治理理論視角下的地方現(xiàn)代教育體系建構(gòu)
——以佛山市教育治理機制的改革探索為例

李春梅

（佛山科學技術(shù)學院教育科學學院，廣東佛山528000）

治理理論視角下的地方現(xiàn)代教育體系建構(gòu)
——以佛山市教育治理機制的改革探索為例

李春梅

（佛山科學技術(shù)學院教育科學學院，廣東佛山528000）

治理的典型特征是多元主體共同參與的共同治理。教育治理是現(xiàn)代教育體系建設(shè)的重要內(nèi)核。對現(xiàn)有教育體系進行SWOT分析是地方構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系的前提。在治理理論的視角下，佛山市教育體系存在法律法規(guī)缺失、管理方式的慣性、意識觀念滯后、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理、社會參與治理途徑單一等問題。需要從國家立法保障、界定政府權(quán)責、改善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、拓寬社會參與途徑、轉(zhuǎn)變意識觀念等方面著手改革。

教育；治理；建構(gòu)

全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》（1995）中對治理作了如下界定：治理是各種公共或私人的個人和機構(gòu)管理共同事務的諸多方式的總和。治理的典型特征是多元主體共同參與的共同治理，是教育管理民主化、科學化的集中體現(xiàn)。它的最終目標是生產(chǎn)力的解放和公共利益的最大化［1］。

2013年，黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，此后，作為最重要最基礎(chǔ)的公共服務領(lǐng)域之一，教育治理就成為公共政策話語，對其研究也日益熱烈。廣東省佛山市教育局也于2014年提出了“義務教育學校治理機制改革與創(chuàng)新”的課題（“佛山市義務教育均衡發(fā)展研究”大課題的一部分），以引導、推動本市義務教育現(xiàn)代治理機制的建立。本文是此課題的部分研究成果。

一、佛山市建設(shè)現(xiàn)代教育治理機制的SWOT分析

SWOT分析法又稱態(tài)勢分析法。運用此研究方法可以根據(jù)佛山市教育體系自身的既定內(nèi)在條件進行分析，判斷它的的優(yōu)勢、劣勢及核心競爭力之所在。

（一）優(yōu)勢與劣勢（Strengths and Weaknesses）

佛山市建設(shè)現(xiàn)代教育治理機制的優(yōu)勢表現(xiàn)在以下方面：佛山市是廣東省教育強市，它的五區(qū)（禪城、順德、南海、高明和三水）都順利通過了“廣東省推進教育現(xiàn)代化先進區(qū)”的督導評估，教育事業(yè)各項發(fā)展指標水平位于全省前列，在這些為從規(guī)范化基礎(chǔ)教育向高質(zhì)量現(xiàn)代化基礎(chǔ)教育打下了良好基礎(chǔ)；佛山地處產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的珠三角地區(qū)，知名公司企業(yè)眾多，經(jīng)濟發(fā)達，人民富裕，能夠為建設(shè)現(xiàn)代學校制度的提供一定物質(zhì)保障；近些年來，佛山市居民的整體文化程度和經(jīng)濟水平都大幅提高，要求優(yōu)質(zhì)教育、教育公平的呼聲越來越高，參與學校管理的意愿也日益強烈，這為建設(shè)現(xiàn)代教育治理體系提供了群眾基礎(chǔ)；等等。

佛山市建設(shè)現(xiàn)代教育治理機制的劣勢表現(xiàn)在如下方面：佛山市的教育基礎(chǔ)、文化積淀和思想觀念與江浙滬發(fā)達地區(qū)尚存在一定的差距，江浙滬地區(qū)關(guān)于教育治理的理研究和實踐走在前面，佛山需要大步前進、奮起直追才能走在全國前列；公辦中小學關(guān)系到教育公平和均衡問題，其辦學自主權(quán)與民辦教育、高等教育相比，具有更大的政策和社會制約性，這些會影響到改革的進程；等等。

