環(huán)境保護治理體制改革建議

文/ 解振華

環(huán)境保護治理體制改革建議

文/ 解振華

解振華：中國氣候變化事務特別代表、全國政協(xié)人口環(huán)境資源委員會副主任

編者按：

2016年9月16日，中國機構編制管理研究會、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會等5家單位在北京共同舉辦了“2016年環(huán)境保護治理體系與治理能力”研討會。研討會分區(qū)域流域環(huán)境治理體系、環(huán)境行政執(zhí)法體系、環(huán)境監(jiān)測體系三個議題進行研討。來自環(huán)境保護和公共管理領域的國內(nèi)外專家學者、實務部門的代表在研討會上作了發(fā)言。本刊從2016年第10期起開設“環(huán)境保護治理體制改革”專欄，陸續(xù)刊登研討會上的發(fā)言。第10期刊登研討會上領導、外賓的致辭。

非常高興參加今天舉行的環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會，與各位共同探討我國生態(tài)文明建設以及下一步環(huán)境治理體制改革的取向。黨的十八屆三中全會決定提出了全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。完善國家環(huán)境治理體系，提高治理能力，是完善國家治理體系的重要組成部分，是實現(xiàn)全面深化改革目標的重要內(nèi)容，是生態(tài)環(huán)境保護的客觀要求，是加快生態(tài)文明制度建設的需要?；仡欉^去近40年改革開放以來我國環(huán)境與發(fā)展的歷程，期間我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但生態(tài)環(huán)境也付出了很大的代價，環(huán)保工作取得諸多進展、成績，但也面臨很多問題、困難和挑戰(zhàn)。因此，此次會議非常及時、意義重大。

我的發(fā)言題目是“環(huán)境保護治理體制改革建議”，從三個方面與各位分享一下我個人粗淺的觀點。

一、在可持續(xù)發(fā)展進程和生態(tài)文明建設背景下考慮環(huán)境治理體系改革

（一）環(huán)境治理體系的形成和演進是與發(fā)展階段相適應的

我國現(xiàn)行環(huán)境治理體系，是在傳統(tǒng)計劃體制下萌發(fā)，并伴隨著改革開放特別是經(jīng)濟體制和行政體制的改革以及生態(tài)環(huán)境問題的日益突出而逐步形成的。在20世紀七八十年代，我國突出的環(huán)境問題相對比較簡單，環(huán)保并非那時的優(yōu)先目標且投入有限，環(huán)境保護管理機構的設置基本是問題導向的，形成了環(huán)保部門為主、多部門分工合作的格局，當時設立國務院環(huán)境保護委員會，環(huán)保部門是其辦事機構，這種機構安排在那個階段還是起到了重要的作用。由于我國當時的發(fā)展階段和重點所限，環(huán)保工作總體上尚未得到足夠重視，防治趕不上發(fā)展的速度，導致各類生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重，各部門都履行自己的職責，這反而加快了各個環(huán)保相關部門工作的加強和部門職能的固化。進入新世紀，我國生態(tài)環(huán)境問題的區(qū)域性、流域性、復合性、壓縮性特征日益明顯，以往分散化管理模式難以適應形勢發(fā)展的需要。

