PPP融資模式介入城市公共服務(wù)建設(shè)項目的路徑選擇——以溫州為例

鐘潔慈，游閩

（溫州銀監(jiān)分局辦公室，浙江溫州325000）

PPP融資模式介入城市公共服務(wù)建設(shè)項目的路徑選擇——以溫州為例

鐘潔慈，游閩

（溫州銀監(jiān)分局辦公室，浙江溫州325000）

近年來，溫州在城市公共服務(wù)建設(shè)方面取得快速發(fā)展。而隨著政府投資需求與日俱增，政府財政投入已無法支撐公共服務(wù)建設(shè)的增長。當前，加快推廣PPP融資模式在城市公共服務(wù)建設(shè)項目的應(yīng)用成為溫州政府的工作重點。但是，溫州仍處于PPP融資模式推廣的探索階段，社會資本、金融機構(gòu)等介入PPP項目的積極性不高。分析溫州PPP融資模式介入城市公共服務(wù)建設(shè)項目的現(xiàn)狀和難點，剖析寧波市PPP融資模式運作的典型案例，進一步了解PPP融資模式的參與主體、運作流程等，有助于PPP融資模式介入溫州城市公共服務(wù)建設(shè)項目的路徑探尋。

PPP融資模式；城市公共服務(wù)；路徑

一、引言

城市公共服務(wù)建設(shè)項目，是指既為物質(zhì)生產(chǎn)又為人民生活提供一般公共條件的公共服務(wù)，是城市生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是新型城市化競爭的核心。［1］近年來，依托“百項千億工程”等載體，溫州的城市公共服務(wù)建設(shè)取得了快速發(fā)展，“十二五”期間完成了近1.4萬億元的固定資產(chǎn)投資。作為“十三五”開局之年，2016年溫州市計劃完成固定資產(chǎn)投資3 600—3 700億元。隨著政府投資需求的與日俱增，政府財政投入已無法支撐公共服務(wù)建設(shè)的增長。然而，由于在溫州各級政府主導(dǎo)的公共服務(wù)建設(shè)項目投融資體制下，存在項目規(guī)劃滯后、項目管理不科學(xué)等現(xiàn)象，進而導(dǎo)致項目重復(fù)建設(shè)、項目質(zhì)量不高等問題的產(chǎn)生。同時，由于地方融資性平臺的債務(wù)風(fēng)險控制和監(jiān)督機制不嚴格，主要依靠政府財政和融資維持平衡，因此債務(wù)風(fēng)險突出。在此背景下，如何加快城市公共服務(wù)建設(shè)項目投融資體制機制改革，實現(xiàn)高效投資，促進社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，成為當前溫州城市公共服務(wù)建設(shè)中急需解決的重要問題。

在吸引社會資本投資城市公共服務(wù)建設(shè)項目方面，英國引入了一個新的概念——公共私人合作伙伴關(guān)系（Private—Public—Partnership即PPP），屬于政府部門與私人部門共同提供公共服務(wù)的方式。改革開放以后，我國才開始出現(xiàn)現(xiàn)代意義的PPP模式。第一個具有現(xiàn)代意義的PPP項目是1984年發(fā)起的深圳沙角B電廠項目。［2］近年，溫州陸續(xù)出臺了一系列支持PPP的政策文件和措施，旨在加快推廣PPP融資模式在城市公共服務(wù)建設(shè)項目中的應(yīng)用。2015年4月，溫州市發(fā)改委公布52個PPP項目，計劃總投資1 645億元，面向全社會招募股東。2015年11月，甌江口一期市政工程作為溫州首個成功實施的市政PPP項目正式開工。但是，由于溫州仍處于PPP融資模式推廣的探索階段，由于PPP項目質(zhì)量參差不齊、項目進程緩慢、項目存在潛在風(fēng)險可能等，較大程度地影響了社會資本、金融機構(gòu)等介入PPP項目的積極性。而從目前溫州落地或?qū)映晒Φ腜PP項目來看，主要以公益性項目居多，社會資本以政府購買服務(wù)形式實現(xiàn)退出，僅承擔工程建設(shè)，未實施項目經(jīng)營，項目沒有真正落實政府和社會資本共擔風(fēng)險，沒有真正緩解政府的債務(wù)壓力。對此，課題組在深入分析PPP融資模式特點、類型等的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前溫州發(fā)展PPP項目存在的問題，專門赴寧波等城市，參考和借鑒其推廣PPP融資模式的成功經(jīng)驗，提出PPP融資模式介入溫州城市公共服務(wù)建設(shè)項目的可行路徑。

