邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的制約因素

徐羅卿，徐漢濱

（廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西桂林541004）

邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的制約因素

徐羅卿，徐漢濱

（廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西桂林541004）

邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化既是我國政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特色組成部分。新形勢下邊疆民族地區(qū)現(xiàn)有的治理理念、制度和模式等在一定程度上約束了治理能力現(xiàn)代化。認(rèn)清這些因素，有助于我們找出提升相應(yīng)治理能力的科學(xué)有效的途徑。

邊疆民族地區(qū)；治理能力現(xiàn)代化；影響因素

黨的十八屆三中全會決定：把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。［1］由于我國改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)以及周邊地緣政治格局的不斷變化，導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)的不同階層和不同民族的利益等出現(xiàn)一定程度的分化，邊疆民族地區(qū)社會危機(jī)突發(fā)事件和各種群體性事件時有發(fā)生，這充分體現(xiàn)我國邊疆民族地區(qū)改善治理的緊迫性和必要性，為此必須迅速推進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，以適應(yīng)未來發(fā)展。因此從民族區(qū)域治理能力現(xiàn)代化的角度去研究我國邊疆民族地區(qū)的治理內(nèi)涵和面臨的挑戰(zhàn)，并提出一些邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實路徑就顯得十分必要。

一、邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的重要性

邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)順應(yīng)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展趨勢，也符合參與國際競爭與維護(hù)國家領(lǐng)土安全穩(wěn)定的時代要求。邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化對整個國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化有著深刻影響，是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

（一）邊疆民族地區(qū)的內(nèi)涵

在我國，民族地區(qū)一般是指少數(shù)民族自治區(qū)、自治州和自治縣。通常談及民族地區(qū)是指五個民族自治區(qū)，許多學(xué)者也將云南、貴州和青海等多民族省份視為少數(shù)民族地區(qū)。本文研究的邊疆民族地區(qū)主要是指地處邊疆、實行自治及擁有大量少數(shù)民族聚居的地區(qū)。我國有1.9萬公里的陸地邊界線在民族自治地方，與14個國家和地區(qū)接壤，有30多個民族與境外同民族比鄰而居。我國實行民族區(qū)域自治制度，目前我國設(shè)有5個自治區(qū)30個自治州和120個自治縣（旗），而邊疆民族地區(qū)就涉及4個自治區(qū)、14個自治州和62個自治縣（旗），占據(jù)了全國總數(shù)的約一半。

表1我國少數(shù)民族自治區(qū)域少數(shù)民族數(shù)量及人口分布

從遼寧開始沿陸地邊境線一直到最南的廣西，邊疆地區(qū)省份分別為遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南和廣西，其中包括了4個民族自治區(qū)，分布于這些地區(qū)的民族數(shù)量較多，民族人口所占比例較高。如表1所示，截止到2014年底，東北三?。ㄟ|寧、吉林、黑龍江）的少數(shù)民族人口分別為176.18萬、112.75萬和5.16萬人，與朝鮮、俄羅斯兩國連山共水，省會分別為沈陽市、長春市和哈爾濱市，主要有15個少數(shù)民族在東北三省聚居。內(nèi)蒙古是首個實施民族區(qū)域自治的省級行政區(qū)，與蒙古國、俄羅斯兩國接壤，共有少數(shù)民族人口547.81萬人，主要分布有6個少數(shù)民族，設(shè)有17個民族鄉(xiāng)和19個邊境旗（市），首府為呼和浩特市。甘肅與蒙古國相鄰，共有少數(shù)民族人口163.13萬人，主要分布有6個少數(shù)民族，設(shè)有2個自治州和7個自治縣（旗），省會為蘭州市。新疆的邊境線最長，與蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度交界。全區(qū)共有少數(shù)民族人口為1406.57萬人，主要分布有11個少數(shù)民族，有5個自治州和6個縣（旗），首府為烏魯木齊市。西藏是世界平均海拔最高的地區(qū)，與印度、尼泊爾、不丹和緬甸毗連。全區(qū)共有少數(shù)民族人口為304.04萬人，主要分布有3個少數(shù)民族，首府為拉薩市。云南是人類文明重要發(fā)祥地之一和發(fā)現(xiàn)亞洲最早人類地區(qū)，與緬甸、老撾和越南毗鄰。全省共有少數(shù)民族人口1285.69萬人，主要分布有19個少數(shù)民族，設(shè)有8個自治州和29個縣（旗），省會為昆明市。廣西是中國的南大門，與越南同山共海。全區(qū)共有少數(shù)民族人口2004.00萬人，主要分布有7個少數(shù)民族，設(shè)有12個自治縣（旗），首府為南寧市。