（二）從全球可持續(xù)發(fā)展目標和我國生態(tài)文明建設的要求看，環(huán)境治理體系走向綜合性和協(xié)同性已成基本趨勢

從國際上看，2015年聯(lián)合國通過的2030可持續(xù)發(fā)展議程將可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟、社會、環(huán)境三大支柱目標具體細化明確，提出了綜合的“可持續(xù)發(fā)展目標”，包括17個相互聯(lián)系的可持續(xù)發(fā)展目標和169個具體指標，涵蓋了消除貧困和饑餓、保障健康生活和受教育權利、維護性別平等、促進就業(yè)、重視水資源、保障人人享有可持續(xù)能源、應對氣候變化、保護海洋資源和陸地生態(tài)系統(tǒng)、推動可持續(xù)工業(yè)化與創(chuàng)新、加強可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關系等內(nèi)容。反映出國際社會對可持續(xù)發(fā)展認識的全面性以及發(fā)展需求的多樣化及其協(xié)同性。從國內(nèi)看，一方面，黨中央提出的“五位一體”的總體布局，要求把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟、政治、社會、文化建設之中，倡導包括綠色發(fā)展在內(nèi)的新發(fā)展理念，強調(diào)綠水青山就是金山銀山，要求用嚴密的法治和制度保護生態(tài)環(huán)境，這些要求不僅要實現(xiàn)發(fā)展目標，更要通過實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量目標促進發(fā)展方式、生活方式的轉變，建立生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展目標的倒逼機制。改革現(xiàn)行的環(huán)境治理體系，在生態(tài)文明建設制度框架下構建適應全面加強生態(tài)文明建設和政府、企業(yè)、公眾多元共治的新體制，不斷提高治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。另一方面，作為進入經(jīng)濟新常態(tài)和中等收入的國家，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟轉型和消費升級帶來了結構性調(diào)整，經(jīng)濟社會發(fā)展對環(huán)境質(zhì)量提出了新的要求，這也需要改革和創(chuàng)新環(huán)境治理體系，適應可持續(xù)發(fā)展的需要，保障生態(tài)文明建設目標的實現(xiàn)。

（三）我國的環(huán)境治理體系已成為加快生態(tài)文明建設的短版，要完善這一體系需要從問題著手，并關注現(xiàn)存的五大問題

一是保護與發(fā)展失衡。我國是發(fā)展中國家，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，不少地方過于追求經(jīng)濟增長，重發(fā)展、輕環(huán)保，重速度、輕質(zhì)量。在行政管理體制上，保護與發(fā)展失衡體現(xiàn)在政府公共管理職能配置中經(jīng)濟管理的職能較強大，生態(tài)環(huán)境保護的職能較弱小。對市場干預的職能過多，資源、能源、環(huán)境等領域價格扭曲，一些地方政府依然擔當著重要的投資主體和經(jīng)營主體的角色，助長了資源能源浪費和環(huán)境破壞。

二是政府和市場職能定位不清，環(huán)境治理中片面強調(diào)運用行政手段。生態(tài)環(huán)境保護的公共管理職能與資產(chǎn)市場的運營機制界限模糊，政府與市場關系錯位。生態(tài)環(huán)境管理過程中，行政管制的手段和措施應用的多，市場調(diào)節(jié)、社會管理的手段和措施應用的少，以行政規(guī)劃、許可、檢查等為主的行政管制制度占有壓倒性的地位，各種財政、稅費、價格措施比較零散且力度不大，如排污收費、資源費和資源稅基本上只是起到了籌集和彌補政府財政收入不足的作用，對生態(tài)環(huán)境保護的激勵作用不夠大。

三是職能交叉重疊，缺乏有效的協(xié)同與合作機制。綜合經(jīng)濟部門、自然資源管理部門和環(huán)境保護部門在生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)劃、政策等制定、監(jiān)管和實施上職能交叉重疊，機構重復設置和能力重復建設等問題突出，導致部門履責時“各行其道”甚至“依法打架”。例如，實際工作中出現(xiàn)了“九龍治水”、“多龍治區(qū)（保護區(qū)）”的現(xiàn)象。

四是事權和支出的投入責任不匹配，一些中央層面的法律和政策缺乏有效的實施機制。目前，中央事權、中央和地方共同事權和地方事權還沒有清楚的界定和劃分。在中央政策的執(zhí)行機制上，中央和地方生態(tài)環(huán)境保護部門是業(yè)務指導關系，缺乏實施法律、政策和規(guī)劃等有效監(jiān)管的手段。在地方政府的體制框架內(nèi)，生態(tài)環(huán)境保護部門難以形成對同級相關部門獨立監(jiān)管的體制機制。盡管有關部門設立了流域水利委員會和區(qū)域性環(huán)境督察機構，力圖加強引導和監(jiān)督，但在處理跨行政區(qū)域重大生態(tài)問題時，這些區(qū)域和流域機構難以發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。從當前制度建設的實際看，一方面依法強調(diào)地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，加強了各級政府主要領導的生態(tài)環(huán)境保護責任制，實行黨政同責、終身追責，并建立了相關考核指標；另一方面，準備實行的省以下環(huán)保機構垂直管理制度，又可能弱化地方人民政府對執(zhí)行轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負總責的能力。這些問題需要通過試點探索總結和完善。