二、PPP融資模式的定義和分類

從各方面的定義來看，廣義的PPP（即Private Public Partnership）是指公共部門與私營部門之間建立的合作關(guān)系，以利益共享、風(fēng)險共擔為前提，目的是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)；狹義的PPP可以看作是項目一系列融資方式的總和，其中包含了BOT、TOT等多種合作方式。狹義PPP強調(diào)政府在項目中的所有權(quán)，以及與社會資本合作中的風(fēng)險分擔和利益共享。［3］目前，在我國的實踐中，采用PPP模式的項目主要集中在經(jīng)營性項目，此類項目具有現(xiàn)金流穩(wěn)定、盈利可觀、收益能完全覆蓋成本的特點，而準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目受到付費機制、管理缺陷等影響，往往不具有較強的盈利性，在PPP模式方面的實踐相對較少，需要創(chuàng)新。PPP融資的常見運作模式見圖1。

圖1　PPP融資常見運作模式圖

由于每個PPP項目都或多或少存在一定的不同，管理者和參與者可結(jié)合自身特點、技術(shù)、資金和管理等情況，對采取的PPP模式進行優(yōu)化和調(diào)整。在實踐中，PPP項目大體可以分為三類，見表1。

（一）外包類

項目資金來源于政府投入，私人部門負責項目的建設(shè)、維護等，或者在政府的委托下對部分公共服務(wù)實施管理，盈利來源于政府付費。顯然，外包類PPP項目屬于服務(wù)買賣的行為，政府不需要分享項目收益，私營部門也不需要運營項目，項目的風(fēng)險完全由政府承擔。按照操作模式的不同，外包類PPP項目分為模塊外包和整體外包。

表1　PPP融資模式的分類

（二）特許經(jīng)營類

私人部門作全部或部分投資，并構(gòu)建相應(yīng)合作關(guān)系，實現(xiàn)與政府共擔風(fēng)險、共享收益。在此類模式下，私營部門一般參與項目投資或經(jīng)營。因此，政府需要對項目的收益性做好評估，確保在符合公益性的前提下私營部門的進入意愿，對政府部門的管理提出了更高的要求。由于項目的資產(chǎn)所有權(quán)最終歸于政府，因此一般涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。特許經(jīng)營類PPP主要有轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓（TOT）、建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓（BOT）等實現(xiàn)形式。

（三）私有化類

項目的所有投資和全部風(fēng)險都屬于私人部門，項目結(jié)束后的資產(chǎn)所有權(quán)也歸私人部門所有。同時，為確保公共服務(wù)項目的公益性，私人部門必須接受政府的監(jiān)管，包括服務(wù)定價、質(zhì)量評估等。根據(jù)私有化程度不同，此類模式分為完全私有化和部分私有化。

三、PPP融資模式典型案例解析

從國內(nèi)實踐來看，當前特許經(jīng)營類PPP應(yīng)用較多。為進一步了解PPP融資模式的參與主體、運作流程等問題，課題組赴寧波展開專題調(diào)研，現(xiàn)將具體案例（寧波市YZ生活區(qū)垃圾焚燒發(fā)電PPP項目，該項目入選財政部第二批示范項目）介紹如下。

（一）項目基本情況

YZ區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項目建成后預(yù)計年處理生活垃圾量超82萬噸，年發(fā)電量近3萬千瓦時，年上網(wǎng)電量約2.2萬千瓦時。該項目符合地方制定的“十二五”城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，將有效緩解和完善中心城區(qū)垃圾處理設(shè)施不足的現(xiàn)象。

（二）項目運作模式

采用BOT實現(xiàn)方式，YZ區(qū)政府以特許經(jīng)營模式與社會資本建立長期合作關(guān)系，其中社會資本負責項目的設(shè)計、建設(shè)與運營等工作，并通過YZ區(qū)政府授予的特許經(jīng)營權(quán)獲取合理回報；YZ區(qū)政府及其職能部門負責對項目的價格和質(zhì)量進行監(jiān)管，確保公共利益最大化。具體運作模式見圖2。

