城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老問題與對策研究

孫苗苗，劉曉梅

(東北財經大學 公共管理學院， 遼寧 大連 116025)

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城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老問題與對策研究

孫苗苗，劉曉梅

(東北財經大學 公共管理學院， 遼寧 大連 116025)

對居家養(yǎng)老概念及其基本理論進行了綜述，在此基礎上以大連市、寶雞市為例，從服務對象、服務標準、服務內容、資金來源等方面論述了我國城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老的運行情況以及存在的主要問題，進而從資金來源、服務人員、服務對象和監(jiān)督評估機制建設等方面提出了進一步發(fā)展與完善城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老的對策建議。

居家養(yǎng)老；資金來源；服務人員；機制建設

隨著我國人口老齡化的不斷加劇和人口紅利期的逐漸消失，養(yǎng)老形勢日益嚴峻。與發(fā)達國家相比，我國人口老齡化來勢猛、速度快、時間短，而且處于“未富先老”的特殊狀態(tài)。鑒于日益龐大的老年群體對養(yǎng)老服務的需求，在這種背景下探索各種養(yǎng)老途徑的過程中，城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務的形式應運而生。但是，由于制度欠缺、資金不足等種種原因，我國的城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老存在諸多問題，與發(fā)達國家相比還有較大差距。本文將圍繞我國城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老存在的問題和解決辦法展開探討。

1　居家養(yǎng)老相關概念及理論基礎

1.1相關概念

(1)家庭養(yǎng)老：以家庭為單位，老年人的生活贍養(yǎng)、精神慰藉、醫(yī)療支出等完全依靠家庭來滿足，子女一般要承擔工作、生活、養(yǎng)老義務等多重責任[1]。家庭養(yǎng)老是我國傳統的養(yǎng)老模式，但是就我國目前嚴峻的養(yǎng)老形勢而言，具有愈發(fā)明顯的弊端。

(2)居家養(yǎng)老：指由民政部等相關政府部門負責，聯合街道社區(qū)、非營利組織，通過實現無償、低償、有償老人養(yǎng)護員再就業(yè)，以日托、上門服務、鄰里互助等形式，建立低成本、廣覆蓋、專業(yè)化、親情化的養(yǎng)老網絡，向老年人提供生活照顧、醫(yī)療服務等，以保障老年人晚年生活的養(yǎng)老模式[2]。與傳統養(yǎng)老模式相比有明顯的不同，具體情況詳見表1。

表1　傳統養(yǎng)老與城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老的對比

1.2理論基礎

(1)馬斯洛需求層次理論：美國著名心理學家馬斯洛在《激勵與個人》一書中，把人的需要按照發(fā)生的順序由低級到高級排成5個層次，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我實現需求。只有在較低層次的需求獲得滿足以后，才能發(fā)展到較高層次的需求。

(2)福利多元主義：或稱混合福利經濟。在西方的社會政策領域，福利多元主義主要是指社會福利的規(guī)則、渠道、提供等由政府、社區(qū)、非營利組織等多個部門共負責任。福利多元理論具有安德森的福利模式三分法、伊瓦斯的福利模式四分法等，后者更能代表福利的發(fā)展趨勢。

2　我國城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老的實踐

隨著改革實踐的不斷深入和我國養(yǎng)老形勢的日益嚴峻，自上個世紀80年代以來，通過試點，我國各縣市在不同程度上開展了各種養(yǎng)老模式的積極探索，“居家養(yǎng)老”就是這一時期探索的成果。在中國的傳統價值觀中，家庭是養(yǎng)老的重要場所和載體[3]，家庭養(yǎng)老歷來是中國人心目中首選的養(yǎng)老方式。因此，在老齡化背景下，應大力推廣以民族傳統為支撐、政府為主導、社區(qū)為核心、非營利組織為中介、企業(yè)為補充的居家養(yǎng)老模式，以滿足我國現階段對養(yǎng)老服務的需求[4]。

