我國中期財(cái)政規(guī)劃改革深層次問題探析

亓亞叢

摘要：《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》的頒布標(biāo)志著我國中期財(cái)政規(guī)劃在我國已從試點(diǎn)階段進(jìn)入正式施行階段。中期財(cái)政規(guī)劃在實(shí)施過程中困難重重并存在諸多問題。本文在深層次探析問題的同時(shí)，結(jié)合我國現(xiàn)狀提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：中期財(cái)政規(guī)劃；改革

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-000-02

一、中期財(cái)政規(guī)劃的內(nèi)在機(jī)理及實(shí)施方略

中期預(yù)算的思想最早來源于20世紀(jì)40年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾文·漢森提出的周期預(yù)算平衡政策。漢森主張預(yù)算的平衡不應(yīng)局限于本年度的預(yù)算平衡，而應(yīng)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)階段性的財(cái)政收支平衡。這種財(cái)政預(yù)算安排方式充分考慮了一定時(shí)期的財(cái)政政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期，將當(dāng)年收支平衡的財(cái)政政策轉(zhuǎn)向跨年度平衡的財(cái)政政策，將財(cái)政預(yù)算安排與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，以及國家宏觀調(diào)控政策有機(jī)銜接。上世紀(jì)80年代以來，在世界上大多數(shù)國家掀起了一陣以實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃為主要模式的預(yù)算管理體制改革的熱潮，得到了世界上大多數(shù)國家的追捧。目前已有132個(gè)世行成員國實(shí)施了中期支出框架。

我國對中期財(cái)政規(guī)劃的探索起步較晚，真正開始于二十世紀(jì)初。2009年，財(cái)政部預(yù)算司在全國范圍內(nèi)分別選擇了了“一省一市一縣”作為滾動預(yù)算的試點(diǎn)地區(qū)，從試點(diǎn)情況來看，中期財(cái)政規(guī)劃的試點(diǎn)工作在積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，由于缺乏法律依據(jù)、推進(jìn)主體權(quán)威性不足和各方面認(rèn)識程度、宏觀體制政策環(huán)境等因素所限，此項(xiàng)改革短期內(nèi)未能取得預(yù)想的實(shí)質(zhì)性效果，不僅沒有大范圍推開，而且陷于停頓的境地。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》，要求各級政府在編制年度預(yù)算的同時(shí)編制三年滾動預(yù)算，中期財(cái)政規(guī)劃在我國的實(shí)踐進(jìn)入新篇章。

二、中期財(cái)政規(guī)劃存在問題及深層次原因分析

（一）滾動預(yù)算無法體現(xiàn)其約束性

預(yù)算的法律約束力直接影響了其在各級預(yù)算單位的執(zhí)行效力。然而滾動預(yù)算只是作為一種增強(qiáng)預(yù)算前瞻性的工具來使用，屬于年度預(yù)算向中期預(yù)算演進(jìn)過程中的一種過渡形式，缺乏法律的約束力。即使是2014年8月頒布的新《預(yù)算法》也并未對三年滾動預(yù)算是否需要經(jīng)過審批做出詳細(xì)的規(guī)定。滾動預(yù)算缺乏約束力，又因?yàn)楦鞑块T認(rèn)識不到位，部門協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，共同導(dǎo)致滾動預(yù)算的形同虛設(shè)。只有中期預(yù)算從政府手里的工具變成約束政府的一種制度安排，才能真正發(fā)揮其功效，體現(xiàn)政府決策的前瞻性和可預(yù)期性。

