中俄邊境管理合作中存在的問題與對策研究

鄂立志

摘要：中俄兩國在邊境管理方面已經(jīng)建立了三級代表聯(lián)系制度，但還存在著合作范圍狹窄、法律法規(guī)不健全、邊境管理部門職責不明確等問題。因此，須完善兩國邊境管理方面的法律法規(guī)，建立兩國間專門的邊境管理合作機構(gòu)，加強對邊境地區(qū)居民的法律法規(guī)宣傳教育，開展中俄邊境聯(lián)合執(zhí)法。

關鍵詞：中國：俄羅斯：邊境管理

中國和俄羅斯是歐亞大陸上最大相毗鄰國家，兩國間的邊界線達4300多公里。從1689年《尼布楚條約》的簽訂到今天“一路一帶”戰(zhàn)略的提出，兩國在政治、經(jīng)濟、文化等方面都進行了深入交流，中俄兩國間的國家關系也在不斷深化。作為邊境地區(qū)的管理部門，要想有效維護邊境地區(qū)正常生活、生產(chǎn)秩序，打擊各種違法犯罪活動就必須進行有效的境外合作，“邊境管理工作的境外合作，是指我國邊境管理部門為了更有效的管理邊境地區(qū)，而與鄰國或者境外相關部門進行的活動?！彼谛再|(zhì)上屬于涉外合作，合作的主體包括解放軍邊防部隊、外交部門、公安邊防部門等。作為邊境管理的一部分，境外合作在打擊跨國犯罪、維護邊境安全方面發(fā)揮著重大作用。中俄雙方于1996年就建立了三級代表聯(lián)系制度，隨后兩國邊境部門多次簽訂《合作協(xié)議》與《會晤紀要》，為兩國邊境地區(qū)警務合作打下了法律基礎。但兩國邊境域外合作在合作的機構(gòu)、渠道、方式等方面還存在許多不足。這些問題的解決不僅能夠維護兩國公民的利益、維護中俄邊境地區(qū)的安全，還有利于兩國關系朝更好方向發(fā)展。

一、中俄邊境管理的法律依據(jù)

“邊境管理是公安邊防部門依據(jù)國家邊境的法律、法規(guī)、以及與鄰國簽訂的有關條約、協(xié)議、規(guī)范，約束在邊境地區(qū)的單位和個人的行為，處理邊境上發(fā)生的一切邊境管理有關的問題的一系列工作”。邊境管理的法律依據(jù)包括國際法、兩國國內(nèi)法律、地方邊境法律以及兩國政府間簽署的條約、協(xié)議。

（一）國際法律

中俄兩國間簽署過許多協(xié)議、條約，但對于沒有規(guī)定的某些情況須依據(jù)國際法的普遍原則及慣例來處理。如中俄共同締結(jié)或加入許多與國際警務合作有關的國際公約：中國于1992年通過了《領海及毗連區(qū)法》、1988簽署了《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》、1996年加入《聯(lián)合國海洋公約》等。

（二）國內(nèi)法律

雖然我國沒有專門的邊境管理法律，但是在許多相關的法律中，都制定了多項涉及邊境管理的法律規(guī)定，如我國的《刑法》、《國防法》、《出入境管理條例》、《出境入境管理法》、《邊境管理區(qū)通行證管理辦法》等。而俄羅斯的《國界法》對國界的劃定、保衛(wèi)、邊境地區(qū)居民的通行等方面也做了規(guī)定。

（三）中俄雙邊條約、協(xié)議

中俄邊境管理部門自開展合作以來經(jīng)常舉行會晤會談，簽署了多份協(xié)議，如1996年簽署的《中俄引渡條約》、1996年簽署的《中國公安部和俄羅斯濱海邊疆區(qū)全面合作協(xié)議》、1997年簽署的《中國內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳和俄羅斯赤塔州內(nèi)務局會談紀要》、2006年簽署的《中國公安部和俄羅斯內(nèi)務部關于建立打擊跨國犯罪聯(lián)合工作組的議定書》等。

二、中俄邊境管理合作現(xiàn)狀

中俄邊境管理的主體部門包括公安部門、解放軍邊防部門、外交部門等。由于外交部門負責邊境談判，簽訂條約、協(xié)議，因此其特殊性會在其他兩部門中體現(xiàn)。

