社區(qū)養(yǎng)老模式發(fā)展現(xiàn)狀探析

殷婕

（中共樂山市委黨校，四川樂山614000）

社區(qū)養(yǎng)老模式發(fā)展現(xiàn)狀探析

殷婕

（中共樂山市委黨校，四川樂山614000）

隨著我國人口老齡化、高齡化、空巢化等趨勢日益明顯，家庭的核心化和小型化使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益減弱，老年人社會養(yǎng)老服務(wù)需求增加，倒逼社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)向規(guī)模擴(kuò)大化、服務(wù)類別多元化、服務(wù)層次高標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。社區(qū)養(yǎng)老較之機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老更符合中國人的養(yǎng)老習(xí)慣和心理特征，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求，能夠有效應(yīng)對我國未富先老的基本國情，緩解我國養(yǎng)老資源緊缺的現(xiàn)狀，符合中國未來養(yǎng)老的發(fā)展趨勢，成為有效應(yīng)對人口老齡化的必然選擇。

社區(qū)養(yǎng)老；居家養(yǎng)老；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；社會養(yǎng)老服務(wù)體系

由民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》顯示，我國60周歲及以上人口達(dá)2.12億人，占總?cè)丝诘?5.5%，65歲及以上人口1.38億，占總?cè)丝诘?0.1%，我國已經(jīng)從成年型人口國家轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏晷腿丝趪?。隨著家庭規(guī)模的小型化、核心化，丁克家庭、單親家庭、空巢家庭、單身家庭等多種家庭類型數(shù)量增加，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能減弱，迫切要求建立與養(yǎng)老服務(wù)需求增加、家庭結(jié)構(gòu)變遷相適應(yīng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式成為該語境下的一個合理選擇。

一、新時代背景下養(yǎng)老格局的變化

（一）計(jì)劃生育政策導(dǎo)致養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的加重

1973年我國開始施行計(jì)劃生育政策，使城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村出現(xiàn)了大量的獨(dú)生子女家庭，2人、3人家庭成為家庭類型主體，農(nóng)村戶平均規(guī)模2.79人，城鎮(zhèn)戶平均規(guī)模2.63人，核心家庭占各類家庭總數(shù)的六成以上。進(jìn)入21世紀(jì)后，獨(dú)生子女父母逐步步入老齡，普遍面臨著“上有老，下有小”的雙重壓力，獨(dú)生子女家庭父母養(yǎng)老問題的突出性與家庭人口資源的有限性矛盾凸顯出來，尤其是隨著獨(dú)生子女間的結(jié)合，4—2—1家庭結(jié)構(gòu)的形成，獨(dú)生子女家庭更是面臨贍養(yǎng)四個老人的壓力，使他們處于心有余而力不足的困境，社會養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加。

（二）城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來農(nóng)村空巢家庭的增加

城鎮(zhèn)化使大批農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)移到城市，沖擊了農(nóng)村傳統(tǒng)的居住結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了大量的空巢家庭和留守老人，“中國農(nóng)村老齡問題研究”課題組在其報告中指出，我國現(xiàn)今農(nóng)村老年人口規(guī)模是城市的1.69倍，65歲以上農(nóng)村留守老人達(dá)4000萬。2015年5月國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報告（2015年）》中顯示，家庭剩余人口在農(nóng)村形成了一種特殊的家庭形態(tài)——留守家庭，留守老人占農(nóng)村老人的23.3%，50歲以上及有子女的調(diào)查對象，其子女或子女配偶均不在本戶居住的空巢家庭占40.3.%；感覺目前養(yǎng)老沒有困難的農(nóng)村老人比例比城市老人低13個百分點(diǎn)，47%的農(nóng)村老人認(rèn)為錢不夠花，42.3%認(rèn)為病痛較多，均高于城鎮(zhèn)10個百分點(diǎn)。農(nóng)村大量空巢家庭的產(chǎn)生，讓家庭養(yǎng)老功能弱化，迫切需要大力發(fā)展社會化養(yǎng)老服務(wù)以滿足日益增長的養(yǎng)老需求。