由此可見，邊疆民族地區(qū)有著許多區(qū)位和人口特點。首先，邊疆民族地區(qū)基本位于西部地區(qū)。除了東北遼寧、吉林和黑龍江三省，其余省級行政區(qū)全部位于西部地區(qū)。中國有155個自治地方，其中121個在西部，5個民族自治區(qū)中有4個在邊境線上，陸地邊境線基本是在民族自治地方。［2］其次，邊疆民族地區(qū)民族多，民族人口數(shù)量大。我國有56個少數(shù)民族，49個少數(shù)民族位于西部邊疆地區(qū)。民族數(shù)量最多的省份是云南，有24個，民族自治地方最多的也是云南，有38個，8個自治州和30個自治縣，民族人口最多的則是廣西壯族自治區(qū)，有1700多萬人。

（二）邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的重要性

自然資源豐富的邊疆民族地區(qū)是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計民族地區(qū)占全國國土面積的64％，擁有全國75％的草原面積、44％的森林面積和66％的水資源，還擁有超大比重的礦產(chǎn)資源和新能源，與此同時，民族地區(qū)傳統(tǒng)文化博大精深，風(fēng)俗民情豐富多彩，形成了獨一無二的“軟實力”。［3］29

表2邊疆少數(shù)民族地區(qū)自然資源分布情況

根據(jù)相關(guān)資料及表2內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)我國邊疆民族地區(qū)的自然資源環(huán)境有以下特點：第一，邊疆民族地區(qū)的水資源儲量豐富，開發(fā)潛力巨大，但是由于時空分布不均衡，導(dǎo)致現(xiàn)在未能最大化開發(fā)利用。我國邊疆民族地區(qū)湖泊河流眾多，且大多為大江大河的發(fā)源地，加之森林面積巨大，因而使得水資源相對豐富。第二，邊疆民族地區(qū)的石油能源、礦產(chǎn)資源儲量豐富，開發(fā)潛力巨大。我國主要的陸地能源、礦產(chǎn)資源多分布在邊疆民族地區(qū)，其中僅石油儲量就占全國的59％，而主要的礦產(chǎn)資源鐵、錳、鉻更是占到了全國的半數(shù)以上，邊疆民族地區(qū)的能源資源優(yōu)勢可見一斑。從能源的空間分布來看，石油和天然氣等資源主要分布在我國的西北地區(qū)和內(nèi)蒙古邊疆民族地區(qū)，而水能和礦產(chǎn)則主要在西南地區(qū)和東北邊疆民族地區(qū)。另外，新能源和清潔能源主要分布在新疆和西藏等省份，由于其特殊地理位置和氣候條件使得風(fēng)能、太陽能和地?zé)崮苜A備非常豐富。第三，邊疆民族地區(qū)的土地資源豐富，但其分布和組成結(jié)構(gòu)不均衡。邊疆民族地區(qū)土地總面積和未利用面積分別占到全國的50％和70％，而耕地面積僅占到全國的18.27％。邊疆民族地區(qū)明顯呈現(xiàn)出耕地少、林牧地多的特點。這一方面有利于發(fā)展林牧經(jīng)濟(jì)，但也使得農(nóng)牧產(chǎn)品表現(xiàn)出過于單一性和脆弱性特征，一旦大規(guī)模自然災(zāi)害爆發(fā)，農(nóng)牧民的生活資料將難以為繼，只能嚴(yán)重依賴外地援助。邊疆民族地區(qū)未利用土地面積相當(dāng)驚人，光是五個自治區(qū)的未利用土地面積就達(dá)到163183.4千公頃，占到全國的約67％?？梢姡匀毁Y源豐富的邊疆民族地區(qū)是國家的重要組成部分，占有十分重要的發(fā)展戰(zhàn)略地位。

