安徽省探礦權(quán)管理工作存在問題及對(duì)策

黃晶晶 馬連新 孫 婧 王紹祥

(1.安徽省地球物理地球化學(xué)勘查技術(shù)院；2.安徽省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心；3.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院；4.安徽省地質(zhì)測(cè)繪技術(shù)院)

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安徽省探礦權(quán)管理工作存在問題及對(duì)策

黃晶晶1馬連新2孫 婧3王紹祥4

(1.安徽省地球物理地球化學(xué)勘查技術(shù)院；2.安徽省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心；3.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院；4.安徽省地質(zhì)測(cè)繪技術(shù)院)

在分析安徽省1 314宗有效探礦權(quán)的分布、投放轉(zhuǎn)讓情況、勘查投資和勘查技術(shù)力量的基礎(chǔ)上，對(duì)其中存在的問題進(jìn)行了討論，并就完善該省探礦權(quán)管理及地質(zhì)勘查工作的對(duì)策進(jìn)行了討論。

地質(zhì)勘查 探礦權(quán) 勘查投資 勘查技術(shù)力量

由于我國(guó)礦產(chǎn)資源法和勘查區(qū)塊登記管理辦法均是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代制定的，隨著市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌、地勘單位管理模式的變化，目前礦產(chǎn)勘查的法律法規(guī)存在一定的滯后性。為加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開采管理工作，2013年國(guó)土資源部在安徽省開展了探礦權(quán)綜合調(diào)查試點(diǎn)工作，在省國(guó)土資源廳的大力支持下，省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心等單位配合中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，按照抽樣調(diào)研、市級(jí)調(diào)查、全省調(diào)查步驟，先后組織開展了3輪探礦權(quán)管理現(xiàn)狀調(diào)研工作，采集了1 314宗探礦權(quán)綜合信息。本研究通過對(duì)其中存在的問題進(jìn)行梳理，并對(duì)完善安徽省探礦權(quán)管理工作的對(duì)策進(jìn)行分析。

1 安徽省探礦權(quán)管理工作概況

安徽省礦產(chǎn)種類齊全，相對(duì)集中分布于兩淮、沿江及廬樅、霍邱地區(qū)，金屬礦產(chǎn)多礦種共、伴生類型較多，查明資源儲(chǔ)量可觀，潛在資源量較大，是長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)重要的能源、鋼鐵、有色金屬、建材基地。截至2013年底，該省共有有效探礦權(quán)1 314宗，其中國(guó)土資源部發(fā)證43宗、省國(guó)土資源廳發(fā)證1 271 宗，企業(yè)持有探礦權(quán)853宗，事業(yè)單位持有探礦權(quán)461宗，探礦權(quán)總面積17 943 km2，占全省行政區(qū)面積的12.9%。該省銅礦探礦權(quán)355宗，鐵礦探礦權(quán)205宗，金礦探礦權(quán)192宗，鉛礦探礦權(quán)88宗，鉬礦探礦權(quán)66宗，煤礦探礦權(quán)57宗。根據(jù)探礦權(quán)所在地區(qū)劃分，探礦權(quán)數(shù)超過100宗的有池州、宣城、黃山、安慶、滁州、六安，探礦權(quán)數(shù)量總和達(dá)到了全省的66%，主要集中于皖南地區(qū)和皖江經(jīng)濟(jì)帶。截至2013年底，安徽省具有地質(zhì)勘查資質(zhì)證書的單位共81個(gè)，具有各類各級(jí)資質(zhì)共331個(gè)(其中甲級(jí)資質(zhì)93個(gè)、乙級(jí)資質(zhì)134個(gè)、丙級(jí)資質(zhì)104個(gè))。全省從事非油氣地質(zhì)勘查工作的地勘單位在職職工20 637人，其中地質(zhì)專業(yè)技術(shù)人員6 498人(高級(jí)技術(shù)人員1 812人、中級(jí)技術(shù)人員2 698人)，離退休人員17 095人。

