòng)的，結(jié)果是流動(dòng)人口從調(diào)控力度大的地區(qū)向調(diào)控力度小的地區(qū)流動(dòng)，給不同區(qū)域間的人口調(diào)控工作帶來(lái)矛盾。

4.強(qiáng)硬的行政手段導(dǎo)致局部地區(qū)的沖突

表2　上海市各類(lèi)人口基本公共服務(wù)權(quán)利表

城中村是流動(dòng)人口的聚集地，存在著非法搭建的房屋以及非法群組的現(xiàn)象，還牽扯到房東、二房東的利益，在行政執(zhí)法過(guò)程中易受到相關(guān)利益群體的阻撓，產(chǎn)生沖突。此外在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、低端產(chǎn)業(yè)遷出的時(shí)候，會(huì)引發(fā)失業(yè)、安置不到位的問(wèn)題，產(chǎn)生相關(guān)利益群體的不滿與抵制，發(fā)生局部沖突和不滿，成為社會(huì)不安定因素的隱患。

5.低端勞動(dòng)力用工成本上升，招工難進(jìn)一步凸顯

城市在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，對(duì)低端外來(lái)用工有所減少，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整往往具有一定的滯后性，部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)還會(huì)出現(xiàn)招工難的問(wèn)題。此外，人口調(diào)控會(huì)加劇人口的流動(dòng)性，加劇企業(yè)工人的不穩(wěn)定性，增加企業(yè)招工的成本，也增加了政府的管理服務(wù)成本。

（三）導(dǎo)致上海市人口調(diào)控政策存在問(wèn)題的原因分析

1.人口政策更注重“控”而放松了“調(diào)”

調(diào)控一詞中，控是指控制，主要是控制人口的增量，調(diào)是指調(diào)節(jié)，主要是調(diào)節(jié)人口的存量，從當(dāng)前的人口調(diào)控政策來(lái)看，更偏重于控制人口的增量，希望控制低端人口的流入，增加高端人才的進(jìn)入，忽視了人口存量的調(diào)節(jié)：一是對(duì)現(xiàn)有人口社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)，如何增加現(xiàn)有流動(dòng)人口能力、技術(shù)的培養(yǎng)，增強(qiáng)他們專業(yè)化的工作能力；二是從空間結(jié)構(gòu)上，如何合理引導(dǎo)人口的空間分布，使人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，以減少城市病問(wèn)題，引導(dǎo)人口有序分布。

2.忽視了人口城市化的基本規(guī)律

我國(guó)進(jìn)入了快速城市化階段，人口城市化、人口流動(dòng)是當(dāng)前以及未來(lái)一個(gè)階段人口變動(dòng)的主要趨勢(shì)，與自然界其他事物一樣，人口的發(fā)展和變動(dòng)也是遵循著固有的規(guī)律，在規(guī)律面前，只有順應(yīng)人口變化規(guī)律，合理引導(dǎo)人口規(guī)律才是大勢(shì)所趨。誠(chéng)然由于特大城市資源的有限性，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)放開(kāi)戶籍，但是城市在控制人口的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)注重不斷提高自己城市的管理水平，以及公共服務(wù)水平，提升城市的承載力。

3.長(zhǎng)期以來(lái)行政手段與經(jīng)濟(jì)手段的偏離

從上海市外來(lái)人口變動(dòng)的規(guī)律來(lái)看，人口遷移流動(dòng)受到經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)等因素的作用最大，然而長(zhǎng)久以來(lái)政府行政手段干預(yù)人口流動(dòng)成為主導(dǎo)。近些年開(kāi)始重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)人口調(diào)控的作用，取得了一定成效，但也要看到政府還沒(méi)有完全放棄行政手段，為了盡快看到人口調(diào)控的成效，采取了一些指令性的調(diào)控目標(biāo)，導(dǎo)致了一些矛盾。人口調(diào)控政策并不是單一的政策，而是一個(gè)體系，需要以產(chǎn)業(yè)政策為主，各個(gè)方面政策的響應(yīng)和配合。

五、完善上海市人口調(diào)控體系的行動(dòng)路徑

（一）上海市人口綜合調(diào)控的思路

順應(yīng)人口變動(dòng)規(guī)律。城市人口發(fā)展的規(guī)律表明，在城市化進(jìn)程中，人口經(jīng)過(guò)城市化、快速城市化、逆城市化的發(fā)展階段，而我國(guó)城市進(jìn)入了快速城市化的發(fā)展階段，同時(shí)具有城市化與郊區(qū)化并存的特點(diǎn)。

由市場(chǎng)主導(dǎo)。在人口調(diào)控領(lǐng)域也要將市場(chǎng)的作用放在第一位，讓市場(chǎng)起主導(dǎo)作用。理清政府在人口調(diào)控中的職能，定位于人口登記信息、提供公共服務(wù)的功能。

調(diào)節(jié)存量。通過(guò)專業(yè)化培訓(xùn)，建立相關(guān)行業(yè)的入門(mén)門(mén)檻等方式，提升已有流動(dòng)人口的職能能力和素質(zhì)，使得現(xiàn)有流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，同時(shí)也提升了流入流動(dòng)人口的就業(yè)門(mén)檻。

（二）上海市人口調(diào)控的具體對(duì)策建議

1.完善人口登記

根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，人口政策的首要目的是把握人口的基本信息，要通過(guò)信息化建設(shè)等方式，還原居住證的登記功能，與身份證相關(guān)聯(lián)，與實(shí)有人口登記相結(jié)合，把握人口的基本信息。