2.1大連市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老的實踐

大連市是中國人口老齡化比較嚴重的地區(qū)之一。據大連市第六次人口普查數據顯示，全市人口中60歲及以上人口占總人口的15.8%，65歲及以上人口占10.71%，嚴峻的養(yǎng)老形勢使得大連市政府高度重視養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新。作為中國“居家養(yǎng)老”的首創(chuàng)城市，大連市具有很強的代表性。為了減輕機構養(yǎng)老的負擔，節(jié)約社會的養(yǎng)老成本，建成投資少、成本低、服務廣、收益大、收費低、見效快的養(yǎng)老模式，大連市政府結合解決社區(qū)下崗人員的再就業(yè)問題，進行了創(chuàng)新性的探索。2002年，大連市沙河口區(qū)民權街道率先進行了居家養(yǎng)老服務試點工作。當時，民權街道有13戶17位80歲以上的孤寡老人和165位空巢老人，這些老人的生活環(huán)境比較差，身邊無人照顧，而社區(qū)里還有486名大齡下崗女職工，她們大多數有上學的孩子或者老人長輩需要照顧，負擔比較重，生活困難。面對這樣兩個特殊群體，民權街道基層政府積極響應民政部在全國范圍內倡導的“星光計劃”，保證群眾“老有所養(yǎng)”，運用創(chuàng)新性思維將這兩者結合起來，首創(chuàng)了“居家養(yǎng)老服務”，確保居家養(yǎng)老對接再就業(yè)，實現了雙贏。

2.1.1確定服務對象

由于資金、人力資源有限等原因，大連市采取的是試點先行的策略，民權街道基礎較好，被選為大連市居家養(yǎng)老服務模式的試點街道。民權街道基層政府在“居家養(yǎng)老服務”起步階段，也進行了試點實驗。由于資源有限，社區(qū)人員對轄區(qū)內60歲以上的老年人進行了需求、家庭情況等調查，最后選擇了47戶特困老人中的13戶作為“居家養(yǎng)老”服務對象，這在一定程度上體現了我國社會保障政策中普遍性和特殊性相結合的特征。

2.1.2確定養(yǎng)護員

民權街道社區(qū)經過篩選，選拔了73名大齡下崗女職工擔任養(yǎng)護員，她們的共同特點是：生活困難，負擔較重，享受低保救助，身心健康，居住在社區(qū)老人附近，有愛心。為了保障服務質量，社區(qū)對這73名大齡下崗女職工進行了基礎培訓，內容涉及老年人心理特征、老年人溝通技巧、常見心腦血管疾病預防知識與家政服務等。經過培訓，養(yǎng)護人員具備了養(yǎng)護基本知識和急救技能，并努力實現持證上崗。

2.1.3確定服務標準

我國居家養(yǎng)老實行分層次服務，根據老年人的健康水平、家庭情況、收入條件等確定有償、無償、低償服務。能夠享受上門服務的老人一般是生活無法自理的“三無”老人和低收入空巢老人，這部分老人得益于政府的財政投入，可以享受免費的居家養(yǎng)老服務。大連市“居家養(yǎng)老”服務模式創(chuàng)立的初衷既是為了解決養(yǎng)老問題，也是為了解決就業(yè)問題。服務期間，社區(qū)管理中心或者養(yǎng)護對象(接受居家養(yǎng)老服務的老人及其家庭)向養(yǎng)護員提供服務津貼(創(chuàng)立初期服務津貼為100元至300元，現在在300元以上)，作為養(yǎng)護員的報酬，以此解決下崗職工就業(yè)問題。

2.1.4確定服務內容

居家養(yǎng)老具有自己的特點，與傳統的家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老相比，具有得天獨厚的優(yōu)勢。當然，養(yǎng)老場所、服務人員、老年群體的特殊性等多種原因，使得居家養(yǎng)老的服務內容與形式必然與其他養(yǎng)老方式具有截然不同的特征。大連市民權街道社區(qū)在進行實際情況考量和各項資源評估之后，為了保障接受居家養(yǎng)老服務的老人的生活質量，社區(qū)規(guī)定養(yǎng)護員按照約定，為老人提供打掃衛(wèi)生、做飯、洗滌衣物、代購蔬菜和生活物品、侍候生活不能自理的老人等家政服務。除此之外，遇到特殊情況時，還要為老人提供基本的醫(yī)療服務護理和急救幫助。

2.1.5確定運行監(jiān)督機制

大連市社區(qū)為保證新型養(yǎng)老模式的順利展開，成立了“居家養(yǎng)老管理服務中心”，實現對老人、養(yǎng)護人的實時監(jiān)督。居家養(yǎng)老管理服務中心、老人、養(yǎng)護人三者之間形成了制約機制，并簽訂協議。養(yǎng)護人按照協議為老人提供相關服務，老人為養(yǎng)護人提供津貼薪水。養(yǎng)護人需要認真填寫相關記錄表格，便于相關機構的考查和監(jiān)督。

