學(xué)校公共安全的現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)防控策略

●課題組

學(xué)校公共安全的現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)防控策略

●課題組

學(xué)校公共安全既是社會(huì)公共安全的重點(diǎn)，也是社會(huì)公共安全的薄弱點(diǎn)。學(xué)校公共安全關(guān)系的是未成年人，未成年人在安全事故中更容易出現(xiàn)死傷等人身及財(cái)產(chǎn)損失，牽動(dòng)家庭和社會(huì)的關(guān)切。由此，要對(duì)學(xué)校公共安全高度重視，主動(dòng)采取風(fēng)險(xiǎn)防控策略積極應(yīng)對(duì)。

一、學(xué)校公共安全現(xiàn)狀：社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防控初具雛形

當(dāng)前，學(xué)校公共安全已受到國家社會(huì)各方面的高度關(guān)注。同時(shí)，學(xué)校公共安全亟待引入風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)“全方位”風(fēng)險(xiǎn)管理，促進(jìn)“立體化”風(fēng)險(xiǎn)防范。

1.學(xué)校公共安全啟動(dòng)法制化進(jìn)程，法律法規(guī)逐步建立健全

隨著學(xué)校公共安全的法制化進(jìn)程啟動(dòng)，相關(guān)法律法規(guī)逐步建立健全。重點(diǎn)法律法規(guī)如表1所示。

2.針對(duì)學(xué)校公共安全的高危風(fēng)險(xiǎn)，專項(xiàng)政策得以跟進(jìn)與整改

近年來，相關(guān)管理部門對(duì)學(xué)校公共安全問題給予充分重視，對(duì)多起突發(fā)的學(xué)校公共安全熱點(diǎn)事件及時(shí)跟進(jìn)，出臺(tái)專項(xiàng)政策以跟進(jìn)和整改高危風(fēng)險(xiǎn)，如表2所示。

3.緊急救助行業(yè)有所發(fā)展，一定程度促進(jìn)學(xué)校公共安全的專業(yè)化

在學(xué)校公共安全事故的應(yīng)急處置中，有緊急救助員或志愿者組成的救援生力軍，有效減少了人才損失，控制事故影響。近年來，隨著緊急救助行業(yè)的發(fā)展，學(xué)校公共安全的專業(yè)化水平有所提高，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

第一，緊急救助推動(dòng)學(xué)校應(yīng)急疏散演練。由于緊急救助員具有“制訂、演練應(yīng)急預(yù)案”、“進(jìn)行緊急救助員培訓(xùn)教育活動(dòng)”等職業(yè)技能，能夠在中小學(xué)幼兒園應(yīng)急疏散演練中發(fā)揮重要作用，是推動(dòng)學(xué)校應(yīng)急疏散演練的重要力量。從2014年開始至今，北京市大興區(qū)持續(xù)開展教育系統(tǒng)“緊急救助員”培訓(xùn)，全區(qū)各中小學(xué)、幼兒園、職高的安全保衛(wèi)干部參加，通過考核后可取得人力資源和社會(huì)保障部頒發(fā)的職業(yè)資格證書，這是全國教育系統(tǒng)第一例緊急救助員培訓(xùn)。

第二，緊急救助促進(jìn)學(xué)校公共安全教育。由于緊急救助員具有“進(jìn)行緊急救助員培訓(xùn)教育活動(dòng)，普及自救互救知識(shí)和技能”等職業(yè)技能，能夠在中小學(xué)幼兒園公共安全教育中發(fā)揮重要作用，是促進(jìn)學(xué)校公共安全教育的重要力量。北京市大興區(qū)教育系統(tǒng)“緊急救助員”培訓(xùn)邀請(qǐng)專家，通過理論與實(shí)操相結(jié)合的方式，對(duì)緊急救助員基本技能進(jìn)行講解和傳授，并安排傷員救治、疏散演練等大量實(shí)操訓(xùn)練，每名學(xué)員根據(jù)角色安排參與，真正做到學(xué)以致用。