（二）機會與挑戰(zhàn)（environmental opportunities and threats）

當前，佛山市建設(shè)現(xiàn)代教育治理機制正逢其時。首先，2013年以來國家對公共治理現(xiàn)代化的更加重視，正式提出了政策文本，為佛山市教育治理機制改革提供政策基礎(chǔ)；其次，2010年以來佛山市順德區(qū)與中國教育學會合作共建教育綜合改革試驗區(qū)，現(xiàn)代學校制度、人才培養(yǎng)模式、教師專業(yè)發(fā)展四個方面進行改革。此改革積累了一些省內(nèi)外領(lǐng)先的經(jīng)驗，如校長組閣制、教育促進會制度等等，這些先行經(jīng)驗為佛山市教育治理機制改革提供了一定的實踐基礎(chǔ)；再次，佛山市教育行政部門對建設(shè)教育現(xiàn)代治理機制非常重視并積極引導，如教育局發(fā)起了相關(guān)課題研究和前期調(diào)研，這為佛山市教育治理機制改革提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)；等等。

佛山市建設(shè)現(xiàn)代教育治理機制也存在諸多挑戰(zhàn)挑戰(zhàn)。佛山市公眾對教育公平、優(yōu)質(zhì)教育的強烈需求與當前教育均衡化進程、學校自主辦學活力不足的現(xiàn)狀存在一定差距；順德區(qū)教育綜合改革實驗和先試先行既為佛山市教育治理機制改革創(chuàng)新提供了借鑒，也帶來了壓力，因為要在此基礎(chǔ)上進行突破或深化；佛山五區(qū)甚至各區(qū)內(nèi)不同鎮(zhèn)街、不同學校的情況紛繁復雜，其經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)特點、文化氛圍、學校基礎(chǔ)、家長/居民背景、社會支持等等方面的差異很大，為佛山市現(xiàn)代教育治理機制的改革創(chuàng)新增加了復雜性和難度；等等。

二、佛山市建設(shè)現(xiàn)代教育治理機制的困難和障礙

經(jīng)過訪談調(diào)查與分析，我們認為佛山市建設(shè)現(xiàn)代教育治理機制存在以下幾方面的困難和障礙。

（一）法律法規(guī)的缺失

自主辦學是學校應該享有的法定權(quán)利，但是在實踐中由于法律法規(guī)不完善導致其無法真正落實?，F(xiàn)有的教育法律法規(guī)對自主辦學權(quán)的規(guī)定不完善，籠統(tǒng)簡單，存在遺漏，缺少相應的保障措施和細則。

要真正實現(xiàn)自主辦學，必然需要從政府和學校兩個維度上著手?，F(xiàn)有《教育法》只從學校內(nèi)部向度做出規(guī)定，規(guī)定了學校應該享有的權(quán)利，但是對其他主體應該履行何種義務保障學校的這些權(quán)利卻沒有規(guī)定，這就無法防止政府利用手中權(quán)力對學校辦學進行過度干涉，這顯然是不全面的。再如，當辦學自主權(quán)收到侵犯后，也缺乏常規(guī)有效的救濟方式和途徑。在現(xiàn)有體制下，學校的辦學自主權(quán)受到政府非法干涉時，學校采取什么方式申訴和自救，在法律上也還存在不少空白。本來對于政府部門的作為或不作為可以采用行政或司法的手段去解決，但是由于政府權(quán)力非常強大，這種救濟方式就顯得非常弱小和無力［2］。在實際管理工作中，就出現(xiàn)一些干涉中小學合法工作的行為，如（2015年以前）強制要求小學招生入學工作必須與計劃生育工作掛鉤等，就是沒有法律依據(jù)的，但中小學只能執(zhí)行。

（二）管理方式的慣性

長期以來，地方政府及教育行政部門是各中小學的主辦、主管部門，對中小學幾乎至高無上的權(quán)利。地方政府及教育行政部門習慣了指揮、命令，學校習慣了被動、執(zhí)行，政府與學校之間的命令與執(zhí)行、管理與被管理的關(guān)系仍然明顯的存在著。雖然近些年來提倡政府職能轉(zhuǎn)換、提出簡政放權(quán)，地方政府的管理方式有了一定的改變，但是很多是形式上或者一些非關(guān)鍵事物方面的轉(zhuǎn)變，在重要事物和涉及深層次權(quán)利方面，政府部門對學校直接管理、具體管理的傳統(tǒng)慣性也仍然普遍存在著。

