布萊爾工黨政府與卡梅倫保守黨政府的養(yǎng)老金制度改革之比較

羅雨翔

[摘 要]布萊爾工黨政府和卡梅倫保守黨政府為保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性、實(shí)現(xiàn)選舉或連任的勝利，進(jìn)行了一系列的改革，試圖簡(jiǎn)化養(yǎng)老金體系，更加強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任。布萊爾政府在“第三條道路”思想指導(dǎo)下的改革更加關(guān)注對(duì)弱勢(shì)群體的保障、鼓勵(lì)私人部門(mén)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的發(fā)展并且加強(qiáng)了養(yǎng)老基金的監(jiān)管?？穫愓按笊鐣?huì)”思想下的改革主要是簡(jiǎn)化國(guó)家養(yǎng)老金、推遲退休年齡、要求強(qiáng)制加入職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金自動(dòng)轉(zhuǎn)移。其改革理念和目標(biāo)甚至是措施都有值得我國(guó)借鑒的地方。

[關(guān)鍵詞]布萊爾工黨政府；卡梅倫保守黨政府；養(yǎng)老金制度改革

[中圖分類(lèi)號(hào)] F840.67 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）10-0055-03

作為老牌資本主義強(qiáng)國(guó)的英國(guó)，其社會(huì)保障制度濫觴于歐洲中世紀(jì)，隨后歷經(jīng)確立、發(fā)展以及數(shù)度改革，時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)世紀(jì)。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展變遷，英國(guó)國(guó)力逐漸削弱，經(jīng)濟(jì)地位開(kāi)始下降。尤其是20世紀(jì)70年代以來(lái)，英國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響而放緩甚至蕭條，這使得需要花費(fèi)巨額財(cái)政支出的社會(huì)保障制度面臨巨大壓力，而作為社會(huì)保障制度主要構(gòu)成部分的養(yǎng)老金制度同樣面臨著巨大考驗(yàn)。因而在這一時(shí)期之后，英國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始進(jìn)入了一個(gè)持續(xù)多年的改革時(shí)期?！靶鹿h”領(lǐng)袖布萊爾和保守黨黨魁卡梅倫的改革值得我們關(guān)注。

一、兩次養(yǎng)老金制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

（一）保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性是兩屆政府改革的出發(fā)點(diǎn)。1979年上臺(tái)的保守黨領(lǐng)袖撒切爾夫人對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行了非常激進(jìn)的改革，將國(guó)家的養(yǎng)老責(zé)任逐漸減少，強(qiáng)調(diào)私人市場(chǎng)的作用，此后的梅杰政府延續(xù)了撒切爾夫人的改革理念，兩屆政府的綜合改革舉措大大減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)得以紓困。但養(yǎng)老金改革也遺留下一系列問(wèn)題：一是私有化進(jìn)程導(dǎo)致部分人的貧困加劇。1981年，20%最窮的養(yǎng)老金領(lǐng)取者其實(shí)際收入僅僅上升了20%，而20%最富的養(yǎng)老金領(lǐng)取者其實(shí)際收入?yún)s上升了60%。[1]二是養(yǎng)老金相關(guān)法律沒(méi)有跟上復(fù)雜的養(yǎng)老金體系，使得養(yǎng)老金監(jiān)管乏力，1991年爆發(fā)的“麥克威爾事件”嚴(yán)重?fù)p害了職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃成員的利益，同時(shí)也使得英國(guó)職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的弱點(diǎn)和缺陷暴露無(wú)遺。

