政策工具選擇視角下事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)改革研究——以特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位為例

● 藍(lán) 麒

政策工具選擇視角下事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)改革研究——以特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位為例

● 藍(lán) 麒

一、引言

事業(yè)單位是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。2011年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離的總體要求和分類改革的總體思路。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出，“加快事業(yè)單位分類改革……建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”。

2014年2月，按照政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革的要求，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦、質(zhì)檢總局《關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)》，要求推進(jìn)事業(yè)單位性質(zhì)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合，進(jìn)一步做強(qiáng)做大檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，其中特別提出“開(kāi)展特種設(shè)備行業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)縱向整合試點(diǎn)，推進(jìn)中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行以資產(chǎn)為紐帶的縱向整合，建立專業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)集團(tuán)”，但并未明確組建集團(tuán)的具體路徑。隨后，質(zhì)檢總局在《全國(guó)質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合指導(dǎo)意見(jiàn)》和《質(zhì)檢總局關(guān)于印發(fā)<特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案>的通知》中，進(jìn)一步指出，組建特檢集團(tuán)可先在工商部門(mén)注冊(cè)，再參照國(guó)際慣例探索改造成“非營(yíng)利機(jī)構(gòu)”，為特種設(shè)備檢驗(yàn)領(lǐng)域事業(yè)單位的改革指明了方向。

本文在上述政策背景下，結(jié)合近兩年來(lái)我國(guó)特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的改革實(shí)踐，以政策工具選擇理論為基礎(chǔ)，對(duì)事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的改革思路及路徑開(kāi)展分析和論述。

二、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的概念和發(fā)展趨勢(shì)

（一）非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的概念

非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的概念是一個(gè)舶來(lái)品，來(lái)源于國(guó)外的“Non-profit Organization（NPO）”一詞。這個(gè)概念的界定是由美國(guó)萊斯特·薩拉蒙教授（Lester M. Salamon）與海爾姆特·安海爾（Helmut Anheier）在1997年提出的。①對(duì)這一概念的爭(zhēng)議由來(lái)已久，至今沒(méi)有定論。非營(yíng)利機(jī)構(gòu)這一概念對(duì)應(yīng)的組織形式在不同的國(guó)家和地區(qū)有不同的稱呼，比如“非政府組織”、“志愿組織”、“公民社會(huì)組織”、“慈善組織”、“公益組織”、“免稅組織”、“民間組織”、“社會(huì)組織”等。②這些概念被賦予了不同的內(nèi)涵和外延，各有側(cè)重，但從設(shè)立的宗旨看，都突出了公益性和非營(yíng)利性。例如，聯(lián)合國(guó)文件中通常從公共管理的視角使用非政府組織（Non-governmental Organization，NGO）的概念；美國(guó)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)與免稅聯(lián)系在一起，又稱作免稅組織（Tax-exempt Organization）；英國(guó)則遵照傳統(tǒng)使用志愿組織（Voluntary Organization）的概念。

從國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐看，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)一詞主要對(duì)應(yīng)我國(guó)“社會(huì)組織”的概念。新中國(guó)成立以后，黨和政府對(duì)我國(guó)社會(huì)組織的稱謂經(jīng)歷了由“社會(huì)團(tuán)體”、“民間組織”、“自治組織”、“中介組織”最終統(tǒng)一到“社會(huì)組織”的歷史過(guò)程。③黨的十六屆六中全會(huì)第一次提出了“社會(huì)組織”的概念，并取代了上述沿用多年的舊概念。在我國(guó)，社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)三種類型，分別由三部國(guó)務(wù)院條例確立了其法律地位，但還沒(méi)有統(tǒng)一的社會(huì)組織立法。在我國(guó)現(xiàn)行政府文件中，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局于2014年印發(fā)的《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問(wèn)題的通知》明確提出了“非營(yíng)利組織”的概念，與社會(huì)組織相比，范圍擴(kuò)大到了事業(yè)單位、宗教場(chǎng)所和認(rèn)定的其它組織。其中，我國(guó)的事業(yè)單位實(shí)際上是官辦性質(zhì)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，被國(guó)外定義為GONGO（Government Organized NGO）。