五是社會組織與公眾參與制度不完善，渠道不暢、能力薄弱。現(xiàn)行有關環(huán)保公益類社會組織管理制度不夠完善，環(huán)境信息不夠透明，社會組織與公眾參與渠道不夠暢通，生態(tài)環(huán)境管理的行政、司法程序化規(guī)定還很少。各級政府對生態(tài)環(huán)境保護方面的公眾參與制度建設重視不夠，加之，國內(nèi)環(huán)保類社會組織總體能力薄弱，難以滿足公眾有效參與環(huán)保事業(yè)的需要。

二、環(huán)境治理體系改革要尊重自然生態(tài)系統(tǒng)及發(fā)展改革的規(guī)律，借鑒歷史經(jīng)驗

（一）改革環(huán)境治理體系首先需要尊重自然生態(tài)系統(tǒng)的特征及演化規(guī)律

環(huán)境治理體系的目標是處理好人與自然、人與人之間、保護與發(fā)展的關系。建設生態(tài)環(huán)境保護的制度和體制機制，要充分尊重生態(tài)系統(tǒng)的特征和演化規(guī)律。自然生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)過長期演化表現(xiàn)為空間上的完整性、系統(tǒng)性，即各種生物與其生存環(huán)境形成了相互作用的有機整體；環(huán)境與發(fā)展相伴而生，隨著人類社會經(jīng)濟活動的影響，環(huán)境問題產(chǎn)生并擴展為局地、區(qū)域和全球性問題。

基于上述規(guī)律，構建環(huán)境治理體系，既要考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體特征，也要考慮生態(tài)系統(tǒng)各要素（水、土、氣等）的自然、社會和地域屬性；既要考慮自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟屬性，更要考慮其生態(tài)和公益屬性；既要考慮資源環(huán)境的數(shù)量問題，也要注重質(zhì)量和結構問題；既要考慮生態(tài)環(huán)境物品和服務的外部性和公共屬性，又要考慮這些公共屬性的時空尺度，包括全球性、區(qū)域性、流域性功能及作用時間，并且還要針對存在的各類生態(tài)環(huán)境問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)綜合防治與分類分級施治相結合，爭取生態(tài)環(huán)境保護最大的協(xié)同效應。例如，生物資源同礦產(chǎn)資源的管理不能簡單機械地合并在一起；再如水，它既可以提供淡水資源，又可以用來發(fā)電、航運，還能夠提供各種生態(tài)服務功能，既存在水質(zhì)問題也存在水量和流域空間布局問題，需要進行流域性綜合管理；再如大氣，二氧化硫排放造成酸雨污染是區(qū)域性問題，溫室氣體排放造成氣候變暖是全球性問題。生態(tài)環(huán)境問題的原因往往與生產(chǎn)方式、生活方式有直接關系，又與經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益有密切關系。因此，要在充分認識這些規(guī)律的基礎上，認真識別政府和市場的作用及其局限性，設計好生態(tài)環(huán)境保護制度體系和管理體制機制。

（二）改革環(huán)境治理體系應該繼承已有成熟經(jīng)驗

經(jīng)過近40年的環(huán)境保護實踐，我國對于提高資源能源利用效率、解決常規(guī)污染和生態(tài)破壞，已經(jīng)積累了成熟的經(jīng)驗和模式。在資源能源利用方面，通過設定資源能源效率目標，鼓勵重點產(chǎn)業(yè)和企業(yè)節(jié)約資源能源、發(fā)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟，我國的資源、能源利用效率得到了大幅提升，有效減少了排放。在污染防治方面，在三個“十條”（大氣十條、水十條、土十條）的指導下，解決跨行政區(qū)的區(qū)域性大氣污染、土壤污染和流域性水污染的模式正在形成和不斷完善。在生態(tài)保護方面，隨著20世紀90年代末開展的大規(guī)模生態(tài)建設工程和自然保護地建設，通過綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，保護生態(tài)系統(tǒng)完整性、提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能、形成區(qū)域生態(tài)保護模式已經(jīng)逐步成為共識。應對氣候變化領域，除了通過產(chǎn)業(yè)轉型升級、降低能耗強度、發(fā)展可再生能源、增加森林碳匯、加強生態(tài)建設外，更加重視發(fā)展低碳經(jīng)濟和提高應對氣候變化與其它環(huán)境問題的協(xié)同效應?？傊?，生態(tài)環(huán)境問題的解決必須在可持續(xù)發(fā)展的框架下，落實“五位一體”的總布局，堅持綠色循環(huán)、低碳發(fā)展，才能得到根本解決。上述經(jīng)驗都為今后完善環(huán)境治理體系奠定了良好的基礎，也給未來改革指明了方向。

