社會治理視域下基層黨組織的行動方向及建設(shè)策略

[摘 要]在當(dāng)代中國政治發(fā)展中，黨與社會治理存在內(nèi)生關(guān)系。這種關(guān)系在基層社會治理中具體表現(xiàn)為，黨是通過基層黨組織的活動，領(lǐng)導(dǎo)和參與社會治理的。新時期的基層社會治理環(huán)境發(fā)生深刻變化，要求黨的基層黨組織功用做出相應(yīng)調(diào)整，努力成為服務(wù)型黨組織，才能適應(yīng)變革社會的發(fā)展，才能實現(xiàn)基層黨建的戰(zhàn)略推進和黨的社會治理能力的有效提升。

[關(guān)鍵詞]社會治理；基層黨建；創(chuàng)新；行為邏輯

[中圖分類號] D267 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）10-0047-03

新時期的基層社會治理環(huán)境發(fā)生深刻變化，要求基層黨組織在發(fā)揮傳統(tǒng)政治優(yōu)勢的同時，要根據(jù)新的社會治理需要，加大與基層社會的廣泛聯(lián)系，拓展其社會服務(wù)性與社會公共性范圍，才能推進基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理方式的根本轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)基層黨建的戰(zhàn)略推進和黨的基層社會治理能力的有效提升。

一、社會治理創(chuàng)新要求

基層黨組織功能做出適應(yīng)性調(diào)整

改革開放后，中國社會發(fā)生了深刻的變遷，傳統(tǒng)的人際關(guān)系裂變帶來的新社會形態(tài)以及由此導(dǎo)致的階層結(jié)構(gòu)變化和復(fù)雜的社會問題等，使黨領(lǐng)導(dǎo)社會治理模式受到了前所未有的挑戰(zhàn)，客觀上要求轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，將民主、平等、法治、透明、參與等現(xiàn)代治理理念嵌入到基層社會管理體系中，以整合多元、復(fù)雜的社會。而興起于20世紀80年代末的西方治理理論與改革開放后的復(fù)雜社會治理需求相契合，為基層社會治理創(chuàng)新提供了有益的思想資源。因此，新形勢下的基層社會治理開始從理論認知層面走向具體實踐中的多元參與、協(xié)商溝通、民主平等、合作共治。這一現(xiàn)象符合馬克思關(guān)于經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的一般原理。因為，隨著物質(zhì)財富的增長和生活水平的提高，人們自然地開始關(guān)注上層建筑領(lǐng)域里的政治生活。譬如，不同利益主體參與公共事務(wù)的要求在增強，渴望通過協(xié)商和討論的辦法去平衡各方利益，在處理公共事務(wù)的過程中希望通過民主的方法解決問題，在必要情況下各社會主體愿意通過合作的形式來應(yīng)對公共危機問題等。主體意識的多元化既有經(jīng)濟的、政治的原因，也有文化的原因，歸根到底還是由人們賴以生存的物質(zhì)生活條件的改善所引起的。這種由物質(zhì)財富的增長和生活水平提高帶來的新社會變革必然要求執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的功能做出適應(yīng)性調(diào)整，才能適應(yīng)變革社會的發(fā)展。

二、基層黨組織功能調(diào)整的具體表現(xiàn)

基層社會多元治理格局的形成，推動了基層社會經(jīng)濟、政治等各領(lǐng)域的發(fā)展。但這一切終究離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)和推動。因為，在當(dāng)代中國，“集領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨于一體的政治制度具有優(yōu)勢，它使中國共產(chǎn)黨在社會治理中扮演著重要的角色”。[1]作為黨的力量在基層的延伸，基層黨組織在基層社會治理中的角色定位與作用發(fā)揮也如此。