圖1 非營(yíng)利機(jī)構(gòu)相關(guān)概念關(guān)系圖

2016年頒布的慈善法拓展了非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵，提出了“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的概念。在民政部的相關(guān)解讀中強(qiáng)調(diào)，“將‘民辦非企業(yè)單位’修改為‘社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)’的主要原因是，‘民辦非企業(yè)單位’這一名稱已經(jīng)落后于這類社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)際需要……過(guò)于強(qiáng)調(diào)‘民辦’，不利于與官辦民營(yíng)、民辦公助、以及推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會(huì)組織等新的發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)。”④2016年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議首次審議了《中華人民共和國(guó)民法總則（草案）》，其中明確提出將法人分為營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人兩類。非營(yíng)利性法人是指為公益目的或者其他非營(yíng)利性目的成立的法人。非營(yíng)利性法人不得向其成員或者設(shè)立人分配利潤(rùn)。這為我國(guó)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)一步創(chuàng)造了條件。

綜上，本文將非營(yíng)利機(jī)構(gòu)定義為不以營(yíng)利為目的，主要開(kāi)展各種公益性活動(dòng)的組織。狹義的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)是指社會(huì)組織，包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)），廣義的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)還包括事業(yè)單位、宗教活動(dòng)場(chǎng)所、政府認(rèn)定的其他組織等，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)相關(guān)概念的關(guān)系如圖1所示。本文的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)主要是指狹義的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。

（二）非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)

美國(guó)薩拉蒙教授在《全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門(mén)視角》一書(shū)中，對(duì)22個(gè)國(guó)家進(jìn)行了調(diào)研統(tǒng)計(jì)，這些國(guó)家的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)是一個(gè)1.1萬(wàn)億美元的產(chǎn)業(yè)，雇傭了近1900萬(wàn)全職工作人員，支出平均達(dá)到GDP的4.6%，就業(yè)占非農(nóng)就業(yè)的近5%，占服務(wù)業(yè)就業(yè)的10%，占公共部門(mén)就業(yè)的27%，在協(xié)助政府治理和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，國(guó)外非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的發(fā)展也出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)，以特種設(shè)備相關(guān)領(lǐng)域?yàn)槔蟛糠謬?guó)際一流的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)展初期都是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，例如，德國(guó)技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)（TUV）是協(xié)會(huì)、英國(guó)勞氏（LR）是基金會(huì)、美國(guó)保險(xiǎn)商實(shí)驗(yàn)室（UL）是免稅組織。這些機(jī)構(gòu)在歷經(jīng)百年發(fā)展之后，都遇到了瓶頸，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的治理模式阻礙了機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)張和全球化的發(fā)展趨勢(shì)。因此，從20世紀(jì)90年代起，這些機(jī)構(gòu)紛紛剝離一些經(jīng)營(yíng)屬性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，組建成立企業(yè)集團(tuán)。之前國(guó)內(nèi)研究學(xué)者認(rèn)為這些機(jī)構(gòu)為了更好地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為了企業(yè)。事實(shí)上，這些企業(yè)集團(tuán)的出資方仍然是原來(lái)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。例如，TUV北德集團(tuán)出資方是三個(gè)技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)，股份各自約占1/3，TUV南德集團(tuán)出資方是一個(gè)技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)和一個(gè)基金會(huì)，股份各自約占1/4和3/4；LR集團(tuán)是隸屬于英國(guó)勞氏基金會(huì)的全資公司；UL在2012年進(jìn)行了重組，但其頂層機(jī)構(gòu)仍為非營(yíng)利性，其檢驗(yàn)業(yè)務(wù)的部分利潤(rùn)用于科研、標(biāo)準(zhǔn)、公益事業(yè)等支出。營(yíng)利機(jī)構(gòu)會(huì)有短期壓力（如財(cái)務(wù)壓力等），可能會(huì)造成目光短淺，但營(yíng)利機(jī)構(gòu)市場(chǎng)操作靈活，較易并購(gòu)、重組及壯大；反之，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)沒(méi)有短期壓力，更易執(zhí)行長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，但不利之處是在市場(chǎng)環(huán)境中不易并購(gòu)、重組及壯大。當(dāng)前機(jī)構(gòu)的混合屬性是符合其發(fā)展要求的，其營(yíng)利部分的利潤(rùn)可用于非營(yíng)利部分的科研等公益事業(yè)。