圖2　寧波YZ區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目運作模式

（三）項目投資主體

借款人（項目公司）由社會資本與YZ區(qū)政府合資成立，出資比例為K公司65%、H公司15%、Y公司12%、G公司5%、T公司3%，其中G公司和T公司為當?shù)孛駹I企業(yè)。項目總投資13.4億元，其中資本金3.4億元，來源于項目公司注冊資金。

圖3　寧波YZ區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項目PPP模式推進圖示

（四）項目融資渠道

項目申請銀行貸款10億元，還款來源為項目經(jīng)營性收入，包括售電收入和YZ區(qū)財政按照特許經(jīng)營協(xié)定每年支付的垃圾處理服務(wù)費，其中垃圾處理服務(wù)費合計占比46.3%。銀行貸款融資的信用結(jié)構(gòu)為：由Y公司和K公司提供保證擔保，并追加特許經(jīng)營協(xié)議項下應(yīng)收賬款、電費收費權(quán)質(zhì)押擔保以及項目及其設(shè)備抵押擔保。

（五）項目推進流程

項目嚴格按照財政部和發(fā)改委要求，規(guī)范地完成了項目識別、準備、采購和執(zhí)行等環(huán)節(jié)，被財政部納入全國第二批PPP示范項目。具體流程如圖3所示。

案例啟示：案例中的PPP項目是政府與私人部門共同參與，項目主導(dǎo)方為社會資本。要在城市公共服務(wù)建設(shè)項目中成功引入PPP融資模式，必須確保社會資本的進入意愿，不僅要實現(xiàn)風(fēng)險共擔，也要使社會資本“有利可圖”。同時，相關(guān)配套機制的構(gòu)建是推進項目和融資渠道有效對接的關(guān)鍵。以寧波推進PPP投融資模式為例，從項目識別開始，政府主導(dǎo)的物有所值評價、財政承受能力評估等，均是針對公共服務(wù)建設(shè)項目與PPP模式匹配度的相關(guān)評估，而后續(xù)項目投資主體的引入、融資渠道的選擇、PPP實現(xiàn)方式的落實等則有力地推進了項目的有效落地。

四、PPP融資模式介入溫州城市公共服務(wù)建設(shè)項目的路徑選擇

從現(xiàn)有溫州的PPP項目來看，既有經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目，也有無經(jīng)營收入的公益性項目。要按照“政府主導(dǎo)、筑牢基礎(chǔ)、分類推進、”的原則，穩(wěn)步實施PPP融資模式。

（一）筑牢PPP模式發(fā)展基礎(chǔ)

1.事前評估，確保PPP項目“物有所值”

項目要采取PPP模式，就必須是有利可圖的，即社會資本的引入比政府自己經(jīng)營可以實現(xiàn)更高價值?！拔镉兴怠痹瓌t是當前被反復(fù)強調(diào)的概念，其核心要求是引入PPP模式能夠提高項目的質(zhì)量和運行效率，或?qū)崿F(xiàn)項目成本的降低。因此，在項目識別階段，政府應(yīng)由專門部門牽頭、各相關(guān)部門配合論證，對項目進行客觀的物有所值評價。

2.共贏合作，建立相應(yīng)的融資配套機制

由于PPP模式涉及公私兩方的合作，其合作關(guān)系較長，也較復(fù)雜，因此成功操作需要前提條件，包括法律制度、基礎(chǔ)設(shè)施等的搭建。具體來說，一方面，建立項目服務(wù)和收費定價機制。成立由財政、發(fā)改委等多部門參與的工作小組，建立清晰成熟的PPP項目實施程序和流程，細致劃分各自的權(quán)利義務(wù)邊界，提供法律、技術(shù)等專業(yè)咨詢，并在兼顧PPP項目成本和投資者合理利潤的基礎(chǔ)上，激勵社會資本進行成本控制。另一方面，建立信息共享機制。建議有關(guān)部門能夠及時定期更新各層級PPP項目名錄及相關(guān)信息，并適時舉辦PPP項目交流會，搭建項目參與各方合作溝通的橋梁。

3.控制風(fēng)險，精準評估政府債務(wù)負擔

對政府來說，PPP模式不代表風(fēng)險完全隔離，特別是財政仍然需要承擔責任，因此要做好財政預(yù)算的評估，并對項目實施嚴格監(jiān)管。在項目初期，要對政府的支出負擔作全面評估，并評估政府支出與項目的公共效益是否匹配，同時要簽訂合約并嚴格予以執(zhí)行，有效防范地方政府債務(wù)的無序擴張。