1.1 探礦權(quán)投放與轉(zhuǎn)讓

2011年3月，安徽省國(guó)土資源廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)探礦權(quán)投放管理的通知》(皖國(guó)土資函[2011]485號(hào))，對(duì)探礦權(quán)實(shí)行總量控制，不再受理申請(qǐng)人自行提出的勘查區(qū)塊申請(qǐng)，改由省廳根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)需求，制定年度投放計(jì)劃，報(bào)部備案后向社會(huì)公告，進(jìn)入礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)公開交易。因此，安徽省探礦權(quán)投放節(jié)奏得到了有效控制(圖1)。

圖1 安徽省探礦權(quán)投放情況

2002—2007年，安徽省探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓數(shù)量逐年增長(zhǎng)，2008年由于省廳公開受理1 588宗探礦權(quán)申請(qǐng)，采取公開搖號(hào)方式，最終批準(zhǔn)登記了554宗新立探礦權(quán)，有效釋放了市場(chǎng)投資壓力。由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，2008—2009年探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓數(shù)量明顯減少。2011年以后，由于有形市場(chǎng)建設(shè)的加快推進(jìn)，探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓過程公開透明，加之礦業(yè)市場(chǎng)趨冷，探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓量明顯下降，市場(chǎng)上探礦權(quán)炒作和交易量明顯減少(圖2)。

圖2 安徽省探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓情況

1.2 探礦權(quán)投資

2011—2013年安徽省探礦權(quán)勘查投入資金總量為27.4億元，其中，中央財(cái)政0.6億元，地方財(cái)政6.9億元，企業(yè)資金19.9億元。該省的主要勘查礦種為煤(6.43億元)、鐵(6.01億元)、銅(6.44億元)。剔除勘查投入明顯不足(低于實(shí)施方案預(yù)期投入50%)的項(xiàng)目，經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，金屬礦、煤炭和非金屬礦勘查階段每平方千米年度平均投入遠(yuǎn)超過目前法律規(guī)定的最低勘查投資要求(表1)。

表1 安徽省礦產(chǎn)探礦權(quán)平均勘查投資量 萬元/km2

1.3 勘查技術(shù)力量

在安徽省承擔(dān)探礦權(quán)勘查工作的單位，除省內(nèi)56家地勘單位外，還有外省16家地勘單位。16家外省地勘單位在我省承擔(dān)項(xiàng)目數(shù)35個(gè)(僅占全省總項(xiàng)目數(shù)的3.9%)，省內(nèi)的56家地勘單位承擔(dān)了1 137個(gè)項(xiàng)目(占全省項(xiàng)目總數(shù)的96.1%)。其中，省內(nèi)的33家國(guó)有地勘單位承擔(dān)了961宗探礦權(quán)的礦產(chǎn)勘查工作，占全省項(xiàng)目總數(shù)的85.12%，國(guó)有地勘單位為我省的勘查主體力量，民營(yíng)地勘單位是當(dāng)前地勘力量的有力補(bǔ)充。以安徽省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局為例，其下轄19家地勘單位(綜合地質(zhì)隊(duì)10家、專業(yè)地質(zhì)隊(duì)9家)自有探礦權(quán)225宗，接受其他探礦權(quán)人委托的勘查項(xiàng)目480個(gè)，共承擔(dān)了705個(gè)探礦權(quán)的礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目，占本省探礦權(quán)總數(shù)的54%。此外，華東冶金地勘局、省煤田地質(zhì)局分別承擔(dān)了146、42個(gè)探礦權(quán)勘查任務(wù)。部分國(guó)有地勘單位勘查任務(wù)超飽和，但也存在部分地勘單位自有和承接項(xiàng)目較少，全省地勘單位工作量趨于不均衡。