二、邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)狀

（一）邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀表明其現(xiàn)代化導(dǎo)向能力還較低

改革開發(fā)以來，我國邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，各項社會事業(yè)也取得了長足的進(jìn)步，為治理能力現(xiàn)代化發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。同時，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不全面，因而影響到治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，當(dāng)前邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本情況如表3：

表3邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本情況

邊疆民族地區(qū)人口總體特點呈現(xiàn)自然增長率較高等優(yōu)勢，同時也存在城鎮(zhèn)人口比重低、受?？埔陨细叩冉逃壤偷鹊炔蛔?。首先，根據(jù)表3數(shù)據(jù)可知全國人口自然增長率為5.21％，而除了內(nèi)蒙古等幾個省份，其他邊疆民族地區(qū)增長率均高于全國，其中新疆是11.47％的增長率，居全國最高。而邊疆民族地區(qū)的城鎮(zhèn)人口比重也大部分低于全國平均水平的54.77％，云南、甘肅和貴州等省份只有40％左右，最低為西藏，只有25.75％。城鎮(zhèn)化人口比重是國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，也是衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的重要指標(biāo)，而邊疆民族地區(qū)城鎮(zhèn)人口比重普遍較低，表明邊疆地區(qū)社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)程緩慢。其次，邊疆民族地區(qū)的?？埔陨细叩冉逃藬?shù)比重和人均可支配收入均低于全國平均水平，如表3所示，大部分邊疆民族地區(qū)省份的?？埔陨辖逃藬?shù)比重只有2000人左右，遠(yuǎn)低于全國平均的3893人，而人均可支配收入也遠(yuǎn)低于全國平均的20167.1元，大部分省份只有13000元左右。邊疆民族地區(qū)教育水平相對較低，這種狀況制約著邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會和治理理念現(xiàn)代化的快速發(fā)展。最后，邊疆民族地區(qū)的固定資產(chǎn)投資總額和公共財政收入總數(shù)也遠(yuǎn)低于全國平均水平，表明邊疆民族地區(qū)社會的基本建設(shè)和更新改造建設(shè)發(fā)展緩慢。固定資產(chǎn)投資是地區(qū)進(jìn)一步調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力的地區(qū)分布以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實力、為改善人民物質(zhì)文化生活創(chuàng)造物質(zhì)條件的重要推動力，這對邊疆民族地區(qū)社會主義現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展投資量小，經(jīng)濟(jì)建設(shè)落后，嚴(yán)重影響到了當(dāng)?shù)毓藏斦杖?，而公共財政收入又在很大程度上決定著公共財政支出，從而決定著政府活動的范圍，進(jìn)而影響到邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展，也影響到邊疆民族地區(qū)政府的各項管理職能和提升治理能力現(xiàn)代化的能力。

（二）邊疆民族地區(qū)公共管理服務(wù)現(xiàn)狀說明當(dāng)前治理能力現(xiàn)代化程度還不理想

我國邊疆民族地區(qū)的勞動就業(yè)和社會保障事業(yè)受到了國家和各級政府的高度重視，尤其是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，邊疆民族各省區(qū)經(jīng)濟(jì)增長已進(jìn)入持續(xù)快速期，為治理能力現(xiàn)代化提供了重要的物質(zhì)保證。但是，邊疆民族地區(qū)的城市建設(shè)和社會保障問題的長期性、復(fù)雜性和艱巨性仍客觀存在。