（三）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理

佛山市學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也存在不合理之處。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些中小學教職工對學校事物的民主參與還缺乏相關(guān)的實施細則和具體辦法，另一些中小學的教職工民主參與管理制度在實際工作中流于形式，教職工對學校重大事務缺乏發(fā)言權(quán)和實質(zhì)決定權(quán)。很多學校校長“一支筆”的現(xiàn)象仍普遍存在，在校內(nèi)財務、人事、資源分配上都有毋庸置疑的決定權(quán)，校內(nèi)職能部門只有執(zhí)行校長指令的份兒。這種情況使得學校職能部門權(quán)責不對等，缺乏工作主動性和積極性。校長在一校內(nèi)的權(quán)力過大，有的幾乎成為校長“一言堂”。

（四）社會參與治理途徑單一

由于長期以來地方政府的統(tǒng)一管理和指揮，學校只對政府負責，形成了“內(nèi)部人”控制的局面，社區(qū)公眾、家長、社會組織等就是“局外人”，他們對學校的內(nèi)部發(fā)展、運作信息非常缺乏，以至于對學校的認識和評價很多是受到政府的影響。一些學校與社區(qū)缺乏互信，缺乏坦誠、充分、深層次的溝通和合作，部分學校甚至對社區(qū)公眾、社會組織存在一定程度的防備與應付。代表社會專業(yè)機構(gòu)的教育評估組織，實際上大多是政府下屬事業(yè)單位或財政權(quán)由政府主導，行政色彩較為濃厚，服務方式非常有限，不能很好地代表社會的利益和要求。這些影響了社區(qū)和公眾參與學校治理的廣度和深度。

（五）思想意識觀念的滯后

佛山市建構(gòu)現(xiàn)代教育治理機制還面臨著深層次的藩籬，即不同主體意識觀念的滯后，這反映在各方面。一方面是政府部門官本位的思想、資源擁有者和分配者的觀念仍然較為濃厚，服務意識較為缺乏，對下面管轄的各學校有高高在上的心態(tài)；另一方面，有些學校存在著“等、靠、要”以及被動執(zhí)行的思維慣性，有些學校存在既希望更多自主權(quán)利，但又害怕責任風險的復雜心理，學校里的教師習慣于埋頭教學而對學校管理和發(fā)展漠不關(guān)心的心態(tài)，如在筆者調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)：有的學校領(lǐng)導覺得還是教育行政部門原來的管理方式好，反正對政府指令照做就行，不太需要動腦筋也無需擔責任；還有一方面，部分社會公眾思想觀念仍然保守落后，對學校事物漠不關(guān)心，等等。

三、佛山市建設(shè)現(xiàn)代教育治理機制的策略

在對佛山市教育體系現(xiàn)實情況、問題障礙進行分析的基礎(chǔ)上，我們提出以下幾方面的策略，以推進佛山市現(xiàn)代教育治理機制的建立。

（一）立法保障學校的辦學自主權(quán)

學校辦學自主權(quán)的根本性保障是立法途徑。應呼吁國家盡快立法保障學校的辦學自主權(quán)。一來，修訂《教育法》?？蓚?cè)重修訂三個方面內(nèi)容：確定學校的法人主體地位，明確不僅是高等學校和民辦學校，還有公立中小學都應該是法人組織，而且是屬于公法人；細化學校辦學自主權(quán)利，增加可操作性，對學校的自主管理，應在法律法規(guī)中作進一步規(guī)范，政府教育管理行為也要具體加以規(guī)范；學校自主辦學權(quán)利要加以規(guī)定，其他相關(guān)主體應該履行的義務和承擔的責任也應該有規(guī)定［3］。