賦予身份證、居住證不同的功能定位，身份證主要是記錄人口的動(dòng)態(tài)信息，記錄人口遷入、遷入、家庭狀況、子女狀況等人口基本信息，使得城市實(shí)時(shí)跟蹤把握區(qū)域內(nèi)人口信息，通過(guò)居住、工作、學(xué)習(xí)等各個(gè)方面的登記，動(dòng)態(tài)掌握人口的流動(dòng)信息，對(duì)各類(lèi)來(lái)滬人員進(jìn)行人口登記。

居住證主要的功能定位是對(duì)來(lái)滬就業(yè)人員的就業(yè)狀況，社會(huì)保險(xiǎn)、稅收繳納狀況進(jìn)行記錄，以作為城市福利獲得的依據(jù)。身份證與居住證之間結(jié)合起來(lái)，既可以對(duì)實(shí)有人口的數(shù)量進(jìn)行有效記錄，同時(shí)也可以賦予對(duì)城市做出貢獻(xiàn)的流動(dòng)人口以相應(yīng)的權(quán)利。

2.合理應(yīng)對(duì)人口增長(zhǎng)

第一，建立人口導(dǎo)入?yún)^(qū)的財(cái)政統(tǒng)籌資金。人口調(diào)控是針對(duì)城市病提出的，城市病的最基本問(wèn)題是城市公共服務(wù)和管理能力不能趕上城市人口增長(zhǎng)的速度。在城市公共服務(wù)中，一方面城市的優(yōu)質(zhì)公共資源集中在中心城區(qū)，一方面人口向郊區(qū)的集中，導(dǎo)致了公共服務(wù)與人口空間上分布的不均衡。因此建議建立市級(jí)統(tǒng)籌資金，對(duì)于人口導(dǎo)入?yún)^(qū)，加大公共服務(wù)的投入力度，不斷緩解公共服務(wù)的供需矛盾，緩解城市病。

第二，尊重人口規(guī)律，城市重大建設(shè)項(xiàng)目之前要進(jìn)行人口評(píng)估。上海市人口規(guī)模的變動(dòng)過(guò)程充分說(shuō)明，經(jīng)濟(jì)因素是人口遷移流動(dòng)的動(dòng)因，而城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的每次大變動(dòng)都會(huì)引發(fā)人口的階梯式增長(zhǎng)。因此城市在重大建設(shè)項(xiàng)目投入之前，首先要進(jìn)行人口的評(píng)估，判斷項(xiàng)目可能引入的人口導(dǎo)入，及其相應(yīng)的公共服務(wù)投入成本，從人口角度評(píng)估項(xiàng)目的可行性。

3.不斷調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)

第一，合理確定流動(dòng)人口落戶門(mén)檻，保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益。進(jìn)一步提高流動(dòng)人口公共服務(wù)的水平。居住證雖然是面向全體流動(dòng)人口的，但是不管是積分申請(qǐng)，還是7年轉(zhuǎn)常住戶口，都是傾向于高學(xué)歷的專業(yè)人士，普通勞動(dòng)者很難達(dá)到120分積分的要求，實(shí)際中，普通勞動(dòng)者的落戶門(mén)檻依然很高。因此需要進(jìn)一步降低積分的門(mén)檻，增加居住年限、繳納社保年限等穩(wěn)定就業(yè)指標(biāo)的比重，弱化受教育程度等指標(biāo)的比重，放寬對(duì)穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居住流動(dòng)人口的限制。

第二，根據(jù)區(qū)域規(guī)劃，分區(qū)域?qū)嵤┤丝谡{(diào)控戰(zhàn)略。上海各區(qū)間之間的發(fā)展階段有所不同，發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、高端金融業(yè)并不完全符合各個(gè)區(qū)域的定位，各區(qū)縣要在上海城市功能定位的大目標(biāo)下，結(jié)合自己的特點(diǎn)及發(fā)展階段，制定區(qū)域功能定位和發(fā)展規(guī)劃，合理確定自己的人口規(guī)模，而不是盲目地一味控制人口。在中心城區(qū)，屬于人口導(dǎo)出區(qū)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)進(jìn)一步鞏固人口導(dǎo)出的成果；在近郊區(qū)，屬于人口大量導(dǎo)入?yún)^(qū)，應(yīng)當(dāng)是未來(lái)人口調(diào)節(jié)的重點(diǎn)區(qū)域；遠(yuǎn)郊區(qū)，屬于人口輕度導(dǎo)入?yún)^(qū)，可以承接中心城區(qū)一些有技術(shù)含量的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，是未來(lái)上海人口可進(jìn)一步擴(kuò)展的區(qū)域。箏

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Evaluation Studies on Shanghai Population Control Policy

MENG Zhao－min，ZHANG Jian－ming
（School of Social Science，Shanghai University of Engineering Science，Shanghai 201620）

The population control policy is gradually improving since it has been implemented in Shanghai.Based on population management，housing management and industrial adjustment，this paper summarizes and evaluates the changes and features of Shanghai population control policy from the perspectives of population registration management，variance of population and population structure alteration.It also put forward the problem about the policy and future direction on policy reform.

population control；policy evaluation；Shanghai

C924.24

A

1007-0672（2016）03-0056-08

2015-12-02

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目：特大城市基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑研究（13BGL152）；上海市高校青年教師培養(yǎng)自主計(jì)劃項(xiàng)目（ZZGCD15057）。

孟兆敏，女，山東青島人，上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，研究方向：城市管理，公共服務(wù)與社會(huì)政策；張健明，男，上海人，上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授，研究方向：城市公共管理。