表4邊疆民族地區(qū)勞動就業(yè)、社會保障等公共服務(wù)情況

首先，就社會保障而言，邊疆民族地區(qū)經(jīng)過多年努力使得社會保障體系基本形成，但是仍然與全國發(fā)展水平有一定差距。如表4所示，邊疆民族地區(qū)各省份的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數(shù)除了遼寧和內(nèi)蒙古，其他省份均未達(dá)到全國平均水平，其中最低省份青海只有2861.2萬人，約為全國平均水平的五分之一。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險也存在同樣問題，除了內(nèi)蒙古和遼寧外，其余省份也都未達(dá)到全國平均水平，最低的省份西藏只有10730.2億元，幾乎是全國平均數(shù)的一半。這些數(shù)據(jù)說明邊疆民族地區(qū)城市化步伐雖有加快，但由于社會保障體系的城鄉(xiāng)二元化，參加了農(nóng)村較低水平的保險的居民進(jìn)城后往往得不到良好的保障，這反映出邊疆民族地區(qū)在參保比率上與全國平均水平有一定差距?？梢姡吔褡宓貐^(qū)的社會保障工作，尤其是農(nóng)村社會保障體系的建立健全道路依然漫長。

其次，邊疆民族地區(qū)省份在城區(qū)建設(shè)方面與中東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距也十分明顯，具體體現(xiàn)在城區(qū)面積和城市人均公園綠地面積方面：全國城區(qū)面積平均5938.66平方公里，邊疆民族地區(qū)各省份除了遼寧、內(nèi)蒙古和廣西外，其余省份均未達(dá)到全國平均水平。城市人均公園綠地面積的全國平均數(shù)為3893平方米，除了遼寧以外，其余邊疆民族地區(qū)省份均未達(dá)到全國平均水平，大部分省份城市人均公園綠地面積只有2000平方米左右，這些說明邊疆民族地區(qū)城市化步伐緩慢。

最后，在非公制經(jīng)濟(jì)中的就業(yè)率低于全國平均水平。全國省份平均私營企業(yè)和個體就業(yè)人數(shù)為805.6萬人，除了遼寧以外，其余邊疆民族地區(qū)省份也都均未達(dá)到全國平均水平，且大部分省份離全國平均水平的差距較大。

三、邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的制約因素

邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化影響因素很多，主要可以概括為三個方面：物質(zhì)條件因素、人的觀念因素和體制技術(shù)因素。

