供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中地方政府債務(wù)去杠桿的政策措施

劉蕾　李穎

摘要：在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，可以通過財(cái)稅制度改革、政府職能轉(zhuǎn)變、完善債券市場(chǎng)、建立基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)以及推行PPP的途徑，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)去杠桿。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；地方政府債務(wù)去杠桿

中圖分類號(hào)：F202 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）024-00000-01

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中地方政府債務(wù)去杠桿任務(wù)的提出

2008年，為應(yīng)該全球金融危機(jī)，中央提出“四萬億”投資計(jì)劃，要求地方政府配套1.25萬億。1994年《預(yù)算法》規(guī)定除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。囿于預(yù)算法的規(guī)定，地方政府通過設(shè)立地方政府融資平臺(tái)為地方政府承擔(dān)融資職能。一時(shí)間，地方政府性債務(wù)規(guī)模激增。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，截止到2010年底，地方政府性債務(wù)107174.91億，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億，占62.62%。截止到2013年6月底，地方政府性債務(wù)178908.99億，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億，占60.85%。地方政府債務(wù)規(guī)模增長過快，如果處理不當(dāng)，會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。2016年1月27日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上將去杠桿作為供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革中的一項(xiàng)任務(wù)，地方政府債務(wù)去杠桿是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，可以通過以下幾個(gè)方面推動(dòng)地方政府債務(wù)去杠桿。

二、推行財(cái)稅制度改革

分稅制改革造成的政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，是地方政府債務(wù)規(guī)模激增的一個(gè)重要原因。地方政府債務(wù)去杠桿，必須從制度層面確保政府之間合理的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，消解地方政府舉債沖動(dòng)，從根本上化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。事權(quán)劃分是由中央與地方的職能定位所決定的，因此，改革的重點(diǎn)在于中央與地方的財(cái)權(quán)劃分。有兩個(gè)途徑：其一，開辟新的稅種，并將其征收權(quán)歸于地方。這些稅種的選擇應(yīng)該參考納稅主體與地方政府管理活動(dòng)關(guān)聯(lián)度較高、納稅項(xiàng)目發(fā)生頻次高，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)更易監(jiān)管等因素。其二，在現(xiàn)有的稅種范圍內(nèi)，確保地方擁有專門的主體稅，同時(shí)，在共享稅種中提高地方政府的分享比例。通過這些措施，是地方政府擁有與其事權(quán)向匹配的財(cái)力，減少其舉債需求。

三、地方政府職能由建設(shè)型轉(zhuǎn)向服務(wù)型

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)是改善供給結(jié)構(gòu)，減少政府對(duì)市場(chǎng)以及供給要素的管制，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變是其中的重要環(huán)節(jié)。以往我國政府一直以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心，屬于“建設(shè)型”政府。建設(shè)型政府雖然實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量的快速提高，但也造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)泡沫等問題。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，急需政府職能定位的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。政府轉(zhuǎn)型旨在使政府的作用集中于在宏觀層面上把控經(jīng)濟(jì)與民生，具體的項(xiàng)目建設(shè)交給市場(chǎng)。政府通過制定相關(guān)的規(guī)則、發(fā)展資本市場(chǎng)等，為具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供指引，保證公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給，并不斷提高供給水平、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。需要注意的是，地方政府職能的轉(zhuǎn)變需要科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，不可一蹴而就。根據(jù)公共服務(wù)產(chǎn)品的不同，在不同層級(jí)政府之間進(jìn)行合理分配。從政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公共供給升級(jí)等方面逐步推進(jìn)。

