我國低保制度存在的問題及對策研究

李　蹊，楊　剛

(東北財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116021)

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我國低保制度存在的問題及對策研究

李蹊，楊剛

(東北財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116021)

我國最低生活保障制度實施至今，有效地改善了一部分貧困人口的生存狀況。然而，低保制度在設(shè)計上存在救助對象和救助標準的確定不科學(xué)及管理層次偏低等問題，在實施過程中也遇到了諸多問題?；诖?，提出了建立低保支出由各級財政分擔(dān)的機制,構(gòu)建社會救助管理和資源共享平臺,適度解綁低保附加福利，加強救助標準調(diào)整機制的動態(tài)管理,加大對低保申請過程的監(jiān)督力度等對策。

低保制度;社會救助；低保標準；福利捆綁

1　問題的提出

國家制定最低生活保障制度的目的是為了保證那些家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦藴实募彝コ蓡T的基本生活所需。作為一種為貧困人口提供救濟的制度，它具有明顯的低水平性和臨時性。該制度從制定到實施至今，基本實現(xiàn)了有需要的人群應(yīng)保盡保，有效地改善了一部分人的生存問題。黨的十八大報告中對于社會保障事業(yè)的發(fā)展明確地提出要完善社會救助體系；十八屆三中全會上更是強調(diào)了要推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展?！笆濉睍r期，低保制度在全面建設(shè)小康社會進程中要進入攻堅階段，其工作重心要向?qū)崿F(xiàn)精準救助方向發(fā)展，進而實現(xiàn)制度良性可持續(xù)發(fā)展。

在實施最低生活保障制度的過程中也發(fā)現(xiàn)了諸多問題，這些問題不及時解決會直接影響該制度實施的有效性以及人民群眾對該制度的認可。而這些問題的產(chǎn)生，不但暴露了最低生活保障制度設(shè)計上存在的弊端，也顯示出該制度在實施過程中出現(xiàn)了“瓶頸現(xiàn)象”。因此，本文擬從最低生活保障制度設(shè)計上存在的問題與實施中遇到的問題兩方面入手，通過收集和整理相關(guān)資料并融入自己的思考，試圖對當(dāng)前低保制度問題的解決提出自己的對策和建議。

2　低保制度設(shè)計的弊端

2.1以定性方法為主確定低保的救助對象和救助標準缺乏科學(xué)性

中央沒有制定明確的最低生活保障標準，而是賦予了地方政府一定的執(zhí)行該制度的裁量權(quán)，這就會導(dǎo)致在最低生活保障制度管理上出現(xiàn)問題。各地方政府在行使中央賦予的裁量權(quán)時，往往會受到短期收益和主觀意志的影響，制定的低保標準和管理辦法往往不盡合理。學(xué)者楊立雄通過對國內(nèi)外最低生活保障管理的成功經(jīng)驗進行歸納和分析，他認為最低生活保障標準的管理是一項技術(shù)含量較高的專業(yè)性工作，需要采取抽樣方法采集大量數(shù)據(jù)，在資料搜集工作完成后，通過計算機對有關(guān)數(shù)據(jù)進行處理，識別貧困人口，計算貧困規(guī)模，確定保障標準[1]。而且，在制定最低生活保障標準的過程中，應(yīng)該注意發(fā)揮各學(xué)科的優(yōu)勢，將各學(xué)科的知識進行系統(tǒng)的參考與融合，形成跨學(xué)科研究智庫，并采用定性方法與定量方法相結(jié)合的模式。然而，當(dāng)前我國最低生活保障標準的制定主要由地方民政部門主導(dǎo)，通常采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法、消費支出比例法等比較傳統(tǒng)的計算方法，部門內(nèi)部普遍缺乏專業(yè)人才，這樣就使得制定出來的最低生活保障標準不夠科學(xué)、不夠合理。