表1 學(xué)校公共安全法制化進(jìn)程中的重點(diǎn)法律法規(guī)

表2 學(xué)校公共安全高危風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)政策

法律法規(guī)的逐步健全，專項(xiàng)政策的不斷跟進(jìn)，緊急救助的技能強(qiáng)化，使得學(xué)校公共安全的風(fēng)險(xiǎn)防控體系初具雛形。當(dāng)然，還需進(jìn)一步創(chuàng)新。一方面，學(xué)校公共安全是個(gè)系統(tǒng)化的工程，包含風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（上游）、安全監(jiān)管（中游）、應(yīng)急處置（下游），對(duì)此需引入內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)“全方位”風(fēng)險(xiǎn)管理；另一方面，除學(xué)校管理人員和教職工外，學(xué)生家長、部分社會(huì)工作者及學(xué)生也是學(xué)校安全管理的主體，對(duì)此需引入外部的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，促進(jìn)“立體化”風(fēng)險(xiǎn)防范。

二、學(xué)校公共安全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控策略：主動(dòng)防范，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理

學(xué)校公共安全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控，指的是在教育系統(tǒng)（包括教育主管部門和學(xué)校）的內(nèi)部建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)主動(dòng)防范、科學(xué)管理。其中，“人防”、“物防”、“技防”的建設(shè)是基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制是重點(diǎn)，責(zé)任管理和相應(yīng)的能力建設(shè)機(jī)制是保障。

1.“人防”、“物防”、“技防”建設(shè)須加強(qiáng)，以提升學(xué)校公共安全基礎(chǔ)水平

學(xué)校公共安全的基礎(chǔ)是“人防”、“物防”、“技防”。隨著科技的發(fā)展，需不斷加強(qiáng)“人防”、“物防”、“技防”的建設(shè)，提升學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)保障。

第一，加強(qiáng)學(xué)校公共安全的人力資源保障建設(shè)。例如：（1）建立健全學(xué)校內(nèi)部安全保衛(wèi)組織和制度，落實(shí)安全保衛(wèi)責(zé)任，聘請(qǐng)專業(yè)保安人員、安全協(xié)管員；（2）根據(jù)實(shí)際情況，學(xué)校組織教工治安聯(lián)防隊(duì)、護(hù)校隊(duì)、應(yīng)急隊(duì)等；（3）學(xué)校視情況建立保衛(wèi)處（科、室），配備處（科、室）領(lǐng)導(dǎo)及專職保衛(wèi)干事，負(fù)責(zé)學(xué)校的安全教育、管理、培訓(xùn)、內(nèi)部治安保衛(wèi)等工作。

第二，加強(qiáng)學(xué)校公共安全的物力資源保障建設(shè)。例如：（1）學(xué)校重點(diǎn)部位、重要區(qū)域、重點(diǎn)場(chǎng)所安裝防護(hù)欄、防盜門和照明設(shè)施，加固、加高校園圍墻，在校園內(nèi)配置消防、交通安全、食品衛(wèi)生等安全設(shè)施；（2）學(xué)校為保安人員裝備必要的執(zhí)勤、防護(hù)、抓捕等器械；（3）公路沿線學(xué)校，在學(xué)校門口的公路設(shè)置提示牌、減速帶、斑馬線、限速標(biāo)識(shí)、人行橫道線等交通標(biāo)識(shí)。

第三，加強(qiáng)學(xué)校公共安全的科學(xué)技術(shù)保障建設(shè)。例如：在校門、學(xué)生公寓、教工住宅、財(cái)務(wù)室、實(shí)驗(yàn)室、教學(xué)樓、圖書館、食堂、倉庫、操場(chǎng)、樓道、重要出入口、周邊復(fù)雜路段等重點(diǎn)場(chǎng)所和重點(diǎn)部位安裝視頻監(jiān)控、防盜報(bào)警、消防報(bào)警、呼叫求助、門禁對(duì)講以及其它電子管理系統(tǒng)。

2.開展學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)識(shí)別與提前干預(yù)