（一）基層黨組織是領(lǐng)導(dǎo)者。在當(dāng)前的社會治理研究中，尤其關(guān)注政府的作用，大多疏忽了執(zhí)政黨作為最重要行動主體的現(xiàn)實，以致無法真正解釋中國語境下的現(xiàn)實基層治理。在中國政治體制下，政黨在政府公共治理背后扮演更重要的角色，即“中國共產(chǎn)黨仍舊是中國政治發(fā)展中最為重要的行動者”。[2]這是由“中國共產(chǎn)黨所承擔(dān)的中國社會全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史使命所決定的，而且也是以社會主義民主建設(shè)為核心的中國現(xiàn)代國家建設(shè)的本質(zhì)要求”。[3]“作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在制定實施各項路線、方針和政策時，的確有擴大執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固執(zhí)政地位的考量，但其執(zhí)政的目的亦絕非只是‘為了執(zhí)政而執(zhí)政。經(jīng)濟的發(fā)展、民生的改善和對社會的有效治理是其重要的目標(biāo)追求，也是其合法性的重要來源。”[4]可以說，中國共產(chǎn)黨不但在宏觀上領(lǐng)導(dǎo)并規(guī)制著基層社會治理的方向，而且在微觀上整合著多元社會力量以形成有效的治理結(jié)構(gòu)。

（二）基層黨組織是服務(wù)者。鄧小平早就說過，領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)。[5]這一觀點適用于各個領(lǐng)域和各級領(lǐng)導(dǎo)。之所以這樣說，是因為，作為上層建筑的內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)是為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)的；作為生產(chǎn)關(guān)系的內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)又是為勞動者和廣大人民群眾服務(wù)的。所以，領(lǐng)導(dǎo)者只有堅持這個根本原則，才符合社會基本矛盾運動規(guī)律的要求，才能推動社會不斷向前發(fā)展。作為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，其基層的領(lǐng)導(dǎo)地位主要是通過基層黨組織的作用來發(fā)揮和鞏固的。在基層社會，基層黨組織既是社會治理的領(lǐng)導(dǎo)者，也是社會治理的服務(wù)者。因為，單位制的解體使越來越多的社會成員進入社會，出現(xiàn)了層次性、流動性、多樣性、開放性的社會形態(tài)。在復(fù)雜的社會形態(tài)中，社會流動和社會分層的影響因素是多樣性的，性質(zhì)是不平衡性的，既造成利益分化，又造成社會認識的分化，以及利益格局的多樣化和價值觀的多元化，由此引發(fā)的社會矛盾也很多，給基層黨組織的傳統(tǒng)功能發(fā)揮造成重要影響。這就要求黨的基層組織要以服務(wù)社會為根本旨向，把代表社會利益、整合社會訴求、服務(wù)社會大眾、引領(lǐng)社會發(fā)展有機統(tǒng)一起來，以實現(xiàn)政黨對社會的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。具體來說，一方面要運用政策、法律、技術(shù)、經(jīng)濟等多種手段和教育、協(xié)商、調(diào)節(jié)、動員等多種方法，建立像民意咨詢制度、信息公開制度、聽證會制度、平等協(xié)商制度、法律援助制度等訴求和表達制度，依法、及時、合理地處理群眾反映的突出問題，把人民群眾的利益訴求和表達納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，保障人民群眾利益的實現(xiàn)。另一方面在發(fā)揮基層組織的社會性作用中凸顯服務(wù)功能。政黨是一種社會組織，但不是一般的社會組織。用列寧的話說，它是社會組織中最高級、最規(guī)整的政治組織。作為最高級的政治組織，它擔(dān)負著強大的政治使命。為了實現(xiàn)政治使命，政黨對其基層組織的活動軌跡進行了規(guī)制——是社會矛盾的化解者、社會穩(wěn)定的維護者、社會活力的激發(fā)者、誠實守信文化的塑造者、不同類型社會組織的協(xié)調(diào)者。如基層黨組織既要發(fā)揮社會主義核心價值體系的批判作用，又要頌揚和提倡真的、善的、美的東西，不斷提高自己的鑒別力、說服力、吸引力和感召力；基層黨組織既要幫助松散的社會群體和個人建立社會組織或社會團體，支持社會組織及成員依法活動，又要在組織化中培養(yǎng)社會自治力；既要提供資源供給和公共服務(wù)，又要在吸納、綜合民意，代表、保障民利中，實現(xiàn)黨的基層組織和外圍組織的功能轉(zhuǎn)型和功能提升；還可以通過自身建設(shè)推動基層政權(quán)建設(shè)，逐步克服基層政權(quán)機關(guān)或準政權(quán)機構(gòu)的行政性工作方式，以黨內(nèi)治理推動國家治理能力提升。這一切服務(wù)行為來自于黨組織的社會性作用。正如林尚立教授所說的：“加強黨的基層組織與社會的聯(lián)系，拓展其社會公共性和公益服務(wù)性，就要讓基層組織的活動與黨員的道德實踐聯(lián)系起來，從而使基層組織成為黨員服務(wù)社會、實踐道德、凈化自身的組織?！盵6]