圖2 2010-2014年特種設(shè)備總量及萬(wàn)臺(tái)設(shè)備死亡率統(tǒng)計(jì)情況⑥

我國(guó)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)展起步較晚。截至2015年底，在各級(jí)民政部門(mén)登記的社會(huì)組織共66.2萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體32.9萬(wàn)個(gè)、基金會(huì)4784個(gè)、民辦非企業(yè)單位32.9萬(wàn)個(gè)。這些機(jī)構(gòu)在了解和反映民生需求、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)社會(huì)沖突等方面充當(dāng)著重要角色，在社會(huì)治理中發(fā)揮了積極作用。其中，由事業(yè)單位轉(zhuǎn)化而來(lái)的相對(duì)較少，但也有一些典型的例子，例如，2005年湖北省將5590個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為民辦非企業(yè)單位⑤；廣東省借鑒新加坡、香港經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展了“法定機(jī)構(gòu)”改革試點(diǎn)。

三、特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的改革思路

（一）特種設(shè)備概況

特種設(shè)備包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂(lè)設(shè)施和場(chǎng)（廠）內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛八大類，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)備和人民生活的重要基礎(chǔ)設(shè)施。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步建立了安全監(jiān)察與技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)雙軌制的特種設(shè)備安全監(jiān)管體制，其中檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)作為保障安全的重要技術(shù)力量，在加強(qiáng)質(zhì)量安全、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、保障社會(huì)公共安全、促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。在各方的共同努力下，特種設(shè)備事故率呈穩(wěn)中下降趨勢(shì)，總體安全狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)。從近年來(lái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難看出，特種設(shè)備數(shù)量保持每年10%左右的快速增長(zhǎng)，而萬(wàn)臺(tái)設(shè)備死亡率持續(xù)下降，詳見(jiàn)圖2。但是，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距，安全形勢(shì)仍不容樂(lè)觀。

（二）特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位改革勢(shì)在必行

隨著特種設(shè)備數(shù)量的快速增長(zhǎng)和特種設(shè)備向大型化、高參數(shù)、復(fù)雜化方向發(fā)展，對(duì)安全保障的要求越來(lái)越高，對(duì)特種設(shè)備檢驗(yàn)“量”和“質(zhì)”的需求明顯增長(zhǎng)，需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，而檢驗(yàn)人員的增速遠(yuǎn)低于設(shè)備的增速，“人機(jī)矛盾”突出，檢驗(yàn)人員的整體能力水平有待進(jìn)一步提升，特種設(shè)備檢驗(yàn)供給能力明顯不足。以電梯為例，檢驗(yàn)人員的擴(kuò)容速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上電梯的增速，有些檢驗(yàn)員年檢驗(yàn)量近千臺(tái)⑦。而據(jù)專家核算，一名檢驗(yàn)人員比較理想的電梯檢驗(yàn)數(shù)是1年400臺(tái)左右⑧。從近年來(lái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難看出，特種設(shè)備數(shù)量保持每年快速增長(zhǎng)，而萬(wàn)臺(tái)設(shè)備的檢驗(yàn)人員持證數(shù)量反而在降低，詳見(jiàn)圖3。

當(dāng)前，我國(guó)特種設(shè)備檢驗(yàn)行業(yè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃，主要由事業(yè)單位供給，在增加人員數(shù)量、改善激勵(lì)機(jī)制、擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模等方面存在障礙，機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍偏小，服務(wù)品牌匱乏，國(guó)際化程度不高，與國(guó)際一流的大型檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)相比，在運(yùn)行機(jī)制、管理模式、理念方法、人員素質(zhì)等方面還存在較大差距，難以適應(yīng)完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系和轉(zhuǎn)變政府職能的要求。

（三）特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位改革方向之爭(zhēng)

質(zhì)檢總局提出了特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革的路線圖和時(shí)間表，但在改革的操作模式上，各地還存在較大差異，有的是剝離事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)組建公司、有的是推動(dòng)事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)企、有的是探索轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)了到底是走“社會(huì)化”還是“市場(chǎng)化”的不同認(rèn)識(shí)，陷入了政策工具選擇的困境。特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位改革背后，實(shí)質(zhì)是“公共管理社會(huì)化”或“公共服務(wù)市場(chǎng)化”的問(wèn)題。20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家相繼掀起了政府改革浪潮。盡管西方各國(guó)政府改革的起因、范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個(gè)相同或相似的基本取向，即以引進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的管理方法、經(jīng)濟(jì)學(xué)的管理理念和市場(chǎng)化為導(dǎo)向的新公共管理為主導(dǎo)的改革理念和模式。⑩黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。”但是，市場(chǎng)化不是“萬(wàn)能藥”，改革也不是簡(jiǎn)單的選擇題，政策工具的選擇需要深入分析和統(tǒng)籌考慮。