（三）“未富先老”造成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后

我國是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)狀況下進(jìn)入老齡化社會的，面臨著老年人口比重上升和養(yǎng)老保障壓力增大的雙重挑戰(zhàn)。社會化養(yǎng)老需求和老年人消費(fèi)需求的日益增加，給我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了巨大機(jī)遇，2015年我國老年人的養(yǎng)老服務(wù)市場需求達(dá)到1.2萬億元，2050年將達(dá)到5萬億元。但與之相對的是，我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由于政府和社會投入不足，資金來源缺乏，加之養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度不夠完善，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系尚未完全培育起來，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展僅停留在對老人基本需求滿足上，缺乏精神文化需求方面的開發(fā)，產(chǎn)業(yè)定位不明晰，對老年用品、服務(wù)和休閑文化領(lǐng)域市場細(xì)分程度較低，造成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與老年人實(shí)際需求差距較大，難以應(yīng)對中國快速的老齡化進(jìn)程。

二、社區(qū)養(yǎng)老成為符合中國國情的必然選擇

老齡化趨勢的不可逆轉(zhuǎn)、養(yǎng)老需求的不斷增加與現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)能力的嚴(yán)重不足，讓中國社會養(yǎng)老面臨嚴(yán)峻形勢，這需要建立起適合中國國情的新型養(yǎng)老格局，社區(qū)養(yǎng)老方式作為符合中國國情的養(yǎng)老模式，成為首選。

2011年，國務(wù)院出臺了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015）》，提出了構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系目標(biāo)?！?073”養(yǎng)老模式成為未來中國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架。2014年，《中國社會保障發(fā)展報告（2014）》綠皮書中指出，未來養(yǎng)老方式以社區(qū)養(yǎng)老為首選?！吧鐓^(qū)”將發(fā)揮聯(lián)系家庭與機(jī)構(gòu)的紐帶作用，彌補(bǔ)家庭照料功能弱化和社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源的不足，實(shí)現(xiàn)老年人在自己熟悉的社區(qū)環(huán)境里安享晚年生活，在具有家庭養(yǎng)老的精神慰藉優(yōu)點(diǎn)的同時，讓老年人享受社會化、專業(yè)化、市場化服務(wù)，這既符合中國國情和傳統(tǒng)文化，也是未來養(yǎng)老方式的發(fā)展趨向。

（一）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老難以滿足我國巨大的養(yǎng)老需求

家庭養(yǎng)老功能的弱化，讓老人對入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求越來越大，但與此同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展以及政府辦養(yǎng)老的公益性質(zhì)的凸顯，原來由政府和企業(yè)承擔(dān)的部分養(yǎng)老服務(wù)職能，被民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所取代。與巨大機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求相對應(yīng)的是，社會化養(yǎng)老服務(wù)體系又遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跟上社會養(yǎng)老服務(wù)需求的膨脹速度。2015年中國老齡科學(xué)研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報告》中指出，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在定位不清、結(jié)構(gòu)失衡、服務(wù)滯后、監(jiān)管乏力等問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展政策落實(shí)不到位、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間被擠占。

1.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)供不應(yīng)求。目前，我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在院人員多為民政對象（農(nóng)村“五?！薄⒊鞘小叭裏o”及其他民政救濟(jì)對象），根據(jù)《四川民政統(tǒng)計(jì)年鑒上冊（2015）》，老年人與殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)年末在院人數(shù)為307229，其中自費(fèi)人員僅占總?cè)藬?shù)的7%（見圖1），該現(xiàn)象在農(nóng)村尤為突出，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)年末在院人數(shù)為265175人，其中自費(fèi)人員比例僅為3.2%。與此同時，農(nóng)村敬老院數(shù)量也在逐年下降，2014年底，我國有城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)7642家，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)20261家，與城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量逐年上升形成鮮明對比的是，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅在2014年較2013年數(shù)量就下降了33%，工作人員數(shù)下降20.7%，床位數(shù)下降了19.5%，較之城市，農(nóng)村養(yǎng)老資源緊張問題更為突出。