（二）分項目類別推進PPP模式

1.重點推進收益性項目

當前溫州處于PPP模式推廣的初期階段，收益性項目（包括經(jīng)營性、準經(jīng)營性項目）要作為PPP模式推廣的重點。對于此類項目，要突出做好以下三個方面：一是要確定重點推廣領(lǐng)域。優(yōu)先選擇收益穩(wěn)定、合同關(guān)系清晰、技術(shù)成熟的項目，如市政供熱、供水、供氣、污水處理、垃圾處理、城市公共交通、停車場、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、保障房建設(shè)等。二是要匹配合適的回報收益機制。對于收入能覆蓋成本和有回報收益的經(jīng)營性項目，主要采取授予特許經(jīng)營權(quán)方式；對于收入部分覆蓋成本和有回報收益的準經(jīng)營性項目，通過特許經(jīng)營權(quán)（補貼部分）或者政府出資入股，實現(xiàn)政府和社會資本合理分攤風(fēng)險。三是要引入競爭，堅持公開招標。社會資本參與收益類項目的積極性相對較高，相關(guān)部門應(yīng)委托有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)進行信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術(shù)指導(dǎo)，并由經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員組成專家團隊，以合理的價格進行招標評議。

2.積極探索公益性項目推進的適合路徑

結(jié)合溫州實際，可探索以下方式推進公益性項目的PPP模式。一是探索引進土地使用權(quán)出讓收入。力爭實現(xiàn)土地運作收益在政府和社會投資主體之間轉(zhuǎn)移，在PPP模式合作的前期確定合理的出讓金收益，為公益性項目建設(shè)資金提供補充。二是探索構(gòu)建“使用者付費”基礎(chǔ)。對于無法向公眾收費的項目，如環(huán)城路等，可以探索將BT項目轉(zhuǎn)為BRT項目，即由政府支付相應(yīng)費用，在社會資本收回投入的同時也能實現(xiàn)收益。同時，激勵社會資本提高前期項目的質(zhì)量，降低后期維護成本。三是探索創(chuàng)新項目競標方式?？蓢L試在一定程度上由社會資本自主選擇，如在政府承擔的服務(wù)費年支付比例方面，社會資本可根據(jù)自身風(fēng)險承受能力、回報要求等因素，在一定范圍內(nèi)選擇支付年限及年支付比例，充分調(diào)動社會資本的積極性。四是探索政府增信提供方式?？蓢L試以市人大常委會決議件的方式將項目投資、政府承擔的服務(wù)費等納入年度財政預(yù)算。

［1］馬慶鈺.關(guān)于“公共服務(wù)”的解讀［J］.中國行政管理，2005，（2）:78-82.

［2］任春玲.我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)存問題及對策研究［J］.長春金融高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2016，（1）:5-11.

［3］劉志.PPP融資模式在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用和分析［J］.建筑經(jīng)濟，2005，（7）:13-17.

The Path of PPPFinancing Pattern in the Urban Public Service Construction Project——Take Wenzhou as an Example

ZHONG Jie-ci，YOU Min
（Office of Wenzhou Banking Supervision Commission，Wenzhou 325000，China）

In recent years，Wenzhou has achieved rapid development in the construction of urban public service.With the increasing demand of government investment，the fiscal input from government has been unable to support the growth of public service construction.Currently，expanding the application of PPP financing pattern in urban public service construction projects has become a prioritized work item for the government of Wenzhou.However，Wenzhou is still in the exploration stage of expanding PPP financing pattern，the activity of PPP program by social capital and financial constitution is not high.This paper analyzes the current situation and difficulties of the application of PPP financing pattern in Wenzhou urban public service construction projects and analyzes a typical case about the operation of PPP financing pattern in Ningbo，learning about its participators and operation process etc.，which is helpful for the path of PPP financing pattern in Wenzhou city public service construction project.

PPP financing pattern；urban public service；path

F283

A

2016-09-30

1671-6671（2016）06-0015-07

2015年溫州經(jīng)濟體制改革項目“溫州投融資體制機制研究”。

鐘潔慈（1979-），女，浙江溫州人，溫州銀監(jiān)分局辦公室主任。游閩（1985-），男，浙江溫州人，溫州銀監(jiān)分局辦公室文秘。

［責任編輯：于明霞］