解決特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位改革的方向之爭(zhēng)，必須從特種設(shè)備檢驗(yàn)本身的屬性出發(fā)。特種設(shè)備檢驗(yàn)保障的是公共安全，具有較強(qiáng)的公益屬性。特種設(shè)備一旦發(fā)生事故，將造成人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失。例如，青島11·22輸油管道爆炸事故共造成63人遇難、156人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元；湖北荊州7·26電梯吞人事故引起社會(huì)廣泛關(guān)注甚至恐慌。公共安全的公共屬性決定了安全保障的公益性。特種設(shè)備事故會(huì)傷害到不特定的“無(wú)關(guān)方”，因此，特種設(shè)備檢驗(yàn)保障的不單單是私利而是公共利益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，特種設(shè)備檢驗(yàn)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，從法學(xué)視角看，特種設(shè)備檢驗(yàn)是準(zhǔn)行政行為，不論從哪個(gè)視角看，特種設(shè)備檢驗(yàn)都帶了一個(gè)“準(zhǔn)”字，這說(shuō)明特種設(shè)備檢驗(yàn)既不是純政府行為，也不是純市場(chǎng)行為，而是介于政府和市場(chǎng)之間的一種具有較強(qiáng)公共性和公益性的社會(huì)化行為，應(yīng)更多由政府和企業(yè)之外的“第三部門(mén)”來(lái)承擔(dān)。

圖3 2010-2014年特種設(shè)備總量及萬(wàn)臺(tái)設(shè)備檢驗(yàn)人員持證情況⑨

事業(yè)單位分類改革的目的，是整合和提升事業(yè)單位所占有的公益性公共服務(wù)的資源，使之更有效率、布局更為合理，做大做強(qiáng)公益性和非營(yíng)利性公共服務(wù)。特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位改革目的是提升特種設(shè)備安全保障能力，而不是增加利潤(rùn)收入。對(duì)于特種設(shè)備檢驗(yàn)這種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，如果直接由政府供給變?yōu)槭袌?chǎng)供給，將面臨“政府缺位”和“市場(chǎng)失靈”的問(wèn)題，由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)供給，一方面可以繼續(xù)堅(jiān)持公益導(dǎo)向，另一方面可以緩解供給能力不足的問(wèn)題，是公平與效率的一個(gè)平衡點(diǎn)。

此外，公共服務(wù)市場(chǎng)化本身仍然存在一些爭(zhēng)議。無(wú)論從理論上還是經(jīng)驗(yàn)上，公共服務(wù)市場(chǎng)化倡導(dǎo)者所期望的“政府再造”基本上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。從經(jīng)驗(yàn)上看，即使是英國(guó)，政府也沒(méi)有普遍卷入到市場(chǎng)化的浪潮之中；在美國(guó)，基層政府公共服務(wù)市場(chǎng)化率顯著低于預(yù)期水平，十年前就出現(xiàn)了“逆市場(chǎng)化”。公共服務(wù)市場(chǎng)化本身并沒(méi)有那樣完美。政府權(quán)力的強(qiáng)制性和服務(wù)的公共性決定了一旦政府失靈，影響面和破壞性會(huì)更大。

四、政策工具選擇視角下特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I(yíng)利機(jī)構(gòu)的具體路徑

特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位改革是政策工具的重新選擇。在以往政策工具的選擇過(guò)程中，側(cè)重于制度安排與制度績(jī)效之間關(guān)聯(lián)性的研究，往往忽視了對(duì)制度環(huán)境的深入分析和把握。從特種設(shè)備檢驗(yàn)本身的屬性出發(fā)，可以解決制度安排與制度績(jī)效之間關(guān)聯(lián)性的問(wèn)題，明確改革向非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展，但是不能解決改革的具體路徑問(wèn)題。要充分考慮“制度環(huán)境”，研究制度安排的可行性與操作性，才能明確改革的具體路徑。