（一）中俄邊境警務合作現(xiàn)狀

中俄邊境警務合作包括黑龍江省與遠東地區(qū)的合作、內(nèi)蒙古與外貝加爾邊疆區(qū)的合作、吉林省與濱海邊疆區(qū)的合作。俄遠東地區(qū)的猶太自治州、阿穆爾州、哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)、濱海邊疆區(qū)與我國黑龍江省毗鄰，兩地邊境線達3000多公里。因此，中俄邊境警務合作是以俄遠東內(nèi)務局與黑龍江省公安廳合作為主。雙方警務合作開始于1993年，之后雙方定期舉行會談會晤，曾簽署多份《合作協(xié)議》與《會晤紀要》，為中俄邊境警務合作提供了法律依據(jù)。2004年6月，黑龍江省公安廳與俄遠東安全機關簽署了《會談紀要》，目的是共同打擊兩國邊境的跨國犯罪和外國人犯罪。2004年8月，俄遠東內(nèi)務機關與黑龍江省公安廳簽訂《會晤紀要》，制定了司法和警務合作四項機制，分別為定期會晤機制、辦案協(xié)作機制、情報交流機制與聯(lián)絡機構(gòu)和聯(lián)絡官制度。2011年7月，黑龍江公安邊防總隊佳木斯軍分區(qū)與俄邊防軍代表聯(lián)合組成的中俄邊境聯(lián)合檢查組，對同江市八岔鄉(xiāng)等地段的漁民管理工作進行了實地考察。2013年8月，為保持中俄邊境安全穩(wěn)定，中俄警方開展代號為“東方2013”邊防聯(lián)合行動，嚴厲打擊跨境犯罪、非法越境、越界活動。2015年3月，俄濱海邊疆區(qū)內(nèi)務局工作組與黑龍江省公安廳反恐總隊舉行反恐專題會晤。雙方強調(diào)要加強中俄邊境地區(qū)的反恐情報信息交流，密切警務協(xié)作，有效打擊偷越邊境的犯罪活動。

俄外貝加爾邊疆區(qū)與我國內(nèi)蒙古自治區(qū)接壤，邊境線長達1000多公里。自1995年兩地開展警務合作以來，雙方在打擊邊境犯罪情報交流、聯(lián)合執(zhí)法合作等方面取得顯著成果。兩地建立了高層互訪、定期會晤、互通情報等合作機制，在打擊邊境跨國犯罪、維護邊境地區(qū)安全方面發(fā)揮著重要作用。而吉林省琿春市與俄濱海邊疆區(qū)合作更多是在經(jīng)濟、貿(mào)易等方面，雖然有相應的警務合作，但是在范圍、效果等方面并不明顯。

（二）中俄邊防部隊交流現(xiàn)狀

解放軍邊防部隊主要負責邊界軍事防衛(wèi)及與軍事防衛(wèi)有關的工作，如擔負著保衛(wèi)邊疆、抵抗侵略、打擊非法出入境、維護邊疆地區(qū)穩(wěn)定等神圣使命。1995年12月，中國國防部與俄羅斯國防部邊防總局共同簽署《中俄邊防合作協(xié)議》，揭開了兩國邊防合作的序幕。2004年10月，兩國共同簽署《中俄國界東段補充協(xié)定》，確定兩國全部邊界線的走向，為兩國邊防合作和管理創(chuàng)造了更為有利的條件。2008年10月，中俄兩國政府在黑瞎子島上舉行了界碑揭幕儀式，黑瞎子島西側(cè)近171平方公里的陸地及其所屬水域正式劃歸中國。2012年9月在黑龍江省綏芬河地區(qū)的邊防部隊與俄羅斯格羅捷科沃地區(qū)的邊防部隊開展了針對中俄邊境秩序的共同檢查行動。類似于這樣的聯(lián)合檢查行動在中俄邊境是十分普遍的。2014年10月在中國琿春地段與俄羅斯哈桑舉行了中俄“邊防合作-2014”實兵聯(lián)合演練，此次演練的目的是打擊兩國邊境地區(qū)嚴峻的非法越境、走私、恐怖主義、販毒等類型的犯罪活動，提高兩國邊境地區(qū)的應對跨國犯罪的能力。

多年來，中俄邊境通過舉行會談會晤、聯(lián)合執(zhí)法巡邏、舉辦文體聯(lián)誼活動等方式增進了雙方友誼。雖然兩國邊境建立了三級代表聯(lián)系制度，但兩國邊境在合作上還存在諸多障礙因素，兩地至今都沒有超越地區(qū)的邊境合作機構(gòu)，沒有將邊境合作上升到一定高度。所以中俄邊境管理中的域外合作效果并沒有達到最佳，還有很大提升空間。

三、存在的問題

（一）法律法規(guī)方面的問題

1.邊境法律不健全

目前我國并沒有出臺專門的《邊境管理法》，這就使得邊境管理部門在邊境的多項工作上缺乏相應的法律依據(jù)，給邊境管理工作帶來許多困難。中俄邊境管理中，除打擊走私、販毒、恐怖主義等嚴重刑事犯罪有法可依外，其他邊境涉外事件的處理則缺少明確的法律規(guī)定，這造成部分涉外事件處理滯后、拖延，少數(shù)涉及邊境管理的違法分子沒有受到相應的處罰，違法活動也沒能得到有效控制“2008年6月，中俄邊境居民非法換物，依據(jù)我國相關法律規(guī)定，邊境出現(xiàn)非法換物應交由海關緝私隊處理，而緝私隊因非法換物問題發(fā)生在境外，拒絕接收處理違法人員，這也暴露出我國法律仍存在盲區(qū)，尤其是涉及兩國邊境的法律法規(guī)并不完善?！?/p>