在加強(qiáng)“人防”、“物防”、“技防”保障的基礎(chǔ)上，還要開展對(duì)學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)識(shí)別與科學(xué)預(yù)警。北京市校園安全“主動(dòng)防、科學(xué)管、立體化”體系（2011-2013）（以下簡(jiǎn)稱“北京市校園安全體系”），在學(xué)校公共安全領(lǐng)域開展風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐，構(gòu)建學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)警機(jī)制，主動(dòng)識(shí)別，科學(xué)防范。具體包括：（1）提高安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，引入學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；（2）用好“風(fēng)險(xiǎn)地圖”與“風(fēng)險(xiǎn)月歷”，對(duì)學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估與預(yù)警。

第一，引入綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，定期開展學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警。具體需做到三點(diǎn)：（1）提高學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，把學(xué)校公共安全作為高等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)來看待。學(xué)校公共安全屬于不能容忍的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生即為中危以上等級(jí)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；學(xué)校出現(xiàn)人員傷亡的責(zé)任事故，則為高危風(fēng)險(xiǎn)。（2）改變風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理滯后的現(xiàn)狀，摒棄只關(guān)注死亡人數(shù)的單維指標(biāo)，引入綜合指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估。鑒于學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)特征，建議采取“死傷人數(shù)+社會(huì)影響程度”的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，還要考慮精神損害、恐慌情緒、社會(huì)基本價(jià)值破壞程度等社會(huì)因素而綜合定級(jí)。（3）以學(xué)生為中心，即以學(xué)生活動(dòng)路徑為導(dǎo)向進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括以教學(xué)活動(dòng)為路線的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、以學(xué)生生命和情感為中心的關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、學(xué)生作為社會(huì)個(gè)體的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

第二，“風(fēng)險(xiǎn)地圖”與“風(fēng)險(xiǎn)月歷”以風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)律性特征為基礎(chǔ)，通過對(duì)學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槲C(jī)事件的時(shí)間、地域、人群等要素的把握，總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槲C(jī)事件的規(guī)律性特征，是學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的重要工具。學(xué)校通過“風(fēng)險(xiǎn)地圖”與“風(fēng)險(xiǎn)月歷”實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)評(píng)估與預(yù)警，具體包括三點(diǎn)：（1）通過風(fēng)險(xiǎn)地圖與風(fēng)險(xiǎn)月歷總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)要素，包括自然災(zāi)害、校園安全事故、校園安全衛(wèi)生事件、校園暴力事件、心理問題引發(fā)的學(xué)生偏差行為、校園周邊環(huán)境管理不當(dāng)?shù)?；?）采用經(jīng)驗(yàn)判斷法和專家咨詢法，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、人員傷亡、社會(huì)影響的程度，將風(fēng)險(xiǎn)要素劃分為高危風(fēng)險(xiǎn)、中危風(fēng)險(xiǎn)、低危風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)校園安全風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確描述；（3）針對(duì)新增的風(fēng)險(xiǎn)要素及現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)要素的變化，綜合分析校園安全風(fēng)險(xiǎn)的新形勢(shì)，以月報(bào)的方式定期發(fā)布校園“風(fēng)險(xiǎn)地圖”與“風(fēng)險(xiǎn)月歷”的更新情況，實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

3.建立學(xué)校公共安全責(zé)任管理機(jī)制，并開展相應(yīng)的能力建設(shè)

學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警，需要相應(yīng)的責(zé)任落實(shí)和能力配備。對(duì)此，需建立學(xué)校公共安全責(zé)任管理機(jī)制，并開展相應(yīng)的能力建設(shè)。北京市校園安全體系建立了學(xué)校公共安全責(zé)任管理機(jī)制和能力建設(shè)機(jī)制。具體包括：（1）縱橫結(jié)合的責(zé)任體系，消除風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任空缺；（2）開展能力建設(shè)，確保有效開展學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作。