（三）改革環(huán)境治理體系同樣要符合發(fā)展改革的趨勢

發(fā)展和保護的關系始終是環(huán)境治理體系改革需要面對的挑戰(zhàn)。一是構建環(huán)境治理體系是一個全方位的系統(tǒng)改革和創(chuàng)新過程，在這個新舊體系轉軌與過渡的改革過程中，明確改革目標和總體方向固然重要，但對于不同資源和技術經(jīng)濟條件的地區(qū)，尋找符合客觀規(guī)律的實施路徑和步驟更加重要，特別是從“先發(fā)展后治理”到“保護優(yōu)先”的觀念和行動轉變，需要過渡政策和保障機制以實現(xiàn)轉型的平穩(wěn)性。二是實事求是地對待頂層設計與“摸著石頭過河”的關系，目前的改革思路基本上是先搞頂層設計，并通過試點示范總結經(jīng)驗加以復制落實頂層設計。但是，必須建立容錯機制和動態(tài)調(diào)整機制，把自上而下與自下而上結合起來，不斷總結試驗試點的經(jīng)驗教訓，實事求是地推進改革。三是環(huán)境治理體系既要進行制度建設，又要培養(yǎng)和提高各類治理主體的能力，尤其是社會治理方面的能力，促進多元共治，穩(wěn)步推進改革進程。

（四）環(huán)境治理體系改革應遵循以下基本原則

第一，在國家整體行政體制下，堅持依法行政、簡政放權的原則，要適當考慮各地區(qū)各領域生態(tài)環(huán)境的歷史欠賬、區(qū)域差距、能力不足的現(xiàn)實情況，避免“一刀切”，即體現(xiàn)共同但有差別的責任原則。第二，遵循自然系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性和改善效果的協(xié)同性基本規(guī)律，堅持“大部制”方向，并強化區(qū)域和流域層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。第三，實現(xiàn)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相對分離，推進信息共享。其中，“決策”突出科學、民主；“執(zhí)行”強調(diào)效率和效能；“監(jiān)督”強調(diào)威懾力、獨立性。

三、未來改革和完善環(huán)境治理體系的取向

黨的十八屆三中全會以來，中共中央、國務院出臺了一系列有關生態(tài)文明建設的制度性文件，有利于構筑生態(tài)文明治理體系的制度框架。一方面這些制度還需要在實踐和試點中予以檢驗，另一方面，我們在生態(tài)環(huán)境保護體制改革方面還相對滯后，制度間協(xié)調(diào)配套不夠，影響了這些制度的有效實施和治理能力的提高。

（一）構建環(huán)境治理體系的立法基礎

1.做好生態(tài)文明建設相關立法的頂層設計。當前生態(tài)文明建設的相關立法進程滯后于改革進程，我們要遵循“在法治下推進改革、在改革中完善法律”的原則，處理好改革與立法的關系。首先，制定好生態(tài)文明相關立法體系的頂層設計和立法規(guī)劃，明確立法優(yōu)先次序，為今后的大部門制等改革措施預留空間。其次，按照生態(tài)文明建設要求對法律法規(guī)進行審查，查缺補漏，加快完善，全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與生態(tài)文明不相適應的內(nèi)容，推動修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)，循序漸進地推進生態(tài)文明立法進程。

2.統(tǒng)籌相關立法修改工作。統(tǒng)籌修改涉及“部門立法”的相關法律。例如，當前人大常委會正在修訂《中華人民共和國水污染防治法》，然而涉及水問題的還有《中華人民共和國水法》等相關法律，鑒于這些法律具有相關性，又涉及不同部門的職能定位，因此，有必要將這些法律進行統(tǒng)籌修訂，以提高立法資源的使用效率，避免新修改的法律出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。

3.探索區(qū)域性、流域性立法的可行性。由于我國的生態(tài)環(huán)境問題突出表現(xiàn)為涉及跨界的區(qū)域性、流域性問題，例如京津冀大氣污染防治，長江流域大保護等問題，因此，研究和探索開展區(qū)域性、流域性特別立法十分必要。希望有關方面能針對這些問題，研究和評估立法的可行性，并起草相關法律文本征求意見。