2.2低保制度管理層次偏低，部分貧困群體難以納入低保范圍

由于我國開始實施最低生活保障制度時分稅制改革還不夠徹底，所以為了緩解中央財政的壓力，決定將最低生活保障制度的管理權(quán)限下放至縣級地方政府。這種做法雖然在一定程度上緩解了中央財政的壓力，但也給縣級地方財政造成了較大的壓力，為了保證當(dāng)?shù)刎斦罩胶猓莆盏捅Ｖ贫裙芾聿昧繖?quán)的地方政府往往會在一定程度上提高低保戶申請門檻，壓縮低保戶申請數(shù)量，使得一部分貧困群體難以納入低保保障范圍。而且由于地方財力決定了當(dāng)?shù)氐谋Ｕ纤?，從而?dǎo)致了地區(qū)之間低保保障水平存在較大差異。學(xué)者馬守元、張新君在《資源枯竭型城市的社會救助與社會管理創(chuàng)新研究》*見2013年第三屆中國社會救助研討會暨中歐社會救助政策比較研討會論文集第235-242頁。中，探討了山東省新泰市作為傳統(tǒng)的煤炭工業(yè)城市在社會救助方面的現(xiàn)狀及存在的問題。他以城鄉(xiāng)低保為例，分析了目前出現(xiàn)的“標準提高、人數(shù)減少”的怪現(xiàn)象，從財政資金方面來看，農(nóng)村地區(qū)低保資金由省市縣鄉(xiāng)四級負責(zé)，隨著低保標準的提高，基層配套資金也相應(yīng)增加，按省市縣承擔(dān)80%左右計算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要承擔(dān)15%-20%，財政壓力過大，這樣就形成了經(jīng)濟發(fā)展越落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保對象越多、低保對象越多財政負擔(dān)越重、財政負擔(dān)越重越不愿意擴面的怪圈。

3　低保制度在實施過程中遇到的問題

3.1低保政策與其他社會救助政策之間的銜接不佳

由于我國的各項救助制度是在不同的歷史階段分別建立的，這往往會產(chǎn)生一種社會救助制度碎片化的現(xiàn)象。以任意一名低保戶為例，他(她)很可能在享受低保待遇的同時，還享受著不同種類的救助，而這些救助項目當(dāng)中經(jīng)常會出現(xiàn)待遇疊加的情況。以山東省為例，目前低保制度與其他救助制度之間的重疊待遇多達10余項(見表1)。出現(xiàn)這種情況的原因主要是目前我國社會救助的管理職責(zé)與社會救助資源分布在不同的政府部門和社會組織中，各部門組織之間在制定有關(guān)救助政策時缺乏有效的溝通，救助信息難以實現(xiàn)共享，這就會產(chǎn)生救助待遇疊加、救助資源浪費的情況，極大地制約了社會救助工作系統(tǒng)性、整體性的發(fā)展。

表1　山東省低保制度與其他救助制度重疊項目

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)山東省民政廳數(shù)據(jù)資料整理。

3.2福利捆綁問題不利于社會公平

由于地方政府負責(zé)低保制度的管理工作，因此各地方政府在執(zhí)行中央統(tǒng)一制定的救助政策之外，往往會因地制宜地為當(dāng)?shù)氐牡捅糁贫ㄒ恍┡涮椎膬?yōu)惠政策。如江蘇省南京市針對低保對象出臺的優(yōu)惠政策多達50余項，這些優(yōu)惠政策涉及基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共交通、水電氣費、有線電視、工商、稅收等11類。這些優(yōu)惠政策極大地改善了低保戶的生活狀況，但與此同時也產(chǎn)生了一些負面效應(yīng)，如憑借低保對象的身份可以享有諸多的優(yōu)惠政策，會導(dǎo)致被諸多福利捆綁之后的低保戶待遇要遠遠高于低保標準，這樣不但會引起低保邊緣家庭對于生活現(xiàn)狀的不滿，也會滋生低保戶的惰性，因為他們即使不用外出勞動就業(yè)也可以高枕無憂。不僅如此，隱瞞收入騙保 、清理退保難度大的情況也時有發(fā)生，而這些現(xiàn)象的發(fā)生都是與低保制度制定的宗旨相違背的。

3.3不合理的低保標準會影響其他政策的執(zhí)行

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，低保的待遇標準逐年提升，逐步提高的低保標準使得低保制度在一定程度上帶有了福利色彩，同時也提高了低保戶對于低保的依賴程度。以遼寧省為例，據(jù)民政部2016年第一季度的數(shù)據(jù)可知，遼寧省城鎮(zhèn)低保標準為每人每月494.95元。假設(shè)一個沒有任何收入的三口之家，除去醫(yī)療、教育、住房等相關(guān)救助以外，他們每月就能夠領(lǐng)取低保金1487.85元，而這筆低保金幾乎可以跟一個普通工作崗位的工資收入相差無幾。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生嚴重地影響了國家促進勞動力就業(yè)的相關(guān)政策的執(zhí)行。

