環(huán)境治理轉型的經驗與思考

文/ 吉爾特·波科特

環(huán)境治理轉型的經驗與思考

文/ 吉爾特·波科特

吉爾特·波科特：國際行政科學學會主席

感謝中國機構編制管理研究會的邀請，我代表國際行政科學學會與大家分享我對環(huán)境治理轉型的看法，并討論有關問題。

過去的發(fā)展主要看重利潤，這是必要的，但是不夠。我們向前發(fā)展不僅要利潤，也要將重心放在人的發(fā)展上，兼顧利潤和人的發(fā)展，這點非常重要，但目前似乎做得也不足。經過這些年的發(fā)展，我們逐漸意識到還必須兼顧利潤、人的發(fā)展和地球的保護，這三者密不可分。這一理念由約翰（John Elkington）1994年提出。他提出“三重底線原則”（Triple Bottom Line）理論，強調利潤、人和地球相互交互，如果只看重利潤，人類的生活是成本，地球的保護是成本，將意味著利潤高于一切，這將是一個惡性循環(huán)。意識到這一點后，需要改變發(fā)展模式，進入第二種模式。在這一模式中，人和地球的健康發(fā)展不僅不是成本，反而能帶來更多的利潤。如何從模式一轉變?yōu)槟Ｊ蕉?？我們認為，轉變的目標是建立相互促進、正向作用以及不斷積累的地球、人、利潤的關系。具體有四種解決方案。第一，文化理念轉型。將文化理念轉變?yōu)槔麧?、人的發(fā)展和地球的保護三者兼顧；第二，需要監(jiān)控和監(jiān)測各類循環(huán)；第三，確保不同政府部門間的協(xié)調和合作，同時，確保不同管理層級之間的協(xié)調與合作；第四，創(chuàng)建所有利益相關者的所有權，并讓所有的利益相關者參與其中。

首先是文化的轉型、思維的轉變。PPP有兩層含義，第一層是公私部門的合作，第二層就是將利潤、人的發(fā)展和地球的保護結合起來。需要重新定義“利潤”，在文化轉型的過程中必須將利潤定義為通過減少廢棄物、提高經濟效率和降低經濟風險來實現經濟繁榮。同時，重新定義“人的發(fā)展”的概念。通過關注居民不可或缺的需求，比如環(huán)境方面的需求，以實現人力資源的高效管理和社會公平。要重新審視“地球的可持續(xù)發(fā)展”，依靠城市規(guī)劃、長期發(fā)展規(guī)劃實現環(huán)境的可持續(xù)性。

其次是循環(huán)的控制和監(jiān)測。在政策制定和社會管理的過程中必須重新建立起底線。環(huán)境保護有三個循環(huán)：政策循環(huán)、金融循環(huán)和合同循環(huán)。政策循環(huán)，在策略的制定、項目的執(zhí)行和成果的評估中，都要重新審視人類和地球發(fā)展的關系。金融資金循環(huán)，包括預算、帳目和審計。有了資金支持后，可以執(zhí)行一些相關的項目，這又涉及到合同循環(huán)，包括合同的制定、執(zhí)行以及評估。在制定、執(zhí)行和評估過程中，都要兼顧發(fā)展與環(huán)境保護。這三個循環(huán)環(huán)環(huán)相扣，在政策制定、資金支出以及合同執(zhí)行的全過程中，都要保持一致的環(huán)境保護觀念。而且，評估非常重要，評估和監(jiān)控手段保證政策和管理的有效執(zhí)行。以澳大利亞為例。在2014-2015年澳大利亞西部的預算：土地信息管理部門中，澳大利亞政府不斷努力平衡發(fā)展與環(huán)境保護、人類健康發(fā)展的關系，他們不僅在項目的設計上努力，也在合同的執(zhí)行中貫徹這一原則。土地信息管理部門有兩個目標，即實現社會和環(huán)境責任以及確保以對社會和環(huán)境負責任的方式管理經濟活動，確保國家的長遠利益。這兩個目標是非常重要的。根據這兩大目標實現三個預期的成果：一是建立土地信息庫，進行土地所有權確權以及其它與土地相關的權利確權，以支持國家的行政管理系統(tǒng)；二是建立獨立的評估體系，為政府稅收和土地產權管理提供支撐；三是實現政府定位信息收集與獲取相結合。為了達到預期結果，需要進行三項服務。一是土地信息服務，二是估價服務，三是政府定位信息獲取服務。可以看到，項目的發(fā)展有兩條線，必須具備相關的資源和人力。要達到預定目標，政府必須不斷審視自己的預定目標，并在這個過程中做一些必要的調整。整個過程都由議會授權。這一思維確保了發(fā)展和環(huán)境保護實現兼顧。這個例子中，利潤不是最重要的，澳大利亞政府堅持，經濟利潤不是首要目標，而是兼顧社會利潤和人的發(fā)展。在澳大利亞，在項目執(zhí)行過程中，政府要求執(zhí)行方不斷向社會公布報告，分析項目對當地居民和社區(qū)產生怎樣的影響。同時，進行綠色核算，將利潤、人類的健康和地球的發(fā)展結合起來考慮。

再次是確保政府各部門及各層級之間的協(xié)調與合作。要明確責任分工，誰負有主要責任，環(huán)境保護部門還是農業(yè)部門？只有確定了責任，才能明確各部門分工。一般而言，環(huán)境問題由不同部門共同承擔。但也正是由于這樣的情況，很多國家都面臨著一個共同問題，很多部門可能會相互推卸責任或者重復監(jiān)管。只有確定主要責任，才能考慮采取哪種政策工具，法律、金融還是信息方面的政策工具？誰負責哪一類型的許可，誰負責進行哪一類型的稅收等問題。

最后是納入所有的利益相關者，為所有的利益相關者創(chuàng)造所有權。利益相關者包括很多方面，比如中央政府和地方政府、NGO、跨國和本國企業(yè)等。不同的主體在實現可持續(xù)發(fā)展目標方面都發(fā)揮著自己的作用。必須堅持兩個邏輯：一是適度邏輯，要求整個過程透明、信息自由和相互信任。正如中國領導人所說，綠水青山就是金山銀山，只有做到透明、信息自由與相互信任，才能實現這一目標；二是結果邏輯，將利潤、人的健康和地球的發(fā)展相互兼顧結合起來。

注：此文是波科特在2016年環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會上的致辭稿，發(fā)表時略作刪減。