圖1　收養(yǎng)性機(jī)構(gòu)年末在院人員構(gòu)成情況

除公辦養(yǎng)老資源本身供應(yīng)不足外，我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)定位不準(zhǔn)確也加劇了社會老人“一床難求”的境遇。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是由國家出資興辦的福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，具有公益性質(zhì)，居住條件和居住環(huán)境比較好，養(yǎng)老配套設(shè)施完善，養(yǎng)老服務(wù)人員服務(wù)水平及素質(zhì)都比較高，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也比較低，成為眾多有入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求的家庭的首選。但由于長期在管理上對收住社會老年人缺乏明確的身體狀況、經(jīng)濟(jì)狀況的界定，一些低齡、健康、經(jīng)濟(jì)條件較好的社會老年人長期占據(jù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，而真正需要高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的失能老人、經(jīng)濟(jì)困難老人被排除在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之外，服務(wù)對象錯位。理性選擇的優(yōu)先性、床位數(shù)量的有限性、運(yùn)作方式的非透明化，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位經(jīng)常是“一床難求”。

2.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效需求不足。一方面，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)構(gòu)成不合理。處于市場兩端的豪華型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施簡陋的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較多，真正符合大多數(shù)老年人的中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占份額較低，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)格局呈現(xiàn)兩頭大、中間小的“啞鈴形”，直接導(dǎo)致大量老年人的有效需求得不到滿足。另一方面，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營困難。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是投資大、見效慢、利潤低、風(fēng)險大，大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資預(yù)期回收周期為10年以上，隨著租賃費(fèi)用、人工成本逐年遞增及土地糾紛等問題的出現(xiàn)，部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)贏利能力下降，運(yùn)營發(fā)展比較困難。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效需求不足、養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)群體定位不準(zhǔn)、經(jīng)營不善等問題的同時存在，導(dǎo)致超過三成的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率都不到70%。

（二）社區(qū)養(yǎng)老更適合我國老齡化的基本國情

1.社區(qū)養(yǎng)老是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式的部分替換。目前我國仍有90%的老人選擇居家養(yǎng)老的方式，2010年中國老年人狀況追蹤調(diào)查結(jié)果顯示，有高達(dá)86.6%的老年人表示不愿意入住養(yǎng)老院。社區(qū)養(yǎng)老指的是在家庭成員（包括子女、配偶以及老年人自己）提供經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和生活照料的基礎(chǔ)上，由社區(qū)、社會組織、企業(yè)和志愿者個人為老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理和精神慰藉等養(yǎng)老服務(wù)，是對傳統(tǒng)居家養(yǎng)老方式的補(bǔ)充。我國現(xiàn)在提供的居家養(yǎng)老正是在社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，可以讓在家的老人享受更全面、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)較之機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢體現(xiàn)在它更加符合中國人的養(yǎng)老習(xí)慣和心理特征。中國社會的基本特征是“差序格局”，人與人之間的關(guān)系，是以親屬關(guān)系為主軸的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，每個人都以自己為中心結(jié)成網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)養(yǎng)老能夠有效整合地緣和血緣關(guān)系，老人在以社區(qū)為單位建立的幸福院、日間照料中心能夠同熟悉的鄰居、朋友、親戚聊天、拉家常，從而消除寂寞和孤獨(dú)。較之機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所面臨的新的居住環(huán)境和人際關(guān)系帶來的孤獨(dú)感，它維持了老年人長期以來形成的生活習(xí)慣，滿足了老年人的心理需求，有助于他們消除陌生感和不安全感，有利于老年人安度晚年，也更易被老人們所接受。

2.社區(qū)養(yǎng)老是對“未富先老”基本國情的有效應(yīng)對。目前在我國中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)職工的退休金還達(dá)不到退休后能夠進(jìn)入比較好的養(yǎng)老院安享晚年的條件；而農(nóng)村老年人基本沒有收入來源，在子女也處于經(jīng)濟(jì)困難的情況下，社會化養(yǎng)老無從談起。社區(qū)養(yǎng)老方式較之機(jī)構(gòu)養(yǎng)老具備收費(fèi)低廉的優(yōu)勢，且對失能老人每人每年有不低于300元的政策性補(bǔ)助，對于不具備入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人而言，可滿足部分養(yǎng)老需求，在一定程度可以緩解了“未富先老”的壓力。