3.4信息不能共享，核查低保戶信息難度大

我國當(dāng)前對于城鄉(xiāng)低保戶的核查主要是采取走訪低保戶家庭以及向低保戶家庭周邊鄰里打聽低保戶家庭情況的方式。絕大多數(shù)縣(市)尚未建立起核對低保戶家庭情況的信息核對系統(tǒng)，仍然未能建立起與低保戶管理相關(guān)的各個單位部門之間的信息共享機制。我國當(dāng)前對于城市低收入家庭收入標準的認定主要參照家庭收入和家庭財產(chǎn)兩項指標。對于家庭收入和家庭財產(chǎn)的認定包括銀行存款、住房面積、退休工資、車輛情況等諸多信息，這些信息的認定涉及公安、社保、工商、金融等多個單位和部門。目前，要達到各單位部門之間的協(xié)調(diào)配合并非易事，比如金融、保險這些領(lǐng)域極為注重對于客戶個人隱私的保密，民政部門也沒有權(quán)利去這些部門對低保戶的經(jīng)濟情況進行調(diào)查。

對于農(nóng)村低保戶而言，收入核查問題同樣十分嚴峻。學(xué)者吳林森在《當(dāng)前農(nóng)村低?，F(xiàn)狀問題及對策研究》*見2013年第三屆中國社會救助研討會暨中歐社會救助政策比較研討會論文集第478-482頁。中，將我國當(dāng)前農(nóng)村低保存在的問題概括為如下幾點：第一，缺乏有效的調(diào)查手段；第二，在申報家庭收入時存在著收入虛報、低報等不誠信的現(xiàn)象；第三，農(nóng)產(chǎn)品的價格隨市場價格變動，較大價格變動會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品折現(xiàn)的變數(shù)差距較大；第四，農(nóng)民普遍沒有穩(wěn)定的收入來源，收入情況不具備長期的穩(wěn)定性；第五，重大疾病在核準家庭收入的多少和支付能力的強弱上正在淡化。正因為以上多種不確定因素的存在，給政府部門對農(nóng)村居民的收入核查帶來了很大的工作難度。

3.5城鄉(xiāng)之間低保保障標準差距較大

受計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期影響，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展長期滯后于工業(yè)發(fā)展，進而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不均衡，體現(xiàn)在低保保障標準上則為城鄉(xiāng)之間的低保保障標準存在著較大的差距。以遼寧省、黑龍江省、甘肅省為例，通過查找并整理民政部2016年第一季度的低保標準發(fā)現(xiàn)，這3個省省內(nèi)的城鄉(xiāng)低保保障標準之間均存在較大的差距，詳見表2。

表2　2016年第一季度低保標準

數(shù)據(jù)來源：民政部2016年第一季度低保標準

3.6實施過程中存在的道德風(fēng)險

雖然國家已經(jīng)出臺了明確的最低生活保障實施辦法，但是在實際操作低保申請的過程中發(fā)現(xiàn)了一些不公開、不公正的情況。就低保對象的確定上來看，申請對象存在難以核查的隱形收入、財產(chǎn)私下轉(zhuǎn)移、單憑收入無法準確判斷家庭是否貧困(如因病致貧)等諸多問題。就農(nóng)村低保戶的評選過程來看，普遍存在村民對于低保的評選過程不了解、民主評議成員成分及素質(zhì)參差不齊以及人情保、關(guān)系保等問題。張敬在《重慶市農(nóng)村居民最低生活保障制度實施存在的問題及對策研究》中提到：經(jīng)調(diào)查研究，當(dāng)前重慶市在實施農(nóng)村低保的過程中普遍存在著帶有道德風(fēng)險的類似于“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！钡默F(xiàn)象[2]。不僅僅是重慶，這種存在道德風(fēng)險的情況在其他省市的農(nóng)村地區(qū)也會發(fā)生。以具有農(nóng)村低保審批權(quán)力的村委會來講，村委會擁有對于低保申請對象家庭收入情況的核實權(quán)以及對于申請低保材料的審批權(quán)，這就表明村委會實際上擁有確定低保對象的決定權(quán)力，而正是因為如此，村委會干部以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等不公平、不公正的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.7相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前，我國最新的關(guān)于最低生活保障制度的審核審批辦法為2012年民政部頒布的《最低生活保障制度審核審批辦法(試行)》(民發(fā)(2012)220號)，最新的關(guān)于社會救助方面的法令為2014年國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》(國發(fā)(2014)649號)。然而，由于《最低生活保障制度審核辦法(試行)》沒有具體的實施細則，導(dǎo)致各地方政府的執(zhí)行辦法和救助方式不盡相同，進而導(dǎo)致在實施最低生活保障制度的過程中產(chǎn)生了諸多矛盾和問題。而從《社會救助暫行辦法》來看，雖然在其第二章中明確提出了對于實施最低生活保障制度的要求，但在各地方政府實行該辦法的過程中不難發(fā)現(xiàn)，《社會救助暫行辦法》在執(zhí)行時存在著法律效率低下的情況，而且該辦法與《最低生活保障制度審核辦法(試行)》一樣缺乏具體的實施細則。從我國目前的社會救助法律法規(guī)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，急需相關(guān)配套的法律、法規(guī)出臺。隨著我國社會救助事業(yè)在發(fā)展過程中不斷遇到新問題，對有關(guān)社會救助方面的法律也自然提出了新的要求。因此，只有在不斷完善已有的社會救助法律的基礎(chǔ)上增加與之配套的法律法規(guī)，才能更有效地應(yīng)對我國社會救助事業(yè)在發(fā)展中遇到的新問題、新挑戰(zhàn)，從而使得我國社會救助事業(yè)的發(fā)展能夠經(jīng)受住時間和實踐的考驗，呈現(xiàn)出更加平穩(wěn)的、健康的發(fā)展態(tài)勢。

