關(guān)于推進(jìn)PPP推廣應(yīng)用問題探討

柳溫林

【摘 要】推進(jìn)PPP推廣應(yīng)用有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，能更好地發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用和政府的作用，PPP模式已逐漸被接受，各方面對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)也在逐步提高，但PPP在我國(guó)起步較晚，一些試點(diǎn)項(xiàng)目還在探索和創(chuàng)新中，在應(yīng)用過(guò)程中也暴露出一些問題。本文主要對(duì)推進(jìn)PPP推廣應(yīng)用中存在的問題及解決該問題提出可行性建議和對(duì)策進(jìn)行分析。

【關(guān)鍵詞】推進(jìn)；PPP；推廣應(yīng)用；探討

李克強(qiáng)總理在7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)工作會(huì)議中，明確提出“只要是合理投資，能夠激發(fā)社會(huì)投資活力，就要盡量開綠燈”。 推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要舉措，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。PPP模式首先是市場(chǎng)化的交易模式，每個(gè)項(xiàng)目地域、行業(yè)、財(cái)力、政府信用以及氣候、人口結(jié)構(gòu)等等不同，其交易結(jié)構(gòu)千差萬(wàn)別。在具體推廣應(yīng)用過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了一些問題和困難，要解決這些問題和困難，需要靠政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本共同協(xié)作，積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP工作。

1 推進(jìn)PPP推廣應(yīng)用現(xiàn)狀、意義

1.1 自2013年財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革以來(lái)，經(jīng)過(guò)3年的探索實(shí)踐，PPP已成為地方穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。根據(jù)財(cái)政部建立的全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2016年6月30日，財(cái)政部?jī)膳痉俄?xiàng)目232個(gè)，總投資額8025.4億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目105個(gè)，總投資額3078億元，落地率達(dá)48.4%，與3月末相比，項(xiàng)目落地呈加速趨勢(shì)。雖然過(guò)去一年多來(lái)，中央政府大力推廣PPP模式，政策密集出臺(tái)，項(xiàng)目數(shù)量和投資額顯著上升，但也存在民企參與積極性不高、項(xiàng)目難落地、地方層面實(shí)施項(xiàng)目的能力、人才、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)欠缺等問題。

1.2 在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神的一項(xiàng)重要舉措，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，是推動(dòng)財(cái)政體制改革和政策創(chuàng)新的根本要求，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化提速、地方政府性債務(wù)問題顯現(xiàn)的形勢(shì)下，推進(jìn)PPP模式意義重大、一舉多得。PPP改革的最終目標(biāo)是建立統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的PPP大市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，政府更多發(fā)揮規(guī)則制定人和監(jiān)管人的作用。

2 存在的問題

2.1 政策不統(tǒng)一

財(cái)政部、發(fā)改委從2014年下半年以來(lái)，連續(xù)出臺(tái)了推進(jìn)PPP模式的文件，但存在較大差異，財(cái)政主要從解決政府負(fù)債，調(diào)動(dòng)民間資本投資熱情，拓展各行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投融資渠道，圍繞“政府購(gòu)買服務(wù)”理念進(jìn)行的。發(fā)改委還是圍繞“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”做文章，影響了PPP工作推廣。一、從定義上看，財(cái)政部提出PPP模式的理論基礎(chǔ)是政府購(gòu)買服務(wù)的概念，政府與社會(huì)資本是平等的交易主體。二、從對(duì)社會(huì)資本的界定上。財(cái)政部明確排除了地方政府所屬融資平臺(tái)公司和所屬控股企業(yè)，且成立的項(xiàng)目公司中，社會(huì)資本出資50%以上，而發(fā)改委則沒有此規(guī)定。三、從操作流程看。財(cái)政部規(guī)定了發(fā)起、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五個(gè)環(huán)節(jié)19項(xiàng)操作流程， 比發(fā)改委指導(dǎo)意見更細(xì)化、更具操作性。四、從主管部門上看，財(cái)政部、發(fā)改委分別發(fā)文確定本系統(tǒng)為主管PPP項(xiàng)目的機(jī)關(guān)。

2.2 利益分配機(jī)制不清晰

PPP合作堅(jiān)持公共利益最大化原則，確保PPP項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益都有所提高，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益分配盈利但不暴利。但具體運(yùn)作中由于缺乏合理定價(jià)機(jī)制以及對(duì)社會(huì)資本的“約束性條款”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目出現(xiàn)暴利或虧損。

2.3 多頭監(jiān)管未理清

目前，財(cái)政部、發(fā)改委都聲明為PPP項(xiàng)目的主管部門，各級(jí)財(cái)政、發(fā)改委按照自己系統(tǒng)的文件推廣PPP項(xiàng)目，并會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。多頭監(jiān)管問題，直接造成各行業(yè)部門和社會(huì)資本的無(wú)所適從，影響了投資的積極性。因沒有統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目主管部門，導(dǎo)致項(xiàng)目審批監(jiān)管程序復(fù)雜、責(zé)任劃分不清。