4.提高地方立法和司法的能力。根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，我國將近300個設區(qū)的市具有立法權力，其中包括環(huán)境保護方面的地方法律。但許多地方在這方面的立法能力和司法能力相對較弱，有必要采取指導、培訓和完善立法咨詢的過程等多方面措施，加快地方立法、司法能力的培訓和提高。

（二）推動綜合、高效、協(xié)調(diào)的資源環(huán)境大部門制改革

中央部委大部門制重組的核心是根據(jù)黨的十八屆三中全會決定及黨中央、國務院相關部署，根據(jù)污染防治、生態(tài)保護，自然資源管理等領域的所有權和監(jiān)管權相分離、開發(fā)與保護相分離的原則，進一步減少職能交叉，降低行政協(xié)調(diào)成本，實現(xiàn)權力制衡上的協(xié)調(diào)一致，提高體制橫向運行效率；同步建立既有利于落實地方政府生態(tài)環(huán)境保護的主體責任，又便于國家部門統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管，中央和地方事權清晰的縱向管理體制。

1.組建自然資源資產(chǎn)管理部門，負責全國性戰(zhàn)略性自然資源的所有權管理。

2.建立資源環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管部門，負責包括自然資源利用、污染控制和生態(tài)保護的統(tǒng)一監(jiān)管工作。

3.組建可持續(xù)發(fā)展宏觀管理部門，負責經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境、應對氣候變化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)文明建設頂層設計。

4.組建國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估局，負責全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價工作。該機構實行全面垂直管理，直接向國務院（或資源環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管部門）負責，并根據(jù)社會監(jiān)測力量的發(fā)育成熟程度，通過政府購買公共服務的方式逐步引入社會力量參與。

5.加快設立國家公園管理機構。設立國家公園管理機構，負責保護全國自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性、多樣性。將分散在各部門管理的自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、風景名勝區(qū)等各類國家公園（保護地）及其管理職能進行整合分類分級。整合后的國家公園（保護地）要明確定位、標準和責權范圍。對各類國家公園實行分級管理并建立統(tǒng)一的管理機構，對其中以中央事權為主的國家公園實行更嚴格保護。要研究制定建立國家公園體制總體方案，指導國家公園的建設和保護，以保證自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性和多樣性。

6.組建跨行政區(qū)域和流域管理機構。生態(tài)環(huán)境具有跨介質(zhì)、跨區(qū)域的整體性特征，生態(tài)環(huán)境治理體系應當遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點進行整合，對流域、區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護和開發(fā)建設進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，強化聯(lián)防聯(lián)控的制度落實。建議組建區(qū)域和流域環(huán)境管理派出機構，以現(xiàn)有區(qū)域流域資源環(huán)境督查管理機構為基礎成立“區(qū)域/流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局”。

（三）提高企業(yè)的治理能力

以推動PPP和第三方治理模式為抓手、引導市場力量的參與。一是完善PPP模式，引導社會資本投資環(huán)境公共物品，盡快制定基礎設施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法，明晰政府及特許經(jīng)營企業(yè)的權責利。二是推動企業(yè)污染第三方治理，實現(xiàn)污染治理專業(yè)化，創(chuàng)新融資渠道，解決融資障礙，國家設立環(huán)保基金，推動第三方治理，支持專業(yè)環(huán)境服務公司投資運營各類污染治理設施。

（四）補足社會治理的短版

推進建立溝通和社會參與機制。一是生態(tài)環(huán)境信息要公開透明，這是提高公眾意識、動員社會參與、加強社會監(jiān)督的基礎和關鍵。二是完善社會公眾與組織參與生態(tài)環(huán)境保護決策機制，建立政府與社會各界溝通協(xié)商機制，在政策周期中的重要環(huán)節(jié)，進行聽證，加強交流與合作。三是為環(huán)保社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好制度環(huán)境，為其發(fā)揮正能量創(chuàng)造條件。四是充分發(fā)揮大眾傳媒的作用，以應對環(huán)境風險的“高發(fā)期”和公眾環(huán)境訴求的“高漲期”，通過法律和制度建設綜合解決“鄰避效應”問題。

注：此文是解振華在2016年環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會上的致辭稿，發(fā)表時略作刪減。