（一）事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的障礙因素

法律障礙。如前文所述，我國(guó)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織的立法還相對(duì)滯后，新提出的“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”等概念還有待進(jìn)一步落地。在現(xiàn)行法律體系框架下，事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的三種主要形式都存在一定的障礙。首先，社會(huì)團(tuán)體是會(huì)員的集合，大多以學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)的形式存在，主要目的是為會(huì)員搭建一個(gè)服務(wù)、咨詢、溝通、監(jiān)督、公正、自律、協(xié)調(diào)的平臺(tái)，而事業(yè)單位實(shí)質(zhì)上只能代表一個(gè)會(huì)員，目的主要是推動(dòng)科教文衛(wèi)等領(lǐng)域公益事業(yè)的發(fā)展，從主體構(gòu)成和職能范圍看，都很難轉(zhuǎn)為社會(huì)團(tuán)體。其次，基金會(huì)是財(cái)產(chǎn)的集合，主要通過(guò)組織募捐、接受捐贈(zèng)獲得的資金，開(kāi)展慈善、扶貧、救災(zāi)、應(yīng)急等方面的公益事業(yè)?；饡?huì)重在“籌款”，而事業(yè)單位重在“干事”。再次，民辦非企業(yè)的出資性質(zhì)必須是非國(guó)有資產(chǎn)，而事業(yè)單位不論轉(zhuǎn)為何種形態(tài)，在一定階段內(nèi)，出資主體依然會(huì)是國(guó)家。因此，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的類型需要進(jìn)一步拓展和完善，才能為事業(yè)單位的改革提供更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

產(chǎn)權(quán)障礙。事業(yè)單位的資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)，如果在改革過(guò)程中直接劃撥給非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。如果借鑒協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤的做法，在未來(lái)處理政府與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也可能存在問(wèn)題。2015年7月，中辦國(guó)辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》規(guī)定，在協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤的過(guò)程中，要按照所有權(quán)、使用權(quán)相分離的原則，制定協(xié)會(huì)商會(huì)使用國(guó)有資產(chǎn)的管理辦法，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失。按照這一思路，政府仍然是站在背后的“婆婆”和“股東”，沒(méi)有財(cái)權(quán)的真正獨(dú)立，協(xié)會(huì)商會(huì)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)都不可能真正獨(dú)立運(yùn)作，也沒(méi)有從根本上劃清政府和社會(huì)之間的界限。

觀念障礙。2009年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，人們對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的了解非常有限，不了解與了解很少的占72.7%，而比較了解、非常了解的只有27.4%；對(duì)事業(yè)單位改革方向，半數(shù)以上（53.7%）選擇繼續(xù)作為事業(yè)單位，選擇轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的僅為8.1%，甚至低于轉(zhuǎn)為企業(yè)的比例。近年來(lái)，這種情況有所轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的事業(yè)單位人員支持改革。我們通過(guò)對(duì)10個(gè)特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位進(jìn)行摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有超過(guò)半數(shù)的事業(yè)單位工作人員支持轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)或企業(yè)，一些事業(yè)單位支持人數(shù)超過(guò)了3/4，但總體來(lái)說(shuō)，東西部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)差異還很大。

此外，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)本身的發(fā)展也相對(duì)滯后，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的自主性較低、競(jìng)爭(zhēng)能力較弱。事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)后能否真正解決當(dāng)前面臨的困難和問(wèn)題，還需在實(shí)踐中不斷探索。

（二）事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)應(yīng)分步實(shí)施

我國(guó)事業(yè)單位分類改革是將現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會(huì)功能劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。從事公益服務(wù)的是事業(yè)單位的中堅(jiān)力量，其中，從事基本公益服務(wù)的被劃為公益一類，承擔(dān)公益服務(wù)可部分由市場(chǎng)配置資源的被劃入公益二類?；趯?duì)我國(guó)事業(yè)單位改革面臨的困難和國(guó)外非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)的思考，特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的方向兼具了靈活性與公益性，值得積極推進(jìn)，但是面對(duì)當(dāng)前轉(zhuǎn)變過(guò)程中的諸多障礙和困難，特種設(shè)備檢驗(yàn)等專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、具有部分經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的公益二類事業(yè)單位改革應(yīng)當(dāng)分兩步走，設(shè)置合理的過(guò)渡期，分步實(shí)施，走一條漸進(jìn)式的改革道路。