第一，劃分不同風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體的責(zé)任界限，形成縱橫結(jié)合的責(zé)任體系，消除風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任空缺。教育系統(tǒng)內(nèi)部建立“權(quán)責(zé)明確、任務(wù)清晰、流程規(guī)范、管理分級(jí)、網(wǎng)格到底”的校園安全網(wǎng)格化管理機(jī)制，按照“橫向到邊抓覆蓋、縱向到底抓延伸”的“網(wǎng)格化”管理理念，形成縱橫結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任體系。（1）縱向構(gòu)建其垂直風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任管理體系，建立一對(duì)一負(fù)責(zé)的管理機(jī)制。以區(qū)縣教育系統(tǒng)為例，具體表現(xiàn)為“區(qū)縣教委主任—分管安全書記—政保科科長—鎮(zhèn)教委辦主任—單位主要領(lǐng)導(dǎo)—分管安全領(lǐng)導(dǎo)—保衛(wèi)處負(fù)責(zé)人—年級(jí)主任—班主任—學(xué)生”的校園安全管理機(jī)制；（2）橫向加強(qiáng)扁平式風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任管理，建立三級(jí)責(zé)任體系。還以區(qū)縣教育系統(tǒng)為例，區(qū)縣的教育系統(tǒng)安全工作監(jiān)管責(zé)任劃分為區(qū)教委、鎮(zhèn)教委辦、學(xué)校三個(gè)層面，實(shí)行分級(jí)管理。

第二，有針對(duì)性地開展不同責(zé)任主體的能力建設(shè)，確保風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的整體把握。（1）高層風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體，包括教委等政府部門，需具備風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力、研判預(yù)警能力、應(yīng)急決策能力、應(yīng)急處置能力、系統(tǒng)規(guī)劃能力和統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力等；（2）中層風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體，包括學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員和管理人員，需具備風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力、風(fēng)險(xiǎn)防范能力、應(yīng)急決策能力、應(yīng)急處置能力、屬地資源調(diào)配能力和信息傳達(dá)能力等；（3）基層風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體，包括普通教職工與學(xué)生，需具備風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力、風(fēng)險(xiǎn)防范能力、先期處理能力、報(bào)警能力和自救互救能力等。

三、學(xué)校公共安全外部風(fēng)險(xiǎn)防控策略：建立多方聯(lián)動(dòng)，培育風(fēng)險(xiǎn)文化

學(xué)校公共安全外部風(fēng)險(xiǎn)防控，指的是在教育系統(tǒng)（包括教育主管部門和學(xué)校）以外延伸建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，其中，管理部門間橫向聯(lián)動(dòng)體系是核心，社會(huì)力量的共同參與是重點(diǎn)，提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與技能、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)文化是保障。

1.有效落實(shí)管理部門間的橫向聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建“立體化”風(fēng)險(xiǎn)防控體系

學(xué)校公共安全相關(guān)的管理部門建立橫向聯(lián)動(dòng)體系，以建立“立體化”風(fēng)險(xiǎn)防控體系。具體包括：（1）構(gòu)建管理部門“橫到邊”風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)體系，明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的所有權(quán)，確保風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分上無空白；（2）開展部門間合作與聯(lián)動(dòng)，定期舉行跨部門的聯(lián)系會(huì)議，并建立健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制。北京市校園安全體系將教育、公安、司法、行政、建設(shè)、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、新聞出版等部門的力量整合起來，以保障學(xué)生的健康和安全為核心，共擔(dān)責(zé)任，協(xié)同配合。見表3。

2.全面整合社會(huì)力量，構(gòu)建學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的群防群治格局

除學(xué)校管理人員和教職工外，學(xué)生家長、社會(huì)成員及學(xué)生也是學(xué)校安全管理的主體。學(xué)校、家庭和社會(huì)要共同承擔(dān)起學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任。對(duì)此，應(yīng)整合學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的所有社會(huì)力量，構(gòu)建群防群治格局，開展風(fēng)險(xiǎn)外部合作。