（一）物質(zhì)條件制約因素

1.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱習(xí)近平總書記把民族經(jīng)濟(jì)現(xiàn)階段發(fā)展的特征總結(jié)為“三個并存”，即：改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存、民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展勢頭和發(fā)展低水平并存及國家對民族地區(qū)支持力度持續(xù)加大和民族地區(qū)基本公共服務(wù)能力建設(shè)仍然落后并存。［4］邊疆民族地區(qū)的良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是提升治理能力現(xiàn)代化的有力杠桿，也是政府治理政策施行的重要保障。由于邊疆民族地區(qū)深居偏遠(yuǎn)內(nèi)陸等客觀不利條件影響，邊疆民族人民的商品和市場意識普遍不高，使得邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型存在創(chuàng)新動力不足，約束了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。再加上現(xiàn)有的邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還深受計劃經(jīng)濟(jì)時期的影響，從而造成邊疆民族地區(qū)的企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型嚴(yán)重落后于中東部發(fā)達(dá)地區(qū)。這樣就使得我國西部地區(qū)GDP僅占全國的19.67％，人均GDP不到東部地區(qū)的一半。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展、人口素質(zhì)等方面均總體落后于東中部地區(qū)，而西部民族地區(qū)的發(fā)展水平與西部地區(qū)的平均水平相比，還低于西部地區(qū)平均水平。［5］根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，1995年到2009年期間邊疆民族省份人均財政收入，除了內(nèi)蒙古接近全國平均增速17％，其他省份如廣西10.2％、貴州11.1％、寧夏11.8％、青海10.4％、西藏15.2％、新疆10.3％和云南5.2％均未達(dá)到全國平均線。［6］由于邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，地方治理資金與中東部相比要短缺許多，使得先進(jìn)治理技術(shù)和優(yōu)秀管理人才的引進(jìn)滯后，影響了地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的提高。同時邊疆民族地區(qū)財政收入不足于抵消地方財政支出，歷年攀升的財政支出表明邊疆民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品需求增大，但是收入增長慢造成了供給不足等矛盾，制約了邊疆民族地區(qū)地方政府的治理能力。邊疆民族地區(qū)的政府治理能力低下，影響了地區(qū)的吸引外資和地方企業(yè)發(fā)展的前景。近年來，由于邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏后勁和潛力，所以在推進(jìn)西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，西部民族地區(qū)面臨著社會矛盾不斷擴(kuò)展的巨大壓力，從而嚴(yán)重影響了邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

2.發(fā)展不協(xié)調(diào)中共十八屆五中全會指出要統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，確保如期全面建成小康社會。［7］因此，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不僅僅在于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而更重要的是文化、科技、環(huán)境和衛(wèi)生等各方面的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的根本含義不僅僅包括地方人民的純粹經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)上的發(fā)展，還應(yīng)該包括更廣泛的協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，邊疆民族地區(qū)的治理能力現(xiàn)代化是整個經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)的多維重構(gòu)過程，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全方位協(xié)調(diào)進(jìn)步的發(fā)展。邊疆民族地區(qū)治理不協(xié)調(diào)，則可能引發(fā)許多直接或間接的社會負(fù)面影響和問題。同時地方政府在邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代化過程中過于重視經(jīng)濟(jì)效益和政府業(yè)績，也會使得民族地區(qū)風(fēng)俗和信仰得不到應(yīng)有尊重。另外，隨著邊疆民族地區(qū)城鎮(zhèn)化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加快，最直接的問題還表現(xiàn)在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境保護(hù)之間形成越來越尖銳的矛盾。邊疆民族地區(qū)的自然資源豐富，自古以來人們靠山吃山靠水吃水，正因為如此，使得人們常常對豐富的自然環(huán)境過度地依賴和使用。地方政府為了見效快出政績，也常常忽視一些基本環(huán)境保障治理等方面的公共服務(wù)項目?，F(xiàn)在很多邊疆民族地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的自然環(huán)境污染、土地荒漠化和水土流失等環(huán)境保護(hù)問題。如果在邊疆民族地區(qū)為了加速脫貧而不惜去破壞自然生態(tài)環(huán)境的話，最終結(jié)果會適得其反，以后還會再度返貧。根據(jù)統(tǒng)計學(xué)實證分析提供的有力證據(jù)：民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長過程中的資源的掠奪式開采，低附加值的原始產(chǎn)品和粗加工產(chǎn)品的異地轉(zhuǎn)移，最終導(dǎo)致“資源拿走，污染留下；財富拿走，貧窮留下”的社會現(xiàn)實。［3］28歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明了，加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是不斷強(qiáng)化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的物質(zhì)保障。改善民族地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，使邊疆少數(shù)民族地區(qū)群眾更好地享受發(fā)展成果，已成為提升邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的重要使命，而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走可協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展道路會成為民族地區(qū)破解“環(huán)境返貧”的新方法。這些治理過程中的諸多不協(xié)調(diào)發(fā)展問題若得不到解決，它將會始終成為邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的制約因素。