（二）預(yù)算間存在各個(gè)部門銜接問題

長期以來，從中央政府到地方政府，都定期編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃?？傮w來看，各級政府編制五年規(guī)劃屬于宏觀計(jì)劃，實(shí)操性不強(qiáng)，預(yù)期目標(biāo)和施政措施不夠明確具體。此外，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃是五年編一次，與三年滾動預(yù)算的周期和時(shí)間跨度存在著明顯的不一致，導(dǎo)致滾動預(yù)算的編制與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃難以銜接，俗稱為“計(jì)劃與預(yù)算兩張皮”。從河北省試點(diǎn)情況看，不同部門存在職能重復(fù)和交叉，在項(xiàng)目立項(xiàng)上難以把控，無法將不同部門的相關(guān)項(xiàng)目有效整合，同一項(xiàng)目不同部門重復(fù)申報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，財(cái)政資金統(tǒng)籌使用相當(dāng)困難，部門職能的協(xié)調(diào)也難以在三年滾動預(yù)算中實(shí)現(xiàn)。

（三）有關(guān)部門之間配合問題

首先，表現(xiàn)在財(cái)政資源配置層面。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政治體制下，財(cái)政預(yù)算管理過程中的政治博弈較為突出地表現(xiàn)在政府內(nèi)部各公共部門之間的爭執(zhí)與合作。盡管各部門都在同一個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)下工作，總體上都是為轄區(qū)公民大眾提供公共物品和公共服務(wù)，但每個(gè)公共部門都有基于自身職能的獨(dú)立利益和發(fā)展意向，都希望能夠取得最多的財(cái)政資源，導(dǎo)致在中期財(cái)政規(guī)劃的編制過程中合理性極為欠缺，夸大實(shí)際需要資金數(shù)額，而財(cái)政部門難以衡量需求虛實(shí)，這項(xiàng)矛盾難以協(xié)調(diào)。

其次，體現(xiàn)在相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)層面。編制和實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的牽頭者是財(cái)政部門，而編制和實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的是發(fā)展和改革委員會，組織編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃的則是各職能部門，發(fā)改委和其他職能部門同時(shí)也是中期財(cái)政規(guī)劃編制和實(shí)施的參與者。因此，處理好各級財(cái)政部門與同級發(fā)展改革等其他部門之間的博弈型互動、配合關(guān)系這直接關(guān)系到中期財(cái)政規(guī)劃管理與政府的其他相關(guān)規(guī)劃之間能否實(shí)現(xiàn)較好銜接、同步落實(shí)。

（四）滾動預(yù)算編制的技術(shù)難題

準(zhǔn)確的預(yù)測關(guān)乎中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的成敗。科學(xué)預(yù)測中期財(cái)政收支，才能確定可支配財(cái)政資源。準(zhǔn)確的預(yù)測技術(shù)相當(dāng)復(fù)雜、成本也很高。以收入的角度來講，由于我國稅收改革的時(shí)間表和路線圖還不明晰，“營改增”以后重要稅種的改革調(diào)整還不明朗，這給財(cái)政收入中占比最大的稅收收入的準(zhǔn)確預(yù)測增加了難度。然而，財(cái)政支出的預(yù)測難點(diǎn)在于支出受當(dāng)年宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響很大，中期財(cái)政支出預(yù)測需要對各項(xiàng)政策、重大改革及重大項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)把握，其可行性及困難程度可見一斑。

三、進(jìn)一步完善中期財(cái)政規(guī)劃政策建議

（一）協(xié)調(diào)各部門，確保中期預(yù)算合理性

各部門在預(yù)算編制實(shí)施的各個(gè)階段要做到分工明確。首先，決策主體應(yīng)加強(qiáng)政策調(diào)整和體制改革的頂層設(shè)計(jì)。政府部門需要認(rèn)真做好本級部門的中長期財(cái)政收支預(yù)測的調(diào)度工作，組織和協(xié)調(diào)各部門配合財(cái)政部門積極推進(jìn)本地區(qū)中期財(cái)政規(guī)劃的編制工作。其次，各個(gè)職能部門應(yīng)當(dāng)明確自身職責(zé)，申報(bào)預(yù)算過程中保證客觀性。中期財(cái)政規(guī)劃的編制要和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、應(yīng)加強(qiáng)中期預(yù)算執(zhí)行部門、編制部門及監(jiān)督部門信息流動，健全各部門間調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)各個(gè)職能部門間溝通交流，合理編制申報(bào)預(yù)算。