1.4 探礦權(quán)過期

截至2013年底，安徽省有488宗過期探礦權(quán)，占探礦權(quán)登記庫總數(shù)的30%。根據(jù)過期時(shí)間統(tǒng)計(jì)，過期1 a內(nèi)的探礦權(quán)有55宗，過期1～2 a有234宗，過期2～3 a有139宗，過期超過3 a的探礦權(quán)有60宗。根據(jù)勘探資金來源劃分，過期探礦權(quán)包括中央財(cái)政出資登記(7宗)、省財(cái)政出資登記(84宗)、市縣財(cái)政出資登記(13宗)、國(guó)有地勘單位登記(41宗)和社會(huì)投資人登記(343宗)，其中，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，省財(cái)政出資登記的探礦權(quán)有28宗已在普查階段提交了礦產(chǎn)地。

2 存在問題

(1)部分探礦權(quán)勘查投入不足。按當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，安徽省絕大多數(shù)探礦權(quán)均已實(shí)現(xiàn)規(guī)定的最低勘查投入目標(biāo)。但經(jīng)調(diào)研，有部分探礦權(quán)人僅完成部分不可見工程投入以維持探礦權(quán)，存在勘查投入不足的問題，也有部分探礦權(quán)人由于自身實(shí)力不足，在取得探礦權(quán)后無力按照勘查實(shí)施方案投入工作量。

(2)過期探礦權(quán)缺乏有效的清理機(jī)制。在登記庫中存在大量過期礦業(yè)權(quán)，尚未建立定期清理機(jī)制，易導(dǎo)致家底不清，也易損害管理部門的公信力。部分過期礦業(yè)權(quán)，可能存在安全隱患，若長(zhǎng)期得不到解決，將會(huì)損害國(guó)家和社會(huì)利益。

(3)存在礦業(yè)權(quán)重疊等布局不合理現(xiàn)象。經(jīng)過多年秩序整頓、開發(fā)整合和礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查，安徽省礦業(yè)權(quán)布局不合理的問題得到了有效解決。但通過空間分析發(fā)現(xiàn)，該省仍有少量探礦權(quán)與周邊其他礦業(yè)權(quán)存在范圍重疊交叉的現(xiàn)象，除老礦山與其深部及外圍的探礦權(quán)允許重疊外，還有少量探礦權(quán)與地表砂石土類采礦權(quán)重疊的情形。

(4)人才缺乏成為制約地質(zhì)工作質(zhì)量的關(guān)鍵問題。目前安徽省野外一線地勘單位青年人才數(shù)量不足，地質(zhì)人員年齡偏大、野外一線技術(shù)骨干不足，特別是中層技術(shù)干部缺乏，人才隊(duì)伍斷層，難以保障項(xiàng)目工作質(zhì)量。與此同時(shí)，地質(zhì)工作不僅野外地理環(huán)境差，而且人文環(huán)境問題也日顯突出，地勘單位難以吸引到合適的專業(yè)人才，在很大程度上影響了勘查工作的進(jìn)度和質(zhì)量。

(5)礦政管理人員不足導(dǎo)致監(jiān)管乏力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省省、市、縣三級(jí)國(guó)土資源主管部門普遍存在礦政管理人員不足、礦政管理壓力大的情況。其中，縣級(jí)礦政管理人員不足的情況尤為突出，大部分僅有2個(gè)以下的礦政工作人員，且一般為非地質(zhì)礦產(chǎn)專業(yè)。該省礦政管理工作缺乏專業(yè)技術(shù)單位支撐，對(duì)探礦權(quán)的主要監(jiān)管手段是探礦權(quán)年檢，勘查實(shí)施方案的執(zhí)行情況缺乏有效監(jiān)管。