4　解決低保制度問題的對策和建議

4.1建立低保支出由各級財政分擔(dān)的機制

國家對低保標準的制定和修改應(yīng)給予足夠的重視。低保標準的高低直接影響低保戶的生活水平以及生活質(zhì)量，因此在制定和修改低保標準時應(yīng)在運用傳統(tǒng)的定性方法的同時適當(dāng)使用一些定量方法，這就要求參與制定低保制度的人員高素質(zhì)化和跨學(xué)科化，在制定政策時要更加重視數(shù)理統(tǒng)計和理性思維的作用。

隨著我國低保制度的逐漸成熟以及國家財政收入呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，無論是省級政府還是中央政府的財政承受能力都得到了很大的提升。因此，可以形成一種由中央政府提供絕大部分的救助資金、地方政府實事求是地提供適當(dāng)?shù)木戎Y金并因地制宜地制定救助措施的新模式。這種模式不但可以有效地提高國家對于社會救助事業(yè)的管理水平，還能夠有效地減輕地方政府的財政壓力，促進社會救助事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

4.2構(gòu)建社會救助管理和資源共享平臺

“大數(shù)據(jù)”概念雖然起源于IT行業(yè)，但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，各行各業(yè)都在對此概念意義的重要性逐步加深認同感，因為在當(dāng)今時代，“數(shù)據(jù)”這個涵蓋現(xiàn)代化、科技化的名詞已經(jīng)日益滲透到了各行各業(yè)，并逐漸成為十分重要的生產(chǎn)要素。而這個概念對于我國社會救助事業(yè)的發(fā)展同樣具有借鑒意義，因為建立統(tǒng)一的救助管理平臺，不但有利于救助信息的收集、救助資源的共享，也有利于救助活動的統(tǒng)籌。由于統(tǒng)一的救助管理平臺能夠有效地協(xié)調(diào)各部門和單位，實現(xiàn)各項社會救助制度的順利銜接，這樣就可以解決低保政策與其他社會救助政策之間銜接效果不佳的問題，而且能夠在最大程度上避免救助待遇疊加以及救助資源的浪費問題。

4.3適度解綁低保附加福利

低保制度附加的福利因地域不同可能會有所差異，但是各地方政府在量力提高低保戶生活質(zhì)量的同時也要做到因地制宜地實現(xiàn)精準救助。對于低保附加福利，各地方政府應(yīng)該做到動態(tài)管理，積極聽取民意，保留符合當(dāng)?shù)氐捅羯鎸嶋H情況的必要附加待遇，去除不必要的附加待遇。地方政府要清楚地領(lǐng)會國家制定最低生活保障制度的目的，不能將其作為一種福利事業(yè)來做，要在保證低保戶維持基本生活水平的同時，盡力避免有勞動能力的低保戶滋生惰性、對低保戶身份產(chǎn)生依賴的現(xiàn)象發(fā)生。

4.4加強救助標準調(diào)整機制的動態(tài)管理

地方政府在制定救助標準時要克服與其他地方政府之間的橫向攀比心理，并克服隨意性，同時還要減少主觀人為因素的影響。通過加強對救助標準調(diào)整機制動態(tài)管理的力度，完善救助標準的科學(xué)制定，從而增強救助制度發(fā)展的可持續(xù)性。各地方政府在保證滿足低保家庭基本生活需要的同時，要盡力做到低保標準與當(dāng)?shù)鼐用衿骄M水平相適應(yīng)，注重城市低保標準與最低工資標準、農(nóng)村低保標準與扶貧標準的銜接。