2.1.6確定資金來源

為了啟動這一新型養(yǎng)老模式，社區(qū)政府目光長遠，在家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老之外，高瞻遠矚，與國外發(fā)達國家的養(yǎng)老運行模式積極接軌，探索適合中國國情和老年人需求特殊化、個性化的養(yǎng)老發(fā)展模式，并對此項模式給予大力支持，除了政府財政撥款之外，還發(fā)動慈善組織、社會企業(yè)等力量，不斷充實社區(qū)的養(yǎng)老基金，促進了養(yǎng)老事業(yè)的極大發(fā)展，也成為國內其他省市爭相效仿的對象。但是，即便如此，隨著老年群體的逐漸龐大，目前的資金積累愈發(fā)顯得捉襟見肘，資金支持已經成為大連市發(fā)展居家養(yǎng)老的阻力因素，若不能合理解決，居家養(yǎng)老事業(yè)將會受到不小的沖擊。

隨著大連市開創(chuàng)居家養(yǎng)老模式至今，其運行模式得到了學術界和政府相關部門的普遍認可。以大連市民權街道為試點基地，我國其他地方也躍躍欲試，其中寶雞市的居家養(yǎng)老工作已經取得了一定的成效，其發(fā)展的軌道和方向與大連市不謀而合，但是當地政府本著因地制宜的原則，在吸取其他地方成功經驗的基礎上，結合本地區(qū)的實際情況，著手建立了頗具地方特色的居家養(yǎng)老模式。

2.2寶雞市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老的實踐

寶雞市政府在進行實地考察之后，選擇了渭濱區(qū)作為居家養(yǎng)老的“實驗基地”，意在打造“寶雞市渭濱模式”，同時本著無償加有償的運行原則，既可以提高服務機構的積極性，又可以保障對老年人的服務質量。

2.2.1確定享受政府無償服務的對象、標準和范圍

與大連市的不同之處在于，寶雞市確立了相當詳細的享受政府無償服務的對象、標準和范圍，按照勞動能力、自理能力、有無子女照顧、家庭收入等進行六大等級的分類，每個等級都有相應的補貼標準，等級越低情況越嚴重，則需要的政府補貼越多。

2.2.2確定居家養(yǎng)老服務內容

渭濱區(qū)居家養(yǎng)老服務的內容包括三方面：①生活家政服務，包括送餐、理發(fā)、陪同或者代購、洗衣、室內清潔、家電維修等；②精神照顧服務，包括陪老人外出、聊天、心理咨詢等；③醫(yī)療保健服務，包括陪老人看病，協助老人吃藥、檢查身體等。

2.2.3確定上門服務形式

渭濱區(qū)愛心居家養(yǎng)老創(chuàng)新性地實行了“一表一卡一臺賬”的運作方式，即中心為獲得享受居家養(yǎng)老服務的老人每人發(fā)放一張服務卡，護理人員按照約定為老人上門服務，每次服務的時間不得少于兩個小時。服務之后，護理人員需要認真填寫?zhàn)B老中心的相關表格，記錄服務內容和服務質量等，由老人和護理人員雙方簽字確認。

2.2.4確定資金保障

渭濱區(qū)政府大力支持居家養(yǎng)老服務，為了保障其順利進行，區(qū)財政每年撥付100萬元養(yǎng)老專項資金用于渭濱區(qū)居家養(yǎng)老服務。在渭濱區(qū)愛心養(yǎng)老服務中心成立時，區(qū)財政劃撥了5萬元經費，用于支持購買硬件設備。除此之外，區(qū)政府還按照每年服務的老年人數量，按照每人每年150元的補助標準支付給養(yǎng)老服務中心18萬元。

我國的城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務是以試點形式展開的，從服務區(qū)域看，目前開展城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務的省市較少，實際享受居家養(yǎng)老服務的老人數量也比較少。近年來，開展此項養(yǎng)老模式的城市數量在不斷增多，北京、大連、天津、青島、濟南、廈門、寧波、杭州、武漢、上海、昆山、寶雞等地都屬于居家養(yǎng)老基礎比較好的地方。但是，即使是已經實行了居家養(yǎng)老服務模式的區(qū)縣也未必做到了全覆蓋，更何況那些數量頗多、尚未啟動居家養(yǎng)老服務的地方了。經過我國多年的探索和實踐，居家養(yǎng)老服務是適合我國國情并且符合老年群體需要的模式，但是，就目前我國養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展來看，居家養(yǎng)老還未真正承擔起除家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老之外的第三支柱的重擔，其發(fā)展和完善也是任重而道遠的。