2010年11月上臺(tái)的英國(guó)保守黨領(lǐng)袖卡梅倫和自民黨組成聯(lián)合政府，以溫和著稱(chēng)的卡梅倫和撒切爾夫人當(dāng)年一樣面臨著嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。然而，卡梅倫的使命似乎更為艱巨，受金融危機(jī)的影響，英國(guó)經(jīng)濟(jì)在2009年萎縮了4.9%，為1988年以來(lái)最大的降幅。直到2013年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)仍未走出困境。雪上加霜的是，英國(guó)政府的財(cái)政赤字問(wèn)題一直都沒(méi)得到緩解。雖然英國(guó)沒(méi)有加入歐元區(qū)，歐債危機(jī)沒(méi)有直接影響到英國(guó)經(jīng)濟(jì)，但英國(guó)和歐元區(qū)有著緊密聯(lián)系，英國(guó)在愛(ài)爾蘭持有的大量債券和投資深受歐債危機(jī)影響。而且在這一時(shí)期，英國(guó)國(guó)民的福利依賴(lài)仍然十分嚴(yán)重，老齡化問(wèn)題進(jìn)一步加劇，家庭結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生不利變化，市場(chǎng)中活躍的勞動(dòng)力比例進(jìn)一步降低，移民增加等問(wèn)題凸顯，英國(guó)的社會(huì)保障制度面臨著巨大的壓力。養(yǎng)老金制度作為社會(huì)保障制度的一部分，不可避免地受到社會(huì)保障制度困境的不良影響。為了保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性，布萊爾政府和卡梅倫政府不得不出臺(tái)各自的改革政策，因而保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性成了養(yǎng)老金制度改革的出發(fā)點(diǎn)。

（二）贏得選舉或連任是養(yǎng)老金制度改革的落腳點(diǎn)。兩屆政府在出臺(tái)養(yǎng)老金改革政策之時(shí)，都面臨著黨派之間的競(jìng)爭(zhēng)，改革措施的成敗皆關(guān)乎執(zhí)政的穩(wěn)定性和民眾的支持率。改革的結(jié)果關(guān)鍵取決于到底應(yīng)該將哪些社會(huì)參與者看作是新契約的合法的共同簽約人（是“人民”、其他政黨還是勞工），也取決于這些參與者是否能夠?qū)Υ祟?lèi)改革成功地進(jìn)行協(xié)商。[2]兩屆政府不得不在改革措施實(shí)施前考慮工會(huì)的意見(jiàn)，也要對(duì)民眾的預(yù)期反應(yīng)做評(píng)判。

布萊爾自稱(chēng)自己領(lǐng)導(dǎo)的工黨是“新工黨”，工黨此前經(jīng)歷了四次大選失敗，連續(xù)18年的政治在野使得布萊爾必須重振工黨，改革養(yǎng)老金制度成為了布萊爾政府的一個(gè)突破口，也是贏得選民支持的路徑。為了使得其提出的養(yǎng)老金制度改革更能得到選民們的支持，布萊爾政府使用了吉登斯·安東尼所創(chuàng)造的“社會(huì)投資國(guó)家”概念?！吧鐣?huì)投資國(guó)家”是指國(guó)家加強(qiáng)對(duì)社會(huì)政策領(lǐng)域的積極干預(yù)，重視社會(huì)福利支出的人力資本投資功能，增加社會(huì)福利支出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。布萊爾政府堅(jiān)決按照“社會(huì)投資國(guó)家”的理論推進(jìn)英國(guó)福利國(guó)家向“社會(huì)投資國(guó)家”模式的轉(zhuǎn)型。較好地平衡了經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的關(guān)系。[3]