四、完善地方政府債券制度

雖然我國實(shí)行了地方政府債券評(píng)級(jí)制度，但實(shí)施的效果并不理想，出現(xiàn)了眾多評(píng)級(jí)結(jié)果與實(shí)際情況不符的情形。應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面規(guī)范債券評(píng)級(jí)制度，發(fā)揮債券評(píng)級(jí)的信息服務(wù)作用。首先，明確信用評(píng)級(jí)主體的資質(zhì)要求。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立，避免政府的行政干預(yù)，保證評(píng)級(jí)結(jié)果的客觀性。明確評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，同時(shí)可以采取對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行星級(jí)劃分的方式，規(guī)定政府債券的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)需滿足的條件。其次，評(píng)級(jí)公開。通過公開評(píng)級(jí)的依據(jù)、評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)級(jí)結(jié)果變更情況及變更依據(jù)，使債券評(píng)級(jí)活動(dòng)接受市場(chǎng)的監(jiān)督，更加公正合理。

地方政府債券基本上都是信用債券，在政府不能履行還款責(zé)任的時(shí)候，債權(quán)人的利益沒有任何的后續(xù)保障，通過構(gòu)建債券保險(xiǎn)制度可以有效化解地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。債券保險(xiǎn)的另一個(gè)重要作用就是，增加發(fā)行單位的主體信用評(píng)級(jí)，減少融資成本，從而保障重要項(xiàng)目的資金需求，確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

五、建立基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

縮小債務(wù)規(guī)模是實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)去杠桿的有效方式，而償還債務(wù)是較少債務(wù)總量的根本方法。在全國經(jīng)濟(jì)下行、地方政府財(cái)政收入增速不斷放緩的背景下，盤活固定資產(chǎn)可以有效提高地方政府的償債能力。雖然地方政府債務(wù)規(guī)模的增長帶來了許多風(fēng)險(xiǎn)，但多年的建設(shè)累積了大量優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，通過建立基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，將閑置的基礎(chǔ)設(shè)施整合處理，為地方政府償還債務(wù)提供資金來源。為保障國有資產(chǎn)不流失，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定可交易的基礎(chǔ)設(shè)施的范圍、交易規(guī)則以及最低交易價(jià)格。同時(shí)，對(duì)于價(jià)值較高的重大基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府在交易之前應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)政府部門審批，所有交易的已交易的基礎(chǔ)設(shè)施，都應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)入政府資產(chǎn)負(fù)債表，在財(cái)務(wù)報(bào)告中準(zhǔn)確地予以反應(yīng)。

六、大力推行PPP模式

引入社會(huì)資本是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。通過政府與社會(huì)資本合作的模式，能夠達(dá)到以下效果：首先，控制了地方政府新增債務(wù)的規(guī)模。在PPP模式下，私人部門承擔(dān)了包括項(xiàng)目融資、建設(shè)、經(jīng)營等在內(nèi)的大部分職責(zé)，這些合作項(xiàng)目不再需要政府融資，政府的新增債務(wù)必然會(huì)大規(guī)?？s減。其次，倒逼政府職能轉(zhuǎn)變。PPP模式中，政府不再直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)等微觀行為，有助于倒逼地方政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。最后，優(yōu)勢(shì)整合，共同助力于項(xiàng)目建設(shè)。將民營資本高度靈活性、有效競爭性以及高效的運(yùn)營模式、科學(xué)的經(jīng)營方式等因素與地方政府的優(yōu)勢(shì)整合，保證項(xiàng)目順利完成。

為實(shí)現(xiàn)PPP的良好運(yùn)作，必須準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)PPP的實(shí)質(zhì)，防止PPP成為某些已淘汰融資方式的“新衣”。PPP的實(shí)施范圍是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，超范圍的都不屬于PPP。PPP的核心思想在于政府與民間資本的長期穩(wěn)定合作，共擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，與之前的BT等融資模式完全不同，不符合PPP核心理念的合作模式都不屬于PPP，同時(shí)避免地方政府通過PPP變相舉債。

作者簡介：劉 蕾（1984-），女，漢族，陜西西安人，西北大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士后研究人員。

李 穎（1993-），女，漢族，陜西周至人，西北大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金項(xiàng)目“地方政府融資平臺(tái)債務(wù)防控法律機(jī)制研究”（12XFX032）及司法部項(xiàng)目“化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)法律對(duì)策研究”（14jk1707）階段性研究成果。