3　我國城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老存在的問題

3.1居家養(yǎng)老服務內容比較單一

我國現行的居家養(yǎng)老服務內容比較單一，無法滿足老年人在生活、精神等方面的需要。我國居家養(yǎng)老主要有上門服務、日托中心、鄰里互助等形式[5]，詳見表2。由于我國養(yǎng)護員不具備專業(yè)的醫(yī)養(yǎng)知識，對于享受上門服務、生活不能自理的老人，只提供室內清潔、做飯、洗衣服等基本的家政服務，對于老人精神層面的慰藉較少，無法滿足老人較高層次的需求。因此，積極建立包括基本生活、精神需要、文化娛樂、醫(yī)療服務的全方位、多層次、寬體系的居家養(yǎng)老服務模式已迫在眉睫。

表2　城市老年人社區(qū)服務需求情況表

3.2居家養(yǎng)老服務人員緊缺，素質較低

(1)老年人由于各項身體機能老化，需要不同程度的生活照料和醫(yī)療護理，但現實中，由于思想觀念的束縛，部分人不愿意從事老人養(yǎng)護員的工作，認為這種工作又臟又累，無法滿足自身的求職意愿，這也從就業(yè)層面限制了老年人服務人員的來源。

(2)目前，我國居家養(yǎng)老服務人員大多是沒有經過專業(yè)培訓、沒有護理資格證的下崗女職工或者農村進城務工人員。在進入老人家中服務之前，他們只是在社區(qū)街道的組織下接受過有關老年人生活、心理、常見疾病的基礎培訓，并未達到專業(yè)水準，無法滿足老年人對臨終關懷、心理咨詢、醫(yī)療護理等方面的需求。因此，居家養(yǎng)老服務人員的專業(yè)化和服務水平需要進一步的提高。

(3)現階段，我國從事居家養(yǎng)老服務的人員包括收費的職業(yè)服務人員、政府財政支持的社區(qū)養(yǎng)護員以及完全免費的志愿者等。收費的職業(yè)服務人員比例很少，大部分是沒有專業(yè)知識的業(yè)余人員，在這部分業(yè)余人員中還包括部分志愿者。由于老年人特殊的心理狀況，極易對身邊的照料人員產生情感上的依賴，但是由于志愿者大多只能提供短時間的無償照料，因而無法保證居家養(yǎng)老服務供給的長期性。

3.3從政府責任角度來看存在的主要問題

3.3.1居家養(yǎng)老服務資金來源需要拓寬

目前，我國城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老的資金來源主要是政府財政撥款、社會慈善組織和企業(yè)資助以及社會福利的部分資助等。隨著老年人群體的逐漸擴大、服務人員工資水平的上漲以及老年人對醫(yī)療的需求增加，居家養(yǎng)老資金的緊缺現象愈發(fā)明顯，但是政府對居家養(yǎng)老事業(yè)的扶持力度卻并沒有按照實際情況所需而同步增強。對于新啟動的養(yǎng)老事業(yè)而言，政府的財政支持無疑是其堅強的資金后盾，但是就目前來看，政府并沒有承擔起相應的責任，資金支持力度有待提高。

3.3.2居家養(yǎng)老組織體系之間的運轉需要協調和規(guī)范

(1)我國居家養(yǎng)老服務的參與主體包括政府、企業(yè)、社區(qū)、非營利組織等幾個部分[6]?，F實中，信息不對稱和相關法律的缺失，使得各個部分之間的工作經常出現重疊的現象，不僅造成了資源浪費，也造成了效率低下的弊端。

(2)由于居家養(yǎng)老服務各參與主體的工作范圍沒有明確劃分，從而導致推諉扯皮、推卸責任的現象屢屢發(fā)生，這對于發(fā)展城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老事業(yè)非常不利。

(3)由于“尋租”的存在，政府在購買養(yǎng)老服務時會出現購買機構單一、缺乏市場競爭的現象，因而需要加強對政府的監(jiān)督。

4　完善我國城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老的對策建議

4.1關注“源頭”

4.1.1關注資金來源

目前，我國居家養(yǎng)老的資金主要來源于政府財政撥款和社會捐助等途徑，無法滿足養(yǎng)老事業(yè)的需要。因此，要拓寬籌資渠道，一方面政府可以增加財政的扶持力度，承擔更多責任，也可以積極推動各種民間組織、非營利組織的發(fā)展，并發(fā)動企業(yè)慈善的力量；另一方面，可以嘗試建立社會保險類型的儲備資金模式，即在進入社區(qū)居家養(yǎng)老之前，個人逐月積累資金，這樣既可以減輕財政壓力，又可以未雨綢繆，調動個人的積極性。