（二）人的觀念制約因素

1.民族宗教因素邊疆民族地區(qū)的許多少數(shù)民族是跨境民族，與境外同族和周邊國家有不可隔斷的聯(lián)系，這就為一些境外極端民族主義思想的散布提供了便利條件，尤其是一些西方國家利用邊境的便利環(huán)境對我國邊疆民族地區(qū)進(jìn)行意識形態(tài)滲透，對我國邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展造成巨大威脅。首先，西方國家搞意識形態(tài)輸出，企圖對我國邊疆民族地區(qū)進(jìn)行“和平演變”。隨著全球化高度發(fā)展，世界各國人民交往密切，但由于中西方國家社會政治制度和意識形態(tài)的差異，往往不可避免地在人民相互交往過程中產(chǎn)生不適應(yīng)和文化沖突。在此過程中，一些圖謀不軌的西方國家不斷對我國邊疆民族地區(qū)進(jìn)行西方意識形態(tài)和價值觀的西化宣傳，阻礙和破壞這些地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)，以達(dá)到影響我國整體的穩(wěn)定和發(fā)展的目的。其次，境外的民族分裂和極端宗教勢力煽動國家分裂和社會暴恐的行為，也嚴(yán)重威脅著邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定的治理環(huán)境。近些年來，這些境外勢力不斷煽動和勾結(jié)境內(nèi)敵對勢力來伺機(jī)挑起邊疆民族地區(qū)的不法事端，引起了極其嚴(yán)重的社會動亂，嚴(yán)重危害我國邊疆民族地區(qū)各民族的團(tuán)結(jié)和社會和諧穩(wěn)定，對邊疆民族地區(qū)的政治穩(wěn)定和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)構(gòu)成極大的威脅。這些境外民族分裂、宗教極端、暴力恐怖對我國邊疆民族地區(qū)侵?jǐn)_和破壞，成為影響我國邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定持續(xù)治理的重要影響因素，其中尤其以“疆獨”、“藏獨”和“東突”勢力為甚，極大地威脅著邊疆民族地區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定與治理進(jìn)程。

2.參與惰性因素相對我國中東部地區(qū)來說，邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代化起步晚，大多數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)生活還具有明顯的貧困性、簡單性和封閉性等傳統(tǒng)社會特點，使得邊疆民族地區(qū)的政治參與意識和積極性不太高。首先，我國邊疆民族地區(qū)的一些人民群眾缺乏積極的參與意識。邊疆民族地區(qū)人民受各自民族的文化傳統(tǒng)與思維方式及宗教信仰的影響，使得人們的現(xiàn)代政治參與意識都普遍不高。歷史上，邊疆民族地區(qū)的“政教合一”思想濃重，意味著宗教上層掌握著世俗和宗教權(quán)力，支配全社會和全民族對政治的參與，也就意味政治參與普通民眾無關(guān)。受這種歷史傳統(tǒng)的慣性影響也就形成了邊疆民族地區(qū)治理過程中人們普遍缺乏現(xiàn)代政治參與意識的情況。其次，邊疆民族地區(qū)的人們由于對相關(guān)現(xiàn)代政治參與的知識缺乏認(rèn)識和了解，使得許多人采取委托參與或象征性參與的方式來應(yīng)付政治參與活動。少數(shù)民族公民對相關(guān)政治參與的途徑和方式都不甚了解，認(rèn)為選舉和參與只是一種形式，在選舉各級領(lǐng)導(dǎo)或人大代表的時候隨意劃勾。這種象征性投票，是沒有任何意義和作用的。還有不少人不愿參與，委托他人代為投票，這種委托投票現(xiàn)象在邊疆民族地區(qū)以往經(jīng)常會出現(xiàn)。象征性參與和委托參與使得邊疆民族地區(qū)人們真正的利益訴求很難得到反映，從而加大了邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的難度。最后，政治冷漠和被動參與也是影響邊疆民族地區(qū)政治參與的重要因素。邊疆民族地區(qū)人們的政治參與有時候是出于被動，并無太多直接的利益感和受用感，一些人認(rèn)為政治參與活動是沒有作用的。對他們而言，參與政治活動是浪費時間且并不能帶來直接利益和好處，因此他們認(rèn)為政治參與是一種無價值的行為，即所謂“政治不能當(dāng)飯吃”現(xiàn)象。雖然有些人參與了，但也是迫于外界壓力參與的，這種被動參與也不是出于自身的意愿，而是在利害權(quán)衡下所做的迫不得已的決定。以上種種情況，嚴(yán)重制約了邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