2.懲罰力度不統(tǒng)一

邊境管理部門在具體事件懲處上標準不一。一種情況是處罰過輕或不予處罰，導致打擊力度不夠，這樣就會放縱違法犯罪分子。如中方邊境人員受利益驅(qū)使，到境外非法作業(yè)（如采集、捕撈等），“按照我國相關法律，只給予拘留5天或者罰款500元的處理，有時甚至出現(xiàn)不按規(guī)定處理、私自釋放破壞邊境秩序人員的問題”。而俄方出臺的《邊境法》，對違反邊境管理法規(guī)事件處理較重，對越境非法作業(yè)人員進行判刑處理。另一種情況是處罰過重或個別邊境人員濫用職權(quán)，損害當事人利益，引起不必要的行政訴訟。

3.法律意識淡薄

首先，邊境居民方面。邊境地區(qū)一般經(jīng)濟欠發(fā)達且地理位置較偏遠，邊境居民對邊境管理法律法規(guī)缺乏最基本的了解，加之政府宣傳力度不夠，使得邊境居民法律意識淡薄。在中俄兩國邊境時常出現(xiàn)越境采集、捕撈、狩獵等違法行為。其次，邊境管理人員方面。在2015年3月發(fā)生了俄方將鹵水片當成冰毒事件。這次事件暴露出邊境管理部門的疏漏，沒能及時了解俄法律相關規(guī)定。以前對鹵水片俄方是不檢查的，但俄對相關法律條款做了修改，中方出入境管理人員對修改后的法律規(guī)定并未及時掌握，才導致此次事件發(fā)生。作為出入境管理人員，及時、全面了解兩國邊境管理的法律規(guī)定，才會避免類似事件發(fā)生。

（二）邊境合作范圍狹窄

中俄邊境交流的不斷發(fā)展，要求邊境管理部門擴大域外合作范圍。當前，中俄邊境合作主要集中于打擊兩國邊境嚴重的刑事犯罪，如販毒、走私、恐怖主義等類型的犯罪，而在其他領域合作較少。面對中俄邊境嚴峻的跨境犯罪活動，邊境管理部門必須擴大合作范圍，這樣才能適應邊境管理的新形勢、維護兩國邊境地區(qū)安全。

（三）邊境管理部門職責不明確，存在交叉

在中俄邊境地區(qū)解放軍邊防部隊、邊防派出所以及地方派出所分工不明確表現(xiàn)在：首先，解放軍邊防部隊擔負著邊界防衛(wèi)、管理任務，行使國家賦予的對國家邊界的管轄權(quán)。但其余職能部門因此認為，邊境管理是邊防部隊一家的事，形成了多家管卻多家不管，只有邊防部隊管理的局面，無法充分發(fā)揮多家管邊的合力作用。其次，武警邊防部隊主要負責打擊非法出入境，維護邊防地區(qū)社會穩(wěn)定，維持邊防地區(qū)社會治安，進行邊防出入境檢查、巡邏等。具體來說，兩只邊防部隊都參加巡邏，除了解放軍邊防部隊沒有邊防檢查任務之外，二者具體任務分工不是很明確。最后，在我國邊境地區(qū)地方派出所與邊防派出所同時存在，必然會導致職責不明確和搶辦案、推諉扯皮等后果。

（四）在合作機構(gòu)及合作方式方面的問題

首先，從機構(gòu)設置上看，中俄兩國邊境目前沒有統(tǒng)一的對外合作機構(gòu)且兩國邊境管理機構(gòu)隸屬關系不一、處理業(yè)務問題的運行機制也不同。因此，在境外犯罪證據(jù)調(diào)查、跨界情報交流上合作較難。雖然中俄邊境建立了三級代表聯(lián)系制度，但黑龍江省與遠東、內(nèi)蒙古與赤塔州、吉林省與濱海邊疆區(qū)都是各自進行合作，至今沒有跨地區(qū)合作機構(gòu)。其次，從合作方式上看，中俄邊境合作存在著邊境合作多、內(nèi)地交往少的現(xiàn)狀。大多數(shù)合作都在邊境地區(qū)開展，而邊境公安機關的權(quán)限有限，一些犯罪分子逃往內(nèi)地后再被抓獲的概率就會很小。因此，在中俄邊境合作的重點地區(qū)，有必要給予邊境地區(qū)警務機構(gòu)更高級別的權(quán)限。