歐債危機(jī)爆發(fā)以來(lái)卡梅倫政府改革力度更是空前，力圖使公共部門(mén)的養(yǎng)老金計(jì)劃和私人部門(mén)看齊，大大降低了公共部門(mén)雇員的養(yǎng)老金水平。英國(guó)政府的這一系列舉措大大觸犯了公共部門(mén)員工的利益，引發(fā)了2006年、2011年和2012年三次大規(guī)模的公共部門(mén)罷工，一度使得英國(guó)三分之二的公立學(xué)校停課、醫(yī)療服務(wù)幾近停滯?？穫愓媾R著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的雙重危機(jī)。更為雪上加霜的是，保守黨與自民黨在削減財(cái)政赤字的力度、對(duì)歐洲關(guān)系以及改革選舉制度方面存在根本分歧，雖然媒體稱(chēng)兩黨領(lǐng)導(dǎo)人是“像親兄弟一樣”，卡梅倫和克萊格也都表示愿意將國(guó)家利益和民眾利益置于黨派利益之上，但聯(lián)合政府的脆弱性卻無(wú)可避免，卡梅倫在制定養(yǎng)老金改革政策之時(shí)無(wú)疑會(huì)遭遇更大的阻力，聯(lián)合政府也面臨著隨時(shí)解散的危險(xiǎn)。在這樣的情況之下，卡梅倫政府實(shí)行了養(yǎng)老金制度改革，以維持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

不管兩屆政府對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行了何種程度的改革，其落腳點(diǎn)總在于通過(guò)改革，贏得民心，從而維持本政黨的利益。

二、布萊爾政府和卡梅倫政府的養(yǎng)老金制度改革內(nèi)容

（一）“第三條道路”和布萊爾的養(yǎng)老金制度改革。布萊爾于1998年發(fā)表了《第三條道路：新世紀(jì)的新政治》，詳細(xì)闡述了“新工黨”的第三條道路思想。強(qiáng)調(diào)實(shí)行新的混合經(jīng)濟(jì)，國(guó)家公共事務(wù)的透明，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)在前、福利在后。在第三條道路思想的指導(dǎo)下，布萊爾展開(kāi)了他對(duì)英國(guó)養(yǎng)老金制度的改革，其改革措施主要包括以下內(nèi)容：一是更加關(guān)注對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保障。新工黨政府1999年頒布的《福利改革和養(yǎng)老金法》中明確規(guī)定，在夫妻離婚分割財(cái)產(chǎn)時(shí)，養(yǎng)老金同財(cái)產(chǎn)對(duì)待，以保護(hù)婦女的養(yǎng)老權(quán)益。而布萊爾推出的第二養(yǎng)老金計(jì)劃也是以中低收入者以及看護(hù)長(zhǎng)期患病或身體殘疾者的從業(yè)人員為目標(biāo)人群，該計(jì)劃的準(zhǔn)入門(mén)檻很低，任何已繳納了國(guó)家基本養(yǎng)老金保費(fèi)同時(shí)又沒(méi)有參加職業(yè)養(yǎng)老金或者個(gè)人養(yǎng)老及計(jì)劃的雇員將自動(dòng)具備享受資格。據(jù)測(cè)算，根據(jù)該養(yǎng)老金計(jì)劃的規(guī)定，年收入在9000英鎊的個(gè)人，退休后可獲得的養(yǎng)老金將是他在國(guó)家收入關(guān)聯(lián)計(jì)劃中的2倍。[4]二是鼓勵(lì)私人部門(mén)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的發(fā)展。為了減輕國(guó)家養(yǎng)老金支出的負(fù)擔(dān)，布萊爾政府推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃和職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃不斷完善，同時(shí)改革養(yǎng)老金征稅制度，建立養(yǎng)老金預(yù)報(bào)制度。為了解決銷(xiāo)售經(jīng)紀(jì)傭金和管理費(fèi)過(guò)高的問(wèn)題，吸引更多低收入階層加入為養(yǎng)老而儲(chǔ)蓄的行列，布萊爾政府建立了低管理成本的存托養(yǎng)老金計(jì)劃。三是加強(qiáng)養(yǎng)老基金的監(jiān)管。英國(guó)養(yǎng)老金體系中第二支柱，也是最重要的部分的職業(yè)養(yǎng)老金有著龐大的規(guī)模，許多職業(yè)養(yǎng)老金積累了巨額資金，參與人數(shù)也相當(dāng)龐大，但是針對(duì)這些基金的規(guī)范和監(jiān)管卻沒(méi)跟上來(lái)。為了重建人們對(duì)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的信心，根據(jù)《2004年養(yǎng)老金法案》，布萊爾政府在2005年建立了養(yǎng)老金保護(hù)基金，設(shè)立養(yǎng)老金監(jiān)管局，以替代以前的職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局。新的監(jiān)管局摒棄了被動(dòng)反應(yīng)式監(jiān)管方法，采取更加積極主動(dòng)的監(jiān)管方式，更加強(qiáng)調(diào)收集信息的作用，對(duì)職業(yè)養(yǎng)老金的監(jiān)管更加有力。