（三）體制技術(shù)制約因素

1.體制因素邊疆民族地區(qū)的各級黨組織和政府行政機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)作為邊疆民族地區(qū)的治理主體，在邊疆民族地區(qū)的治理能力現(xiàn)代化的提升中，存在著邊疆民族地區(qū)治理的不適應(yīng)問題。首先，邊疆民族地區(qū)的治理機(jī)構(gòu)的自身建設(shè)及適應(yīng)，對邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化有著深刻的影響。邊疆民族地區(qū)的行政和權(quán)力機(jī)構(gòu)及自治機(jī)構(gòu)作為黨和政府治理邊疆的地方組織機(jī)構(gòu)，由于種種原因?qū)е伦陨砣匀淮嬖谝恍┌l(fā)展困境，從而較大地影響到邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。許多邊疆民族地區(qū)各級黨組織和政府的職能弱化，導(dǎo)致維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定秩序能力、政策法規(guī)制定及規(guī)劃能力、資源整合能力和黨組織建設(shè)管理能力等方面能力不強(qiáng)，影響著邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的提高。其次，一些基層黨員和基層工作人員的自身素質(zhì)不高，導(dǎo)致基層黨組織隊伍管理模式和理念落后，與民族地區(qū)群體的關(guān)系有待改善。無論多完美的治理機(jī)制和治理規(guī)范，關(guān)鍵都在于實施，如果缺乏高素質(zhì)的實施者去實行，這些美好藍(lán)圖愿景難以成為現(xiàn)實，只會成為空頭幻想?；鶎狱h員和工作人員的素質(zhì)和技能的提高，是邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的基本保證和直接正面影響因素。邊疆民族地區(qū)由于各方面條件的限制而導(dǎo)致信息和交通的閉塞，使得地區(qū)教育相對中東部發(fā)達(dá)地區(qū)要薄弱，基層工作人員難以得到良好的文化教育和工作培訓(xùn)。因此邊疆民族地區(qū)基層干部的文化水平和學(xué)歷水平相對中東部地區(qū)干部要低些，這直接影響了基層治理機(jī)構(gòu)的管理水平和素質(zhì)，制約了邊疆民族地區(qū)的治理能力的提升。同時由于邊疆民族地區(qū)的治理在社會安全和穩(wěn)定方面有著特殊要求，基層工作人員在基層治理時缺乏創(chuàng)造性和創(chuàng)新活力，也影響了中央和政府的政策有效貫徹和實行。最后，在邊疆民族地區(qū)治理過程中，政府人員的官本位舊思想和傳統(tǒng)行政化思想濃厚，也同樣影響了邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。有些政府工作人員不愿聽建議，也懶于學(xué)習(xí)進(jìn)步，認(rèn)為地方事務(wù)管理只要按照上級規(guī)定按部就班不出錯誤就行了。因此，這些傳統(tǒng)糟粕思想習(xí)氣和慵懶懈怠行為阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的提高。