3.社區(qū)養(yǎng)老是對養(yǎng)老資源緊缺現(xiàn)狀的緩解彌補(bǔ)。2014年，我國每千名老人有床位數(shù)27.2張，與提出的十二五末“每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張”的目標(biāo)尚有60萬張的缺口。較之養(yǎng)老機(jī)構(gòu)動輒上百萬的投資成本，社區(qū)養(yǎng)老方式能夠用較低的投資成本獲得巨大的養(yǎng)老收益。以建設(shè)城鄉(xiāng)日間照料中心為例，浙江省金華市金東區(qū)在2012年投資3000萬元建成了129家養(yǎng)老中心，覆蓋全區(qū)2萬多名老人，而如果用這筆錢去建敬老院，最多能建5家，可安置老人600多人。社區(qū)養(yǎng)老具備的投資成本低廉、輻射范圍廣的優(yōu)勢，可以讓老年人在不占用養(yǎng)老機(jī)構(gòu)緊張床位資源的同時，享受到相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)，在一定程度上彌補(bǔ)養(yǎng)老資源不足的缺陷。

4.社區(qū)養(yǎng)老是對養(yǎng)老護(hù)理需求增加的解決路徑。根據(jù)北京市的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果，需要社區(qū)服務(wù)人員上門服務(wù)的老年人所占比重，在60-69歲老年人中占64.61%，在70-79歲的老年人中占68.55%，在80歲及以上老年人中占69.84%。可見，需要社區(qū)服務(wù)人員上門服務(wù)的老年人所占比重，隨著年齡的增大而提高。面對我國失能老人多、高齡老人多，空巢老人多的“三多”現(xiàn)狀，由已經(jīng)建立了信賴的社區(qū)工作人員開展上門服務(wù)既可以滿足老年人的基本需求，也能有效減輕家庭成員的生活照料重?fù)?dān)。

三、社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

在我國家庭和社會均無法完全承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)功能的背景下，社區(qū)養(yǎng)老以其兼具家庭養(yǎng)老精神慰藉優(yōu)勢同時符合社會化養(yǎng)老的趨勢，重要性日益凸顯。但目前我國社區(qū)養(yǎng)老水平低下、資金不足、人員缺乏等問題相當(dāng)突出，急需加大政府扶持力度和提高社會關(guān)注程度。

（一）社區(qū)養(yǎng)老難以滿足老年人多元化的養(yǎng)老需求

社區(qū)養(yǎng)老是否能夠充分發(fā)揮其作用，主要在于其是否能夠滿足老年人的多元化需求?！拔覈B(yǎng)老保障體系應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的對策研究”課題組在對北京市社區(qū)養(yǎng)老供求關(guān)系的分析中指出，“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平還比較低，發(fā)展不平衡，難以滿足老年人需求，這與快速增長的老年人口及其日益增長的養(yǎng)老需求不相適應(yīng)?！?/p>

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的設(shè)置方面，城市和農(nóng)村都表現(xiàn)為老年活動中心和運(yùn)動場地的設(shè)置比率相對較高，而托老所、老年大學(xué)的設(shè)置則較少。其中，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的覆蓋率普遍高于農(nóng)村，尤其是在托老所、老年大學(xué)設(shè)施設(shè)置方面差距明顯，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的供給明顯較農(nóng)村充分。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的利用情況方面，社區(qū)活動項(xiàng)目中，除參加運(yùn)動健身和老年活動中心外，參加老年大學(xué)、托老所服務(wù)的老人比例均較低，使用過托老所服務(wù)的比例僅為4.9%，老年大學(xué)的參與率也只有26%。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的供給和需求的平衡方面，除了上門做家務(wù)出現(xiàn)服務(wù)過剩的狀況外，其他老年人最為急需的社區(qū)服務(wù)，如醫(yī)療、精神慰藉、權(quán)益維護(hù)方面，尚不能有效滿足老年人需求，尤其在康復(fù)治療、法律援助以及聊天解悶服務(wù)方面，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)缺口大于城市社區(qū)，城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展嚴(yán)重不均衡。

（二）社區(qū)養(yǎng)老資金投入力度不足

在我國，由于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是在政府指導(dǎo)下發(fā)展起來的，政府財政撥款是主要資金來源，較之世界其他國家多樣化的資金來源，渠道單一。僅靠政府投入的單一模式無法滿足社區(qū)服務(wù)日益擴(kuò)大的需求，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給不足。因此，探索建立社會籌資、個人捐贈多元化的資金來源可持續(xù)性機(jī)制迫在眉睫。