四、解決問題的對策

（一）法律規(guī)范方面

第一，雖然與俄毗鄰的黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)制定了地方性邊境管理條例，但其內(nèi)容不全面、效率較低，無法滿足當前中俄邊境管理的需要。因此，應盡快將《邊境管理法》等有關邊境管理的法律納入人大立法計劃。盡快制定和出臺《邊境管理法》，為中俄邊境管理提供法律依據(jù)。第二，要增強法規(guī)可操作性。對中俄邊境管理的相關法律文件，如合作協(xié)議、會晤紀要，要不斷完善和細化，明確邊境管理各部門職責，以協(xié)議、紀要形式規(guī)定雙方執(zhí)法機構(gòu)權(quán)限，增強相關法律規(guī)范的可操作性。邊境管理部門在執(zhí)法時要明確各部門的職責權(quán)限，避免互相推諉或多部門監(jiān)管。解放軍部隊負責一線巡邏和警戒，邊防檢查站負責口岸查驗。而邊防派出所、公安檢查站負責打擊犯罪、維持邊境地區(qū)治安，各個部門要明確職責。第三，要加大查辦力度，秉公執(zhí)法、嚴格執(zhí)法，依法加大對邊境地區(qū)違法犯罪分子打擊力度，特別是對影響較大的案件要嚴厲打擊，消除影響。

（二）合作機制方面

首先，由于中俄兩國邊境機構(gòu)職能和權(quán)限不同，兩國不僅要開展對口合作，還要開展交叉合作。如我國邊境警務機構(gòu)不僅要和俄羅斯邊境內(nèi)務部門展開合作，還要與俄羅斯邊防局、邊境檢察機關、邊境安全機關等部門合作。其次，中俄邊境管理部門處理涉外事務時，必須要根據(jù)具體事件采取靈活的合作方式，除現(xiàn)有的中俄三級代表聯(lián)系制度外，還須進行情報交流、人員培訓、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合演習等方面合作。第三，要設立專門的對俄交流合作機構(gòu)，各個部門可以通過這個機構(gòu)來溝通、交流、互通情報。該機構(gòu)以打擊各類中俄跨國犯罪為宗旨，收集、分析兩國間的犯罪信息，確保雙方在情報交流上能及時傳遞、快速反應。

（三）要做好邊境管理法律法規(guī)的宣傳教育，增強當?shù)鼐用竦倪吔缫庾R

邊境管理部門可以通過廣播、電視等渠道，結(jié)合邊境地區(qū)的相關案例，對邊境地區(qū)居民廣泛地進行有關邊境法律法規(guī)的宣傳教育。發(fā)放中俄邊境管理法律法規(guī)的宣傳單，就當?shù)貙嶋H情況、容易混淆的法律問題，特別對邊境地區(qū)經(jīng)商和出入境等方面的問題進行解答。使邊境地區(qū)群眾深切認識到邊境犯罪對社會對國家的巨大危害，自覺維護和遵守邊境管理的法律法規(guī)。

（四）開展中俄邊境聯(lián)合執(zhí)法

中俄邊境管理部門在現(xiàn)有合作框架下，應針對某些重點類型犯罪進行信息交流，如對販毒、走私、恐怖主義等案件線索、情報等進行快速通報。雙方溝通后可開展聯(lián)合行動。如2014年8月，為有效預防和打擊中俄跨境犯罪活動，猶太自治州邊防管理局與佳木斯邊防支隊聯(lián)合開展界江清查專項行動。此次聯(lián)合行動，有效促進了中俄界江管理工作交流，有效震懾和打擊了越界捕撈、走私、偷渡等跨境違法犯罪活動。

（五）建立雙邊執(zhí)法交流協(xié)作機制

2015年發(fā)生的俄警方將我國居民攜帶的鹵水片當成毒品事件，主要是因為俄方執(zhí)法人員對中方國情和法律規(guī)定不夠了解、中方執(zhí)法人員對俄方法律修改也未能及時掌握。因此，要建立兩國執(zhí)法人員的交流機制，除現(xiàn)有的聯(lián)絡官制度外，還應互派執(zhí)法人員到對方學習與交流，了解對方的執(zhí)法環(huán)境、法律和政策，交流和分享兩國的辦案經(jīng)驗（如犯罪類型、特點、作案手段等）。

在新的國際反恐形勢下，中俄兩國間的邊境管理合作就顯得尤為重要，邊境地區(qū)的和諧與穩(wěn)定，關系著當?shù)鼐用竦纳?、關系著鄰國間的友好和睦，更關系著兩國國家的安全。我們相信，經(jīng)過不斷地探索與努力，中俄邊境管理的域外合作將向更深層次發(fā)展。