（二）卡梅倫政府的全方位養(yǎng)老金制度改革?？穫愒谡卫砟钌巷@而易見(jiàn)的傳統(tǒng)保守主義傾向直接反映在其政策實(shí)施中，其希冀在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)預(yù)期的同時(shí)，通過(guò)在自由和保守之間尋求平衡。他的“大社會(huì)”政治構(gòu)想也即其養(yǎng)老金制度改革的指導(dǎo)思想。為了解決英國(guó)的社會(huì)問(wèn)題，他主張極力限制國(guó)家權(quán)力，從“大政府”轉(zhuǎn)向“大社會(huì)”，減少政府對(duì)公民個(gè)人事務(wù)的過(guò)度干預(yù)。從“國(guó)家行動(dòng)”轉(zhuǎn)向“社會(huì)行動(dòng)”是大社會(huì)計(jì)劃的要義，其類(lèi)似于公共服務(wù)外包的理念，他尤其希望社區(qū)、志愿者組織和普通民眾參與到社會(huì)管理中，轉(zhuǎn)變公民福利依賴(lài)的思想，承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。這種思想指導(dǎo)下的卡梅倫的改革之路并不順利，在改革養(yǎng)老金制度遭遇幾次大規(guī)模游行之后，卡梅倫政府并沒(méi)有停止改革的腳步，2014年初，英國(guó)財(cái)政大臣喬治·奧斯本公布了新一輪的養(yǎng)老金改革措施，被外界稱(chēng)作“近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)英國(guó)最大的養(yǎng)老金改革”。而在這次大規(guī)模改革實(shí)施前，現(xiàn)有改革主要包括以下內(nèi)容：一是簡(jiǎn)化國(guó)家養(yǎng)老金。針對(duì)繁復(fù)冗雜的英國(guó)養(yǎng)老金體系，卡梅倫政府進(jìn)行了簡(jiǎn)化的改革。《2013-2014年養(yǎng)老金法案》將現(xiàn)有的國(guó)家基本養(yǎng)老金、第二養(yǎng)老金計(jì)劃以及各種養(yǎng)老補(bǔ)貼合并成一筆數(shù)額統(tǒng)一的政府養(yǎng)老金定期發(fā)放。二是推遲退休年齡?！?013-2014年養(yǎng)老金法案》規(guī)定，參保者領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡采取漸進(jìn)式推遲。自2011年開(kāi)始，女性領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡推遲，2020年提高至65歲，與男性持平。自2020年起，男女領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡將共同遞增，分別于2020年、2035年、2046年達(dá)到66、67、68歲。此外，領(lǐng)取政府全額養(yǎng)老金所需繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)的年限也從30年提高到35年。[5]三是要求強(qiáng)制加入職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。《2013-2014年養(yǎng)老金法案》規(guī)定：對(duì)于收入達(dá)一定標(biāo)準(zhǔn)的雇員，英國(guó)第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金已成為具有強(qiáng)制性的職業(yè)年金。22歲以上、年收入超過(guò)9440英鎊的勞動(dòng)者自動(dòng)被雇主納入職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，該項(xiàng)政策已于2012年7月份從規(guī)模最大的企業(yè)開(kāi)始實(shí)施，并將于2017年4月份最終完成。四是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金自動(dòng)轉(zhuǎn)移。在《2013-2014年養(yǎng)老金法案》中提出的養(yǎng)老金“自動(dòng)轉(zhuǎn)移”的機(jī)制下，原有的養(yǎng)老金隨個(gè)人工作變動(dòng)自動(dòng)轉(zhuǎn)移至新的養(yǎng)老金計(jì)劃，從而盡可能將小賬戶整合起來(lái)，自動(dòng)轉(zhuǎn)移的流程為：確認(rèn)賬戶歸屬權(quán)后確認(rèn)個(gè)人在做出決定前知悉有關(guān)信息，隨后是從終止賬戶到接受賬戶的轉(zhuǎn)移。