（三）社區(qū)養(yǎng)老人員隊(duì)伍建設(shè)水平不高

目前提供社區(qū)服務(wù)的人員主要是社區(qū)工作人員和志愿者，均缺乏專業(yè)的養(yǎng)老照護(hù)和醫(yī)療經(jīng)驗(yàn)，隊(duì)伍本身也存在較大的流動性，社區(qū)衛(wèi)生院難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，多數(shù)老人對社區(qū)的醫(yī)護(hù)水平仍持懷疑態(tài)度，除一些常見疾病外，他們寧愿“舍近求遠(yuǎn)”，到較大的醫(yī)院排隊(duì)就醫(yī)。

四、社區(qū)養(yǎng)老是未來中國養(yǎng)老的發(fā)展趨勢

（一）政策支持推動社區(qū)養(yǎng)老成為未來中國養(yǎng)老的首選

2002年，大連市率先開展了居家養(yǎng)老服務(wù)的嘗試，在街道社區(qū)設(shè)立居家養(yǎng)老院，為老年人提供日常生活服務(wù)。2008年1月，全國老齡辦、民政部等10部委共同出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，這是我國政府部門第一次出臺專門針對居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，提出到“十一五”末，力爭80%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一處集院舍住養(yǎng)和社區(qū)照料、居家養(yǎng)老等多種服務(wù)功能于一體的綜合性老年福利服務(wù)中心，1/3左右的村委會和自然村擁有一所老年人文化活動和服務(wù)的站點(diǎn)。該文件有力的推動的全國各地居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，隨后，北京、上海、天津、廣州、杭州、青島、大連、哈爾濱等地紛紛建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心和社區(qū)助老服務(wù)社，服務(wù)對象也從原來的面向困難的孤寡老人和有特殊貢獻(xiàn)的老人，逐步擴(kuò)大到全部老年人，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員逐步走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化。2011年2月，國務(wù)院出臺了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，提出到2015年居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本健全的明確目標(biāo)，在城市社區(qū)打造居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，在農(nóng)村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎(chǔ)，建設(shè)日間照料中心和短期托養(yǎng)的養(yǎng)老床位，向留守老人及其他需要照顧的老年人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐等服務(wù)。此后，國務(wù)院又出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，各地也紛紛提出了本地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系實(shí)施意見和建設(shè)方案，其中，北京的“9064”和上海的“9073”是具有代表性的兩個方案。

2014年，四川省人民政府頒布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》，提出到2017年，養(yǎng)老服務(wù)覆蓋所有居家老年人，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋90%以上的城市社區(qū)，75%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50%以上的農(nóng)村社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和站點(diǎn)，以社區(qū)為支撐的養(yǎng)老在我國養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性地位日益凸顯。

（二）投資加大促使社區(qū)養(yǎng)老成為未來中國養(yǎng)老的主流

表1　社區(qū)留宿和日間照料中心床位數(shù)（萬張）

圖2　2010-2014年各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量增長情況（單位：張）

根據(jù)2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報，2014年末，我國各類養(yǎng)老床位為577.8萬張，比上年增長17.0%，其中社區(qū)留宿和日間照料床位187.5萬張，比上年增長190%（見表1），社區(qū)留宿和日間照料床位增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過各類養(yǎng)老床位數(shù)的平均增長速度。除此之外，2010年至2014年，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加（見圖2），其中，2014年增長幅度大幅增加，究其原因，在于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和互助型養(yǎng)老設(shè)施的數(shù)量的劇增，在2014年的全國51970個各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有33043個，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)18927個，占各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的36%，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例的增加，源于2014年各地將社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)納入到了民生目標(biāo)任務(wù)考核范圍內(nèi)，扶持力度的不斷增加，逐漸成為各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中的主流。