三、建設(shè)服務(wù)型黨組織有益于推動基層社會治理創(chuàng)新

基層社會治理環(huán)境發(fā)生的變化，要求執(zhí)政黨尋求新的路徑來維系黨在基層的政治影響力。具體來說，就是要圍繞基層治理能力提升這條主線，加強以服務(wù)為導(dǎo)向的基層黨組織建設(shè)，進而影響、帶動多元治理主體的服務(wù)意識以及由此形成的主體互動的治理格局，推動基層社會治理創(chuàng)新。

（一）擴大組織覆蓋面，提升服務(wù)效率。多元化社會擴大了黨的社會基礎(chǔ)，但給黨的執(zhí)政生態(tài)帶來變化，給黨的有效領(lǐng)導(dǎo)帶來挑戰(zhàn)?；鶎狱h組織有效領(lǐng)導(dǎo)社會依靠的是其結(jié)構(gòu)和功能。就結(jié)構(gòu)來說，強調(diào)的是黨員干部的優(yōu)化，既包括內(nèi)部優(yōu)化，也包括外部優(yōu)秀分子的融入。就功能來說，強調(diào)的是具體的工作形態(tài)，或者說是黨的群眾工作。社會變遷中黨的群眾工作環(huán)境、工作對象發(fā)生復(fù)雜而深刻的變化，而基層黨組織的功能和組織架構(gòu)還未適應(yīng)基層社會的發(fā)展變化，出現(xiàn)脫節(jié)和空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。面對這種情況，黨的組織架構(gòu)只有從理念上更新，樹立區(qū)域大黨建思路，才能應(yīng)對社會分化、社會流動加劇、社會階層重組等現(xiàn)實。如一些地區(qū)在基層黨組織設(shè)置上探索采取的“打破區(qū)域聯(lián)合建、突出產(chǎn)業(yè)整合建、拓展覆蓋延伸建、加強管理流動建”[7]組織設(shè)置方式等。這些做法擴大了組織覆蓋面，為基層黨組織整合各類組織，服務(wù)各類組織和團體、個人，提供了有利條件。

（二）建立基層黨組織服務(wù)社會制度機制，提高服務(wù)水平。服務(wù)型黨組織建設(shè)是一項長期工作，不僅僅是為群眾做幾件好事，就能冠以服務(wù)實名，而是服務(wù)群眾、做群眾工作要一以貫之。這就需要制度做保障，才能克服服務(wù)“一陣風(fēng)”現(xiàn)象，實現(xiàn)服務(wù)的常態(tài)化、長期化。在具體工作中，首先要建立聯(lián)系服務(wù)群眾機制。包括聯(lián)系群眾制度、服務(wù)規(guī)范制度、民主協(xié)商議事會議制度、矛盾糾紛化解制度、利益訴求制度、權(quán)利保障制度等。其次要建立服務(wù)群眾考核評價機制。包括解決問題和回應(yīng)群眾意見制度、跟蹤式督辦制度、參與式考核制度、量化式評價制度、黨組織和黨員服務(wù)群眾的激勵表彰制度以及評價結(jié)果的運用等。在制度機制的規(guī)約下，避免“以黨代政”或“以政代黨”等情況的出現(xiàn)，既履職到位又不越權(quán)行事，而是“以服務(wù)的方式參與社會問題解決和良好社會秩序建構(gòu)，從而實踐著服務(wù)型治理”。[8]