以學(xué)生暴力事件為例。暴力事件頻發(fā)是社會(huì)、學(xué)校、家庭等復(fù)合因素聚合的結(jié)果。要解決該難題，須置于社會(huì)共治層面。第一，家庭應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。在孩子剛剛表現(xiàn)出暴力行為時(shí)，父母要及時(shí)制止，同時(shí)引導(dǎo)孩子對(duì)憤怒等情緒的把控，并避免用暴力的方式解決孩子不聽話問題。第二，學(xué)校應(yīng)建立健全相應(yīng)的制度。一是開展相應(yīng)的心理健康教育，讓學(xué)生在學(xué)習(xí)中明白欺凌的惡劣性質(zhì)；二是通過設(shè)置競(jìng)技類體育課程等手段，使學(xué)生的負(fù)面情緒得以合理宣泄；三是改變只重成績(jī)的評(píng)價(jià)體系，消除差生歧視。第三，社會(huì)應(yīng)發(fā)揮相應(yīng)的作用。彌補(bǔ)社會(huì)組織介入?yún)T乏的問題，建立起學(xué)校、家長、社會(huì)協(xié)同式的社會(huì)欺凌“預(yù)警—通報(bào)—干預(yù)”機(jī)制，將反社會(huì)欺凌納入青少年常識(shí)教育系列。

3.提升多主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與技能，培育學(xué)校公共安全的風(fēng)險(xiǎn)文化

學(xué)校公共安全的橫向聯(lián)動(dòng)及群防群治機(jī)制，為外部風(fēng)險(xiǎn)防控提供資源，對(duì)此還需提升學(xué)校公共安全中各主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與技能，培育風(fēng)險(xiǎn)文化。

第一，提升學(xué)校公共安全中各主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。（1）風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)防控的意識(shí)。相關(guān)管理部門需提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，及時(shí)開展聯(lián)動(dòng)，聯(lián)合消除安全隱患；（2）風(fēng)險(xiǎn)隱患排查的習(xí)慣。政府相關(guān)部門和學(xué)校管理人員等主體，需要針對(duì)日常各項(xiàng)教育教學(xué)和管理事務(wù)，排查其可能存在的風(fēng)險(xiǎn)；（3）風(fēng)險(xiǎn)技能學(xué)習(xí)的意識(shí)。學(xué)校公共安全中各主體均要形成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的自覺學(xué)習(xí)和主動(dòng)演練的習(xí)慣。

表3 學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)外部防控中的管理部門橫向聯(lián)動(dòng)體系

第二，提升學(xué)校公共安全中各主體的風(fēng)險(xiǎn)技能。（1）應(yīng)急技能多元化。全面提升學(xué)校教職人員和學(xué)生多元化的應(yīng)急能力，尤其是現(xiàn)場(chǎng)“第一反應(yīng)人”的現(xiàn)場(chǎng)干預(yù)、安全員看護(hù)等應(yīng)急技能的學(xué)習(xí)；（2）技能培訓(xùn)精細(xì)化。分別針對(duì)主體的多元化需求，采取安全教育宣傳、安全教育課程、安全演練等多種培訓(xùn)方式，以精細(xì)化的培訓(xùn)管理保障全元化的技能提升；（3）合格資質(zhì)職業(yè)化。培養(yǎng)一批具備合格的緊急救助資質(zhì)的緊急救助員，作為應(yīng)急救援的專業(yè)力量。

學(xué)校公共安全作為社會(huì)公共安全的“窗口”和現(xiàn)階段的相對(duì)“薄弱環(huán)節(jié)”，亟需國家和社會(huì)予以更多的關(guān)注，并采取風(fēng)險(xiǎn)防控策略，一方面，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)防范，科學(xué)管理；另一方面，開展外部風(fēng)險(xiǎn)防控，建立多方聯(lián)動(dòng)，培育風(fēng)險(xiǎn)文化，最終有效防控學(xué)校公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

（中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心與中國行為法學(xué)會(huì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督行為研究會(huì)聯(lián)合課題組，執(zhí)筆人：唐鈞、龔琬嵐）

注：本文系中央政法委委托課題“社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究”（政法研2016-11號(hào)）的研究成果。