四川省2015年初下達(dá)的《四川省2015-2017年養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)安排》意見中，確定2015-2017年每年新增公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位7000張，支持民辦機(jī)構(gòu)每年新增床位4.3萬張，每年新建城市日間照料中心1600個，農(nóng)村日間照料中心900個，到2017年，實(shí)現(xiàn)90%的城市社區(qū)，50%的農(nóng)村社區(qū)建有社區(qū)老年人日間照料中心。其中，“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新增床位每張政府平均投資不低于4萬元，民辦機(jī)構(gòu)新增床位每張政府資金補(bǔ)助不低于1.1萬元。對城市社區(qū)日間照料中心建設(shè)每個補(bǔ)助30萬元，農(nóng)村社區(qū)日間照料中心建設(shè)每個補(bǔ)助25萬元。”從政策入手，確保各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有充足的資金支持。

（三）多管齊下助推社區(qū)養(yǎng)老成為未來中國養(yǎng)老的方向

除了需要政策支持和資金保障外，還需多管齊下優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)格局，積極應(yīng)對人口老齡化和養(yǎng)老保障壓力的增加，建立健康有序的中國特色社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。

1.優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，使廣大老年人養(yǎng)老服務(wù)需求基本得到滿足。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)，積極推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類改革，在公辦養(yǎng)老該機(jī)構(gòu)床位緊張的背景下，明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位和服務(wù)對象標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為政府兜底的職能，為社會上更多失能半失能老人提供入住服務(wù)。在社區(qū)養(yǎng)老方面，豐富社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)水平，為老年人提供更多定制化、個性化的服務(wù)，尤其立足解決本社區(qū)、附近街區(qū)的中低收入、半失能老年人的養(yǎng)老問題，嚴(yán)格按照人均用地不低于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，大力發(fā)展社區(qū)照料服務(wù)，推進(jìn)日間照料中心、老年人活動中心等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施的使用頻率。

2.推動醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合。慢性病已成為影響老年人自理能力的一個主要因素，成為我國老年人群體的主要衛(wèi)生保健問題，要優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，就需要全面進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合。2015年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)九個部委聯(lián)合頒布的《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》，意見指出，到2017年，中國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理制度初步建立，符合需求的專業(yè)化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合人才培養(yǎng)制度基本形成，建成一批兼具醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)資質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，逐步提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為居家老年人提供上門服務(wù)的能力。到2020年，符合國情的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合體制機(jī)制和政策法規(guī)體系基本建立，醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)資源實(shí)現(xiàn)有序共享，覆蓋城鄉(xiāng)、規(guī)模適宜、功能合理、綜合連續(xù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為居家老年人提供上門服務(wù)的能力明顯提升。要將基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作為提供居家養(yǎng)老服務(wù)的重要方面來抓，推動醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)延伸至社區(qū)、家庭，推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員與社區(qū)、居家養(yǎng)老結(jié)合，與老年人家庭建立簽約服務(wù)關(guān)系，從而為老年人提供連續(xù)性的服務(wù)。

3.提高養(yǎng)老康復(fù)護(hù)理專業(yè)化服務(wù)水平。政府及社區(qū)應(yīng)定期組織居家養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，完善政府主導(dǎo)、社會參與、自愿者加入的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，使社區(qū)護(hù)理人員能夠提供更廣泛、專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。一方面，高校特別是醫(yī)學(xué)院可以開設(shè)專門針對老年人照護(hù)、康復(fù)方面的相關(guān)專業(yè)，為巨大的養(yǎng)老市場提供人力支持和智力支持，另一方面，積極鼓勵社區(qū)康復(fù)護(hù)理人員去考取照護(hù)康復(fù)類職業(yè)資格證書，為老年照護(hù)、康復(fù)、護(hù)理等開展更專業(yè)化的服務(wù)。

［1］關(guān)信平，趙婷婷.當(dāng)前城市民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展中的問題及相關(guān)政策分析［J］．西北大學(xué)學(xué)報，2012（5）.

［2］姜向群，鄭研輝.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供需失衡問題及對策研究——以北京市為例［J］.社會建設(shè)，2015（4）.

［3］李文管，鄧旭杰.我國人口老齡化背景下的養(yǎng)老困境及解決對策［J］.山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報，2016（1）.

［4］青連斌.我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與展望［J］.中共福建省委黨校學(xué)報，2016（3）.

責(zé)任編輯：康璇

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.05.18

1009-6922（2016）05-68-05

2016-07-26

殷婕（1988—），女，四川宜賓人，碩士研究生，中共樂山市委黨校行政管理學(xué)講師，主要研究方向：社會學(xué)。