（三）構(gòu)建黨組織和黨員發(fā)揮作用新平臺，提高服務(wù)能力。服務(wù)平臺是服務(wù)型黨組織建設(shè)的重要支撐，通過一定的平臺，基層黨組織和黨員干部才能將服務(wù)落到實處。對于服務(wù)平臺的建設(shè)，學(xué)者有不同見解。楊蕾認為，通過建立便捷高效的黨員服務(wù)站點、開展黨員志愿者服務(wù)活動、創(chuàng)建綜合性信息化服務(wù)平臺等方式，為群眾提供更加主動、實效、便捷的服務(wù)[9]。鐘龍彪認為，服務(wù)平臺建設(shè)要“便民”，要積極構(gòu)建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道、村（居）服務(wù)陣地網(wǎng)絡(luò)。既要改善服務(wù)中心（站、點）的硬件條件，也要重視軟件建設(shè)（服務(wù)態(tài)度），以提高服務(wù)效率和質(zhì)量[10]。范盈茹認為，要“加大服務(wù)中心、便民服務(wù)站建設(shè)力度、推廣區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)等有效做法，整合服務(wù)資源、豐富服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)質(zhì)量，做到哪里有黨員群眾哪里就有黨組織的貼心服務(wù)，黨組織建到哪里，服務(wù)就跟進到哪里”[11]。秦劍鋒總結(jié)北京葉氏企業(yè)集團服務(wù)型黨組織建設(shè)經(jīng)驗時提出了四個平臺，即人才服務(wù)平臺、政策服務(wù)平臺、文化服務(wù)平臺、合作共贏服務(wù)平臺[12]?？偟膩碚f，學(xué)者對服務(wù)平臺的探索很多，既有城鄉(xiāng)服務(wù)平臺、企業(yè)服務(wù)平臺，還有社會組織服務(wù)平臺，的的確確為各階層群眾提供了便民、主動、實效、便捷的服務(wù)。但是，隨著公共事務(wù)的日益多樣和復(fù)雜，探索建立政策咨詢類、技術(shù)培訓(xùn)類、養(yǎng)老服務(wù)類、為民解憂類、信息致富類等平臺，將更加符合未來基層社會發(fā)展的需要。

（四）開展多樣性的服務(wù)群眾活動，豐富服務(wù)內(nèi)容。從當(dāng)前社會發(fā)展?fàn)顩r看，基層黨組織的服務(wù)對象趨于多元化，不同的群體、不同社會階層的民眾，訴求差異很大，想法也各不相同。在這種情況下，必須要用一把鑰匙開一把鎖。為此，提供針對性服務(wù)。面向不同的對象，提供“適銷對路”的服務(wù)；提供業(yè)務(wù)性服務(wù)?？紤]服務(wù)對象的需要，提供技術(shù)、人力、培訓(xùn)、政策、信息等服務(wù)；提供引導(dǎo)性服務(wù)。發(fā)揮社會主義核心價值體系的主導(dǎo)、批判和創(chuàng)新作用，把各個階級、各種團體和力量聚合起來，實現(xiàn)中國夢；提供應(yīng)急性服務(wù)。面對突發(fā)性事件，準確判斷并采取果斷措施，解決社會力量自身發(fā)展中面對的風(fēng)險，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全；提供志愿者服務(wù)。激活社會資源，為群眾提供形式多樣的如法律、醫(yī)療、家政等專業(yè)化服務(wù)；等等。隨著經(jīng)濟增長和民生條件的改善，在輸入性服務(wù)的基礎(chǔ)上，還要組織群眾自我服務(wù)。因為人民群眾追求美好生活的過程中會產(chǎn)生極大的積極性和主動性，基層黨組織要適時把人民群眾組織起來，進行自我服務(wù)、自我管理，解決自己生產(chǎn)生活中的問題，將是服務(wù)型黨組織建設(shè)的新思路。譬如在城鄉(xiāng)的社區(qū)治理、基層公共事業(yè)、社會公益事業(yè)等方面，通過協(xié)商、討論的方式理順社會關(guān)系，不但促進人民群眾自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)，而是解決了民眾靠政府和黨組織不能解決的許多難題。

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本文系2012年度國家社科基金重大項目《保持黨的純潔性研究》（批準號：12&ZD076）的階段性成果。

作者系中共浙江省寧波市委黨校副教授、博士

■ 責(zé)任編輯：劉 捷