4.5加大對低保申請過程的監(jiān)督力度

對于低保申請過程中出現(xiàn)的“關(guān)系保” “人情?！爆F(xiàn)象，各級政府部門應(yīng)該加大對低保申請過程的監(jiān)督力度，可以通過電話、信箱、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道鼓勵人民群眾積極行使監(jiān)督權(quán)，嚴厲懲處相關(guān)違規(guī)部門和工作人員。而在對低保申請對象的評議過程中，要注意被選取評議代表的身份和素質(zhì)。同時，還要積極呼吁與“社會救助”相關(guān)的法律出臺，只有以法律為準繩，低保工作在實施過程中才能夠最大程度地避免主觀性和盲目性。

5　對我國實施低保制度的總結(jié)與展望

5.1總結(jié)

我國的最低生活保障制度從產(chǎn)生至今已經(jīng)實施了17年之久，回顧低保制度的發(fā)展歷程，不但展現(xiàn)出我國社會制度的優(yōu)越性，而且也從客觀上改善了很大一部分貧困群體的生活狀況。無論是從政策上對于低保戶身份的優(yōu)待，還是在物質(zhì)上對低保戶的援助，都會給低保戶群體重拾生活自信、積極地再就業(yè)帶來極大的幫助。但是，在該政策惠及一部分貧困群體的同時，我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題：從低保制度的設(shè)計上來看，存在著缺乏具體實施細則、管理層次偏低等問題；從低保制度的實踐過程來看，無論是“福利捆綁” “人情保”“關(guān)系?！眴栴}，還是救助信息不能及時共享、缺乏配套法律法規(guī)等問題，都成為了影響我國當(dāng)前低保制度平穩(wěn)健康發(fā)展的頑疾甚至是桎梏。由此可見，我國低保制度的發(fā)展仍然任重而道遠。

5.2展望

目前，我國正在大力倡導(dǎo)“精準扶貧”這一理念。所謂的“精準扶貧”， 就是通過科學(xué)有效的程序了解貧困戶的狀況，然后因地制宜地實現(xiàn)扶貧工作的精確化。對于這個理念的踐行也是當(dāng)前“十三五”規(guī)劃當(dāng)中的一項明確目標，將這個理念運用在低保制度的發(fā)展上，則體現(xiàn)為一種“精準救助”的發(fā)展趨勢。通過“精準救助”，不但能夠節(jié)約社會救助資源，而且還能夠有效地提高社會救助的效率。然而做到“精準救助”并非易事，雖然國家已經(jīng)提出了相對明確的方針和目標，但是理論與實際之間的偏差往往會導(dǎo)致現(xiàn)實效果不能盡如人意。因此，“精準救助”目標的實現(xiàn)仍然需要在實踐中不斷探索、不斷調(diào)整，從而引導(dǎo)低保戶群體走出貧困，使得這一部分人群在共享改革發(fā)展成果的同時，積極地為我國社會主義建設(shè)貢獻力量。

[1]楊立雄. 最低生活保障制度存在的問題及改革建議[J].中國軟科學(xué),2011(8)：73.

[2]張敬. 重慶市農(nóng)村居民最低生活保障制度實施存在的問題及對策研究[D].重慶:重慶大學(xué),2013:18.

責(zé)任編輯：沈玲

Research on Problems Existed in Minimum Living Standard Security System and the Countermeasures

LI Xi, YANG Gang

(School of Public Management，Northeast University of Finance and Economics，Dalian 116021，China)

Since the implementation of the minimum living standard security system, the living condition of some poor people in China has greatly been improved. However, there exist a lot of problems in the system design such as the unreasonable decisions of assistance targets and standards, the lower level of management, as well as some problems in the process of implementation. Based on this, this paper puts forward countermeasures, including establishing the mechanism that the expenditure for minimum living standard security should be shared by local government at all levels, building a platform for social assistance management and resource sharing, unwrapping appropriately extra livelihood from minimum living standard security, enhancing the dynamic management for the adjustment mechanism of assistance standards, and strengthening the supervision on application for minimum living standard security, etc.

minimum living standard security system; social assistance; minimum living standard security standard; welfare wrapped

2016-05-26

國家社會科學(xué)基金項目(13BSH082)；遼寧省社會科學(xué)基金項目(L12BSH008)

李蹊(1992-)，男，黑龍江綏棱人，碩士研究生，主要從事社會學(xué)研究；楊剛(1972-)，女，遼寧綏中人，教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事社會學(xué)研究 。

C913.7

A

1009-3907(2016)09-0012-05