三、兩次養(yǎng)老金制度改革對(duì)我國(guó)的啟示

2016年6月24日，英國(guó)脫歐公投結(jié)果公布。脫歐成功讓許多人大呼意外，但實(shí)際上并非毫無(wú)征兆?？穫愒谄淙蝺?nèi)的2013年1月23日就曾組織了一次脫歐公投，但結(jié)果為英國(guó)繼續(xù)留在歐盟。英國(guó)脫歐會(huì)間接抑制被“社會(huì)福利”餡餅吸引而來(lái)的移民潮，從而也會(huì)對(duì)其飽受壓力的福利制度有所緩解。新上任的首相特蕾莎·梅將會(huì)對(duì)英國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行怎樣的改革，值得我們關(guān)注。而布萊爾政府和卡梅倫政府對(duì)英國(guó)養(yǎng)老金制度的改革都是根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況提出來(lái)的，其改革理念和目標(biāo)甚至是改革措施，我們都是可以借鑒的。

（一）對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，更加關(guān)注對(duì)弱勢(shì)群體的保障，注重效率和公平的并行。英國(guó)養(yǎng)老金體系從簡(jiǎn)單到復(fù)雜再到簡(jiǎn)單的發(fā)展路徑對(duì)我國(guó)的啟示是，在養(yǎng)老金體系變得十分復(fù)雜之前，盡量整合各類(lèi)養(yǎng)老金碎片化制度，提高養(yǎng)老金體系運(yùn)行效率，防止反復(fù)。同時(shí)，要真正實(shí)現(xiàn)“破除雙軌制”，防止新的不平等的出現(xiàn)，逐步減少機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間養(yǎng)老金的差異，擴(kuò)大養(yǎng)老金保障覆蓋面，這也是爭(zhēng)取民眾支持改革的一種重要途徑。

（二）學(xué)習(xí)英國(guó)建立多支柱的養(yǎng)老金體系。老齡化社會(huì)會(huì)使得完全依賴(lài)政府進(jìn)行養(yǎng)老的方式難以為繼，必須大力發(fā)展養(yǎng)老金體系的第二和第三支柱。把政府的養(yǎng)老責(zé)任更多的放在對(duì)貧困老年人口的基本生活保障上。動(dòng)員社會(huì)力量的廣泛參與，讓職業(yè)養(yǎng)老金制度發(fā)揮更大作用。推出個(gè)人退休金賬戶制度，通過(guò)個(gè)人所得稅、資本利得稅等稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)個(gè)人為養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，降低社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

（三）是運(yùn)用金融市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。英國(guó)目前的第二、三支柱的養(yǎng)老金都可以投資到股票和債券等資本市場(chǎng)，英國(guó)的養(yǎng)老金入市提升了養(yǎng)老金的投資收益率，分散了養(yǎng)老金的投資風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)也可借鑒之。同時(shí)，可鼓勵(lì)基金公司發(fā)行養(yǎng)老型公募基金產(chǎn)品，并依照企業(yè)年金養(yǎng)老金產(chǎn)品給予其稅收優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值。

參考文獻(xiàn)

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作者系中共上海市委黨校2014級(jí)政府管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生；本文指導(dǎo)老師：周敬青教授

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