（二）改革發(fā)展規(guī)劃模式，消除“預(yù)算規(guī)劃兩張皮”

只有做到預(yù)算編制真實(shí)可靠才能從根源上消除“預(yù)算規(guī)劃兩張皮”現(xiàn)象。預(yù)算的編制應(yīng)建立在對國內(nèi)外重大形式做出詳細(xì)研究的基礎(chǔ)之上。因此，改革發(fā)展規(guī)劃模式的方案應(yīng)具體分為三個(gè)步驟。首先，要制定合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，即在客觀分析國際國內(nèi)形勢、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的矛盾和科學(xué)預(yù)判經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，揭示民間經(jīng)濟(jì)和社會活動對公共經(jīng)濟(jì)的需求，從而制定財(cái)稅政策在內(nèi)的公共政策和中長期發(fā)展規(guī)劃。然后，對應(yīng)當(dāng)確定為公共經(jīng)濟(jì)需求的包括財(cái)稅在內(nèi)的公共政策和重大改革事項(xiàng)進(jìn)行審慎的可行性論證，建立中長期重大項(xiàng)目的科學(xué)論證機(jī)制，再將其具體化為財(cái)政支出項(xiàng)目、量化為財(cái)政預(yù)算需求。最后，將應(yīng)由政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的稅費(fèi)優(yōu)惠政策和公共支出項(xiàng)目分解落實(shí)到中期規(guī)劃期各年度，編制年度預(yù)算和中期滾動預(yù)算。

（三）以法治思維提升中期財(cái)政規(guī)劃的地位

要使中期財(cái)政規(guī)劃真正發(fā)揮提升政府治理能力的作用，應(yīng)提升中期財(cái)政規(guī)劃法律地位。不僅要提高政府各部門對中期財(cái)政規(guī)劃的重視程度，更要不斷提升中期財(cái)政規(guī)劃的約束性，在法律上確定其效力。這種約束不僅涉及規(guī)劃決策者，也包括規(guī)劃執(zhí)行者。從決策主體來說，要改變政府決策的短期化思維，需要一個(gè)過程，這其中應(yīng)有可遵循的法律制度，否則就容易再次陷入長官意志，隨意修改、調(diào)整規(guī)劃及重點(diǎn)政策。對規(guī)劃執(zhí)行者來說，應(yīng)重視規(guī)范的約束性。因此，在中期財(cái)政規(guī)劃編制和執(zhí)行過程中，要強(qiáng)化預(yù)算的法律約束力，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)任何單位和個(gè)人都不得隨意修改。

（四）解決財(cái)政收支預(yù)測難題

政府對財(cái)政收支的預(yù)測能力直接決定了中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的成敗，而且中期財(cái)政規(guī)劃編制的中心環(huán)節(jié)都是圍繞收支預(yù)測展開的。宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測又是對財(cái)政收支進(jìn)行科學(xué)預(yù)測的基本前提?？梢韵扔韶?cái)政部牽頭運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)模型對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行一個(gè)總體預(yù)測，并將經(jīng)濟(jì)預(yù)測值反饋給稅務(wù)部門，稅務(wù)部門再將這些宏觀經(jīng)濟(jì)變量預(yù)測值輸入稅收收入預(yù)測模型，使得財(cái)政部門與稅務(wù)部門預(yù)測口徑一致促進(jìn)預(yù)算信息在部門間流動，提高了預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，為滾動預(yù)算的編制實(shí)施打下基礎(chǔ)。促進(jìn)計(jì)算機(jī)和各種統(tǒng)計(jì)軟件在各預(yù)算部門廣泛運(yùn)用，一級加強(qiáng)財(cái)政部門預(yù)測人員的預(yù)測知識和方法的培訓(xùn)，在大數(shù)據(jù)的背景下，提高財(cái)政收支預(yù)測人員軟件編程能力和靈活處理數(shù)據(jù)能力，使得準(zhǔn)確預(yù)測收支變成可能。

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