2.4 重復(fù)審批風(fēng)險(xiǎn)大

在實(shí)際操作中，社會(huì)資本面臨的主要問題是重復(fù)審批問題，因?yàn)镻PP項(xiàng)目一般投資規(guī)模比較大，基本是由當(dāng)?shù)卣l(fā)起，立項(xiàng)之前，政府基本上都已經(jīng)召集了相關(guān)部門商討，并獲得相關(guān)部門的通過(guò)。但當(dāng)PPP項(xiàng)目落地后，新成立的項(xiàng)目公司還得經(jīng)過(guò)發(fā)改、土地、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)等部門去審批走流程，一個(gè)PPP項(xiàng)目的審批或核準(zhǔn)流程時(shí)間大約為半年，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目進(jìn)程，客觀上增加了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本。

2.5 金融支持未跟進(jìn)

在國(guó)家推廣PPP模式實(shí)踐中，一方面PPP項(xiàng)目吸引了大量社會(huì)資本參與，另一方面因?yàn)楹献髌谙?0年以上，項(xiàng)目資本金規(guī)模較大。在具體運(yùn)作過(guò)程中，我們認(rèn)識(shí)到，PPP模式落地的關(guān)鍵是資金問題，無(wú)論結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的多么科學(xué)，“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”協(xié)議簽訂的多么合理，只要是吸引不了資金投入，尤其是吸引與PPP交易結(jié)構(gòu)匹配的資金投入，將是PPP運(yùn)作的根本制約因素。

3 建議和對(duì)策

3.1 建立統(tǒng)一健全的法律體系

健全的法律制度環(huán)境是PPP 模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)社會(huì)資本信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。一是，確定統(tǒng)一PPP條件邊界，對(duì)合作期限、社會(huì)資本收益率、強(qiáng)制流程、合同體系、項(xiàng)目公司構(gòu)成進(jìn)行明確。二是，明確PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算支出制度和動(dòng)態(tài)定價(jià)、調(diào)價(jià)制度。三是，明確政府在項(xiàng)目監(jiān)管中的作用和職責(zé)。讓政府和社會(huì)資本都應(yīng)高度尊重契約精神。

3.2 確定財(cái)政部門牽頭協(xié)調(diào)PPP推進(jìn)工作

PPP模式實(shí)質(zhì)是未來(lái)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重要的財(cái)政收益性運(yùn)營(yíng)模式，各地政府可以利用財(cái)政購(gòu)買服務(wù)預(yù)算，開啟1：10至20倍當(dāng)量的投資規(guī)模。所以說(shuō)，PPP模式將是對(duì)現(xiàn)行投融資體制的根本性改變，主要圍繞財(cái)政政策進(jìn)行，建議協(xié)調(diào)推進(jìn)部門統(tǒng)一確定為財(cái)政部門。負(fù)責(zé)推動(dòng)PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計(jì)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、融資支持、政府采購(gòu)管理、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等職責(zé)。

3.3 形成有效的監(jiān)管體系

通常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能收回，所以政府也必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的程序，并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。在運(yùn)用PPP模式進(jìn)行我國(guó)城市公共設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中， 所有涉及的利益相關(guān)方必須都要納入監(jiān)管的范圍。因此，應(yīng)該確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中灰色地帶加以監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康有效地應(yīng)用實(shí)施。

3.4 明確金融支持政策

PPP項(xiàng)目特別適合基于項(xiàng)目現(xiàn)金流的金融產(chǎn)品，除了傳統(tǒng)的銀行貸款、企業(yè)債、短融等渠道外，還包括資產(chǎn)證券化和項(xiàng)目收益票據(jù)、項(xiàng)目收益?zhèn)?。建議銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、交易商協(xié)會(huì)制定針對(duì)PPP項(xiàng)目金融支持政策，促進(jìn)社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目。

3.5 大力培育和完善PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)

推進(jìn)PPP模式，需要進(jìn)行項(xiàng)目物有所值的定量、定性分析評(píng)估；項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)需要熟悉政府采購(gòu)和PPP操作流程的人員和機(jī)構(gòu)參與；項(xiàng)目推進(jìn)中需要起草PPP合同條款以及和社會(huì)資本進(jìn)行復(fù)雜的合同談判，實(shí)現(xiàn)合理的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；項(xiàng)目全程需要投資評(píng)審等專業(yè)人員代政府履行監(jiān)管義務(wù)來(lái)防微杜漸。

總之，為順利推進(jìn)PPP推廣應(yīng)用，政府應(yīng)進(jìn)一步完善PPP的頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)財(cái)政約束、建立政府信用機(jī)和制績(jī)效考核機(jī)制，針對(duì)不同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，建立健全合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、動(dòng)態(tài)的利潤(rùn)調(diào)整機(jī)制以及合理的投資回報(bào)機(jī)制，確保PPP模式在我國(guó)穩(wěn)步、規(guī)范、健康、可持續(xù)的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：王偉平]