4.1.2關注服務人員

(1)在數量上，一方面，可以利用媒體等輿論力量，減輕人們對養(yǎng)老服務人員的觀念束縛，并通過在學校里設置相關專業(yè)、增加服務人員薪酬等方式，使養(yǎng)老服務人員職業(yè)化，以保證供給的長期性和穩(wěn)定性。另一方面，可以動員社區(qū)內居民互幫互助，激發(fā)大家的熱情和愛心，讓更多的人參與到養(yǎng)老事業(yè)中來。

(2)在質量上，要積極學習國外先進經驗，通過專業(yè)、嚴格的崗位培訓，使養(yǎng)老服務人員具備較專業(yè)的養(yǎng)老護理知識，并促進養(yǎng)老服務人員的專業(yè)化。同時還要針對老年人的需求，提供個性化、人性化服務，做到科學養(yǎng)老。

4.1.3關注被服務人員

(1)對居家養(yǎng)老服務需求的老人越多，對資金、人力等的需求也必然增多。筆者認為，社區(qū)可以為每位老人建立健康檔案或者記錄表，積極關注老人的身體健康狀況、收入水平、居住條件等動態(tài)信息，尤其是在醫(yī)養(yǎng)結合方面，可以嘗試建立“預警”機制，即針對即將進入身體機能失調狀態(tài)的老人，要通過預防措施、干預手段來延緩老年人衰老、失能的速度，盡量提升老年人的自我照顧能力，以達到降低人均養(yǎng)老費用的目的。

(2)發(fā)掘老年人的價值。針對部分家境好、身體好的退休老人，可以建立“老人人才中心”，在社區(qū)開展的各項文體娛樂活動中，積極發(fā)揮他們的帶頭作用，從而激發(fā)老年人參加社區(qū)活動的興趣和熱情。有的退休老人甚至具有醫(yī)療方面的知識，可以在他們身體條件允許的情況下，鼓勵其在社區(qū)內開展義診等活動。

(3)對于“年輕”的老人而言，可以動員他們積極幫助其他“年老”的老年人，這樣也可以緩解社區(qū)服務人員不足的情況。

4.2機制建設

4.2.1監(jiān)督機制

目前我國城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老主要由政府、社區(qū)、非營利組織等多個部門介入，這其中必然會涉及職責劃分、尋租腐敗等多種問題。建立監(jiān)督機制可以提高各部門的運轉效率和資源的利用效率，也可以運用輿論監(jiān)督或者道德倫理約束的力量，使各部門各司其職，使各種違法亂紀、徇私舞弊的現象無處遁形。

4.2.2評估機制

評估機制主要涉及評論員和評估中介組織的問題。筆者建議在社區(qū)內培訓專業(yè)的評估人員，這些評估人員會按照約定定期到老人家中或者養(yǎng)護員家中，一是了解老年人的各項需求，二是考察養(yǎng)護員的工作是否盡職、是否讓老人滿意。在國外，評估中介組織在各行各業(yè)中具有重要作用，我們可以借鑒國外的先進做法，將評估機制納入我國的居家養(yǎng)老服務體系中，通過第三方的參與，公正、客觀地評價和預測居家養(yǎng)老事業(yè)的缺點不足和發(fā)展前景，從而推動養(yǎng)老事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

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責任編輯：沈玲

Research on Problems of Home Pension for Urban Aged People and Countermeasures

SUN Miaomiao，LIU Xiaomei

(School of Public Management， Northeast University of Finance and Economics, Dalian 116025， China)

This paper reviews the concepts of home pension and its basic principles. Based on this, it takes Dalian City and Baoji City as examples to discuss the operation situation of China′s urban home pension and the problems existed from service targets, service standards, service contents and capital sources, then gives countermeasures and suggestions on how to further develop and improve urban home pension from capital sources, service staff, service targets as well as supervision and evaluation mechanism construction.

home-based care for the aged; capital source; service staff; mechanism construction

2016-06-10

國家社會科學基金一般項目(13BSH082)；遼寧省社會科學基金項目(L12BSH008)；東北財經大學學科建設支持計劃項目(XKT-201409)

孫苗苗(1992-)，女，山東威海人，碩士研究生，主要從事社會保障研究；劉曉梅(1964-)，女，遼寧大連人，教授，博士，博士研究生導師，主要從事社會保障研究。

C913

A

1009-3907(2016)09-0017-05