2.技術(shù)因素這里主要是指信息技術(shù)因素，邊疆民族地區(qū)治理信息化建設(shè)是一項系統(tǒng)性社會工程，受制于地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信息人才等因素，邊疆民族地區(qū)的治理信息化建設(shè)相對滯后。首先，邊疆民族地區(qū)的信息化水平相對中東部地區(qū)較落后，地區(qū)治理信息化建設(shè)的基礎(chǔ)薄弱。邊疆民族地區(qū)治理的信息化與地區(qū)整體的信息化建設(shè)是緊密聯(lián)系的，所以地方政府要積極推動地區(qū)信息化的整體水平提升。要克服人口居住散、地理環(huán)境復(fù)雜和通信基礎(chǔ)建設(shè)成本高等不利因素影響，加大信息網(wǎng)絡(luò)在偏遠(yuǎn)民族地區(qū)的覆蓋率，以避免邊疆民族地區(qū)成為“信息孤島”。其次，邊疆民族地區(qū)治理過程中的信息化技術(shù)運用還處于比較初級的階段，治理信息化的覆蓋面仍然不夠全面和完善。我國實施政府上網(wǎng)工程是在2000年左右才開始起步的，之前基本上沒有辦公自動化的應(yīng)用。許多邊疆民族地方信息化技術(shù)使用現(xiàn)在仍處于純粹網(wǎng)上公布信息這種低層次的水平，簡單地把公開政務(wù)等同于把政府的政策、法規(guī)和條例搬上網(wǎng)絡(luò)，沒有有效地與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合去提供全方位的信息化治理平臺。當(dāng)今社會信息化高速發(fā)展，地方政府要利用好新興媒體，把網(wǎng)絡(luò)問政建設(shè)看成是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，充分使用好微博和微信等流行廣泛的網(wǎng)絡(luò)工具，來提高政府治理能力的信息化水平。最后，邊疆民族地區(qū)的信息化人才建設(shè)滯后，這一狀況也是提升治理信息化水平的重要掣肘因素。邊疆民族地區(qū)信息技術(shù)人才的培育和支持是治理信息化的重要依托點，但限于民族地方財力和吸引人才的能力較弱，使得信息技術(shù)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)始終不能跟上信息化建設(shè)的進(jìn)程。因此，信息技術(shù)落后已成為邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化過程中的一個重要制約因素。

［1］中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報［M］.第1版.北京：人民出版社，2013：4.

［2］吳仕民.西部大開發(fā)與民族問題［M］.第一版.北京：民族出版社，2001：222.

［3］張千友，王興華.民族地區(qū)：自然資源、經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變研究——基于2000—2009省際面板數(shù)據(jù)的實證分析［J］.中央民族大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2011-07（4）.

［4］王正偉.做好新時期民族工作的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上的重要講話精神［J］.中國民族，2014-12（6）：8.

［5］屠飛鵬.西部連片特困地區(qū)縣級政府治理轉(zhuǎn)型的困境與出路［J］.貴州師范大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2012-02（1）：47.

［6］劉梅.中國民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的同步性研究［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2012-09（5）：106.

［7］本書編寫組.《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》輔導(dǎo)讀本［M］.第1版.北京：人民出版社，2015：32.

（責(zé)任編輯：梁念瓊liangnq123@163.com）

The Constraints of Governance Capacity Modernization in Ethnic Frontier Regions

XU Luo-qing，XU Han-bin

（School of Political Science and Public Administration，Guangxi Normal University，Guilin 541004，China）

Governance capacity modernization of ethnic frontier regions has been both the important content of China’s political modernization and national governance system and the modern characteristic component of governance.According to the new situation，the frontier minority areas’existing governance concept，system and model are the constraints of the modernization management ability to some extent.Understanding these factors will help us identify the scientific and effective way to enhance the corresponding management capacity.

ethnic frontier regions；governance capacity modernization；influencing factors

D633.2

A

1008-018X（2016）05-0074-09

2016-07-20

廣西哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目（11DZZ008）

徐羅卿（1967-），男，湖南邵陽人，廣西師范大學(xué)副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：民族政治發(fā)展。徐漢濱（1991-），男，廣西師范大學(xué)國際關(guān)系專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：東南亞民族關(guān)系。