二來，盡快出臺國家層面的《學校法》。目前《學校法》已經(jīng)列入教育立法規(guī)劃，目前應做的是促使其盡快出臺。需重點解決三個問題：首先，立法適宜選擇廣義的學校立法，而不是只從學校的單向度考慮，學校的辦學權(quán)利需要規(guī)范，與此同時也要明確具體規(guī)范其它相關(guān)法律主體應該承擔的義務，例如，政府部門對學校的財政撥款和管理就應該以法律來規(guī)范和約束等；其次，《教育法》是上位法，《學校法》是其下位法，對《教育法》里面籠統(tǒng)的地方應加以具體化，并補充一些具體規(guī)定；再次，《學校法》應注重可操作性問題，有些時候不是缺少法相關(guān)法律規(guī)定，而是規(guī)定太籠統(tǒng)、難以操作，應該加強可操作性。

（二）明確界定政府部門職責權(quán)限

筆者查閱當前佛山市地方政府教育行政部門—教育局的職責權(quán)限的相關(guān)資料，僅收集教育局各科室職責的籠統(tǒng)粗略的說明，而且很大部分是直接的、微觀的管理職能，對其權(quán)限則沒有明確界定。地方教育行政部門應該轉(zhuǎn)變角色定位，由全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由控制者、命令者向保障者、監(jiān)督者、服務者轉(zhuǎn)換。政府職能轉(zhuǎn)換不應只停留在口號和理論中，還需要向制度性、細則性、操作性的層面轉(zhuǎn)變，其中劃定政府職能部門的權(quán)利、職責、權(quán)限的清單是非常必要的，對于一些直接的、內(nèi)部的、微觀的管理事務盡該量精簡、放權(quán)，我們的建議是能夠制定政府職能部門下放非必要、非法定的各項行政權(quán)力的時間表。另外，政府應提高宏觀管理能力與服務能力。順德區(qū)大良鎮(zhèn)等鎮(zhèn)街教育局在一些方面已經(jīng)走在全國前列，值得各區(qū)學習借鑒。如2011年開始，順德區(qū)大良鎮(zhèn)首開“校長組閣制”，由試點學校的校長組建學校領(lǐng)導班子和中層干部（包括副校長），并實行教師聘任制，由按教師職稱進行聘任轉(zhuǎn)變?yōu)榘磵徫黄溉谓處煛Ｔ偃?，以前一些交流會、講座、觀摩活動等是大良鎮(zhèn)教育局指令各中小學必須派人參加；現(xiàn)在改為只提供信息服務，是否參加由中小學根據(jù)需要和實際情況自行決定。這些改革措施試行效果較好，進而在大良街道及其它區(qū)各學校逐漸鋪開。

（三）改革學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

對于政府與學校的關(guān)系來說，政府應該還權(quán)給學校和校長，而在學校內(nèi)部治理機制中，校長應該善于分權(quán)和賦權(quán)，保證教職工的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)、決策權(quán)，充分調(diào)動各職能部門、教代會、學代會的參與管理學校事務的積極性。要做教育家型的校長，而不是“事必躬親”的事務型校長。順德區(qū)試點學校的改革也為佛山市學校改革內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供了前車之鑒。如順德區(qū)西山小學的校長就將校內(nèi)的財務權(quán)分解到校內(nèi)各個行政職能部門身上，由教師、行政人員代表組成了財務小組，對財務支出進行專項管理和決策；西山小學還將人事權(quán)也賦予相關(guān)職能部門和科組帶頭人。于是，校長從具體繁瑣的事務中得到解脫，把工作重心放到學校頂層設(shè)計和辦學思路等方面。另外，為了使學校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度化、常規(guī)化，學校也有必要厘清校內(nèi)各主體的權(quán)利職責清單，作為教育管理和教育行為的依據(jù)。

（四）拓寬社會參與治理的途徑

完善非政府組織評估制度。應大力發(fā)展多種類型的第三方中介組織，吸收專業(yè)人士和德高望重的社會賢達參與評估。建立多元化的中介組織參與學校治理，評估形式和方法也應該多樣化，可以是評估，也可以是是審核和認證?？梢詫W習借鑒國外的先進經(jīng)驗，如運用管理合約、承包管理、BOT模式等形式，發(fā)揮中介組織參與學校治理的作用。