3 對(duì) 策

(1)適時(shí)提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，探索通過經(jīng)濟(jì)手段促使礦業(yè)權(quán)人加大找礦投入。鑒于最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)低于當(dāng)前的勘查投入實(shí)際水平，對(duì)于圈而不探、持權(quán)觀望、待機(jī)出售的探礦權(quán)人，建議按照金屬礦、非金屬和煤三大類，根據(jù)不同的勘查階段，適當(dāng)提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行合同化管理，加強(qiáng)后期監(jiān)管，并建立定期評(píng)估和滾動(dòng)調(diào)整機(jī)制。經(jīng)初步測(cè)算，金屬礦探礦權(quán)的預(yù)查、普查、詳查、勘探各階段的最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)可調(diào)整為2，10，20，40 萬元/km2；煤礦探礦權(quán)的預(yù)查、普查、詳查、勘探各階段的最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)可調(diào)整為2,4,6,20 萬元/km2；非金屬礦探礦權(quán)的預(yù)查、普查、詳查、勘探各階段的最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)可調(diào)整為1,2,5,15 萬元/km2。

(2)完善并嚴(yán)格執(zhí)行退出機(jī)制，分類處置過期探礦權(quán)。進(jìn)一步調(diào)查和梳理探礦權(quán)過期原因，對(duì)登記庫內(nèi)過期礦權(quán)區(qū)分情況進(jìn)行定期清理。對(duì)于因不可抗力、政策調(diào)整或管理部門原因造成探礦權(quán)過期而無法延續(xù)的，通過完善相關(guān)政策和管理方法加快延續(xù)登記。對(duì)由于其他原因過期的，通過在管理部門門戶網(wǎng)站和行業(yè)報(bào)刊公示等方式，要求探礦權(quán)人限期辦理注銷手續(xù)，逾期仍不辦理的，按照有關(guān)規(guī)定強(qiáng)制注銷；對(duì)過期1 a以上且不主動(dòng)與管理部門聯(lián)系的，可經(jīng)公示后直接在登記庫中對(duì)過期探礦權(quán)信息予以清理。

(3)妥善處置已設(shè)礦業(yè)權(quán)重疊問題。為避免出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)權(quán)屬糾紛和安全生產(chǎn)隱患，建議參照《煤層氣探礦權(quán)管理辦法》在礦業(yè)權(quán)平面重疊、資源空間高差較大且不影響生產(chǎn)安全的情況下，允許地表砂石土類采礦權(quán)與地下煤炭金屬礦探礦權(quán)重疊，滿足找礦工作部署和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。探礦權(quán)轉(zhuǎn)設(shè)采礦權(quán)時(shí)，可采取以時(shí)間換空間的方式，錯(cuò)開不同礦產(chǎn)之間的開采時(shí)間，并嚴(yán)格按照安全生產(chǎn)規(guī)范，在采礦權(quán)之間保留一定的安全開采距離。

(4)充分發(fā)揮地質(zhì)勘查基金的引導(dǎo)作用，加大探礦權(quán)的投放力度和質(zhì)量。在目前我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)尚未建立、社會(huì)資金承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力有限的背景下，建議充分發(fā)揮地勘基金在基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作之間的紐帶作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，推動(dòng)社會(huì)資金投入礦產(chǎn)勘查。探礦權(quán)投放應(yīng)優(yōu)先考慮社會(huì)投資人，防止地勘基金追求利益最大化，對(duì)社會(huì)資金形成擠出效應(yīng)，阻滯勘查市場(chǎng)發(fā)展。對(duì)有與地勘基金合作意向且符合地勘基金投資方向的社會(huì)資本，地勘基金可按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的原則給予支持。

(5)加大技術(shù)手段在礦政管理中的作用，彌補(bǔ)基層專業(yè)管理人員缺乏的問題?；鶎拥V政管理人員和專業(yè)技術(shù)力量的缺乏，成為加強(qiáng)探礦權(quán)管理和監(jiān)管工作的最大短板。建議通過研發(fā)基于移動(dòng)技術(shù)的礦業(yè)權(quán)綜合管理信息平臺(tái)，探索技術(shù)手段在礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的應(yīng)用，解決基層管理人員和專業(yè)技術(shù)支撐力量缺乏的問題。

2016-04-21)

黃晶晶(1988—)，女，助理工程師，230022 安徽省合肥市九華山路21號(hào)。