第一步是“事業(yè)單位+公益類國(guó)有企業(yè)”。由特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位出資設(shè)立特種設(shè)備檢驗(yàn)企業(yè)集團(tuán)，履行出資人職責(zé)，特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)單位繼續(xù)承擔(dān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制訂修訂、基礎(chǔ)性科研、安全監(jiān)察技術(shù)支撐等公益性業(yè)務(wù)，并將原來(lái)承擔(dān)的特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)全部剝離，交由企業(yè)集團(tuán)承擔(dān)。特種設(shè)備檢驗(yàn)企業(yè)集團(tuán)定位為公益類國(guó)有企業(yè)，按照公司法在工商部門(mén)登記注冊(cè)。事實(shí)上2011年國(guó)資委就提出了公益性國(guó)企的概念。2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確將國(guó)有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類。當(dāng)前，也有一些事業(yè)單位出資舉辦了企業(yè)，但這些企業(yè)大多是“搞三產(chǎn)”。改革就是由“大事業(yè)、小國(guó)企”改造為“小事業(yè)、大國(guó)企”，同時(shí)確保公益類國(guó)企把社會(huì)效益放在首位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。這樣做有以下幾個(gè)好處：一是有利于縮減事業(yè)單位規(guī)模、核減事業(yè)單位編制，減輕政府負(fù)擔(dān)。二是保證原事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)的公益屬性，更好地保障公共安全。三是在一定程度上提高職工收入水平，完善激勵(lì)機(jī)制。四是從事業(yè)單位轉(zhuǎn)為國(guó)有企業(yè)的可接受程度較高，有利于平穩(wěn)過(guò)渡。五是國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上交給作為出資人的事業(yè)單位，可以進(jìn)一步減少政府財(cái)政給予事業(yè)單位的財(cái)政撥款，做到以“企”養(yǎng)“事”，實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)的良性發(fā)展。

第二步是“非營(yíng)利機(jī)構(gòu)+企業(yè)”。待非營(yíng)利機(jī)構(gòu)法律法規(guī)體系進(jìn)一步健全、發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步完善，社會(huì)對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步提高時(shí)，再推進(jìn)事業(yè)單位與政府徹底脫鉤，將事業(yè)單位從政府交給社會(huì)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位向非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)過(guò)渡，由“事業(yè)單位+公益類國(guó)有企業(yè)”轉(zhuǎn)為“非營(yíng)利機(jī)構(gòu)+企業(yè)”模式，真正與國(guó)際接軌。這樣做有以下幾個(gè)好處：一是給予事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)充分的時(shí)間準(zhǔn)備，避免由于我國(guó)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)制度不健全帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是逐步把事業(yè)單位的業(yè)務(wù)放入企業(yè)集團(tuán)，對(duì)于不適宜進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的業(yè)務(wù)可以再收回事業(yè)單位，給改革提供一定試錯(cuò)空間，建立容錯(cuò)機(jī)制。三是妥善解決人員分流問(wèn)題，對(duì)于想保留事業(yè)身份的可以繼續(xù)留在事業(yè)單位，對(duì)于想拓展發(fā)展空間和提高收入水平的可以進(jìn)入企業(yè)集團(tuán)，避免“一刀切”帶來(lái)的人心浮動(dòng)，逐步解決人員身份這一核心敏感問(wèn)題。四是不再走國(guó)外單純發(fā)展非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的老路，而是未來(lái)直接探索向“非營(yíng)利機(jī)構(gòu)+企業(yè)”的模式轉(zhuǎn)變，將社會(huì)和市場(chǎng)的力量相結(jié)合，為公益事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更為廣闊的空間。

①王名、劉國(guó)翰、何建宇：《中國(guó)社團(tuán)改革——從政府選擇到社會(huì)選擇》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年。

②康曉光：《非營(yíng)利組織管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年。

③張海軍：“‘社會(huì)組織’概念的提出及其重要意義”，《社團(tuán)管理研究》，2012年第12期。

④ http://news.cyol.com/content/2016-05/02/content_12494699. htm.

⑤趙立波：“再論事業(yè)單位向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)化”，《中國(guó)行政管理》，2011年第1期。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家質(zhì)檢總局網(wǎng)站、《中國(guó)特種設(shè)備安全》（原《中國(guó)鍋爐壓力容器安全》）歷年特種設(shè)備綜合統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告。

⑦h(yuǎn)ttp://sjb.qlwb.com.cn/qlwb/content/20150417/ ArticelH03003FM.htm.

⑧http://www.cqn.com.cn/news/zgzlb/diyi/241433. html？tdxsklnriotdxskl.

⑨數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家質(zhì)檢總局網(wǎng)站、《中國(guó)特種設(shè)備安全》（原《中國(guó)鍋爐壓力容器安全》）歷年特種設(shè)備綜合統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告。

⑩王義：《西方新公共管理概論》，中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2006年。

（作者單位：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)［北京］管理學(xué)院、中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院）

注：本文受國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃： 高參數(shù)承壓類特種設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)防控與治理關(guān)鍵技術(shù)研究（2016YFC0801900）資助。