多方吸納社會力量加入學校治理。學校要跳出校園，大力整合學校外資源和力量，創(chuàng)設(shè)現(xiàn)代教育治理的多元參與模式，推動教育體制改革向縱深發(fā)展。要加強與家長聯(lián)系、溝通，吸收家長參與到學校德育、安全、體育、文化建設(shè)、校園建設(shè)、課程開發(fā)、品牌發(fā)展等方面的學校事務中，充分發(fā)揮家委會的在學校共治中的實際作用，通過籌備和成立教育發(fā)展促進會、共治會、理事會、校友參事會等，在學校的宣傳、資源、人脈、監(jiān)督、重大事務規(guī)劃等方面充分發(fā)揮作用。例如，順德西山小學提出“辦一所沒有圍墻的小學”的口號，還成立家長志愿者協(xié)會，讓家長充分參與到學校的資源、課程、校園文化、后勤安全、教師隊伍、校風等各方面的管理中去。再如，順德區(qū)順豐中學建立了“和美教育促進會”，由家長、社會賢達、社區(qū)為主組成，是社會和學校共治的機構(gòu)，它被譽為本區(qū)最深入、最廣泛、最全面的共治合作機構(gòu)，對學校的經(jīng)費、課程、學生社會活動、教師“走出去”等方面都有巨大的支持。它開展的“真人圖書”課外課程（引入社會人力資源，邀請真人講述身經(jīng)歷）受到一致好評。這些都能為佛山市各區(qū)學校推進社區(qū)參與學校共治帶來啟發(fā)。

（五）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念

不論是佛山市政府部門，還是學校或者家長，都需要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念。政府部門要改變官本位思想，增強服務意識，要有敢于自我革命的決心；學校應改變以前被動執(zhí)行、被動發(fā)展的思想，加強自主發(fā)展的意識、權(quán)責相依的意識，還要加強與社區(qū)積極溝通協(xié)作意識；家長要樹立積極參與、公共教育人人有責的意識，等等。這些需要通過較持久的加大宣傳、榜樣帶動、榮譽激勵、意識灌輸?shù)鹊确绞絹韺崿F(xiàn)。

本文是本地義務教育教育治理機制的改革進行了初步探索，進一步的研究需要對各方利益主體進行深入調(diào)查訪談，對各方的權(quán)責范圍、利益訴求、具體情況進行深入的了解，深化對策研究，使之具有更強的針對性、操作性。

［1］徐東青.公共治理：現(xiàn)代學校制度建設(shè)的新探索［M］.江蘇教育出版社，2011.

［2］丁汀，高波.執(zhí)校能力論——構(gòu)建和諧學校的現(xiàn)代公共教育治理觀［M］.民族出版社，2006.

［3］楊瓊.治理與制衡.學校法人論［M］.教育科學出版社，2011.

（責任編輯：劉嶺峰2572756826@qq.com）

Construction of the Local Modern Education System from the Perspective of Governance Theory——Reform Exploration in the Education Governance Mechanism in Foshan

LI Chun-mei

（School of Educational Science，F(xiàn)oshan University，F(xiàn)oshan 528000，China）

The typical feature of governance is the multiple subjects participating in common governance. Education governance is an importance kernel of the construction of the modern education system.SWOT analysis of the existing education system is the premise of local constructive modern education governance system.From the perspective of governance theory，there are several main problems existing in the education system of Foshan city，including insufficient of laws and regulations，the inertia of management way，the backward in thinking，the unreasonable structure of internal governance，the single social participation way to the education governance and so on.Effective measures should be taken to solve these problems such as formulating and revising specific legal documents，definition of the governmental responsibilities，improving school internal governance structure，broadening the way of social participation and changing the sense of consciousness.

education；governance；construction

D669.4

A

1008-018X（2016）05-0092-05

2016-06-08

李春梅（1976-），女，漢族，湖北省丹江口市人，佛山科學技術(shù)學院人文與教育科學學院副教授。